摘 要 近年来，气候变化议题备受国际瞩目，各国及国际组织都十分关注如何减少温室气体排放，而减排政策常与各国贸易政策相关。备受关注的碳边境调节措施（也称碳关税）正形成新型的贸易壁垒，对我国企业的产品贸易、企业自主创新能力，国家气候谈判都将产生重要的影响。目前，碳边境调节措施尚存争议，中国应关注其动态，以积极应对。应对碳边境调节措施，我国应重视可比性问题，并坚持“消费者责任”原则，由进口国承担减排成本。
关键词 气候变化 贸易 碳边境调节措施
中图分类号：F710 文献标识码：A
一、碳边境调节措施的由来
在气候变化领域，各国为内化温室气体减排成本，为排放等设置了相应的价格机制等国内措施，这些内化措施就包括一国国内对温室气体排放征税等。一般来说，上述国内政策会改变货物贸易、服务贸易的相对价格，并进而影响到国际贸易。在此背景下，有国家提出通过“碳税和能源税的边境税调整”、“排放贸易的边境调整措施”等“边境措施”，来制衡一国因采取碳税或排放贸易而增加的成本所带来的与别国产品的价格差异的可能性。为解决“竞争力”和“碳泄漏”问题，欧盟和美国等国家提出采取碳边境调节措施。
碳边境调节措施最早提出是为对没有签署后2012气候变化国际公约的国家的工业产品征收额外关税。后来针对美国，现在则有针对发展中大国的趋势。在欧盟和美国，虽然尚未形成有关“碳关税”的有效立法，但近年来相关提议出现各类政策法律文件中。例如，2009年6月美国众议院通过的《美国清洁能源安全法案》。该法案第768条提出建立“国际贸易配额项目”，要求进入美国境内的特定工业部门的清单产品的进口商必须提交适当数量的配额，并使特定工业部门的清单产品的国际配额能够出售、交换、购买、转让以及进入银行业务。建立“国际贸易配额项目”是为了最大限度地减少由于遵守第722条“禁止超量排放”的直接和间接费用与遵守其他国家减少温室气体排放措施可能产生的直接和间接费用之间的差异而可能造成的碳泄漏。国际贸易配额不得用于符合第722条规定的企业。从以下国家进口的产品无需交纳配额：（1）符合第767条（c）项规定的标准的国家；（2）联合国确定的最不发达国家：（3）占世界温室气体排放比例不到0.5%，并且该国占美国特定工业部门清单产品进口量不足5%的国家。虽然《美国清洁能源与安全法案》在参议院没有获得通过，但是针对碳采取边境措施的趋势却已十分明显，美国已经着手实践制定单边的，主要指向发展中大国的边境调节措施。
二、碳边境调节措施的概念及特点
目前表达碳边境调节措施，各国讨论和法案以及学者研究使用的词语尚无统一标准。黄文旭（2011）使用“碳关税”一词，认为“碳关税”是基于碳排放的进口环节边境调节措施，表现为要求进口商对进口自未实施碳减排制度的国家的产品缴税或购买排放配额等形式。东艳（2010）认为“碳边界调节措施”是最合适的，并总结出五个特点。作者认为使用“碳边境调节措施”最为恰当，其能包含现有的边境调节税、配额形式，并可涵盖未来出现的其他形式。根据美国、欧盟内部一些国家的政策提议以及国际上相关的理论探讨，碳边境调节措施主要包括如下特点：第一，碳边境调节措施是基于碳。此类边境调节措施是基于实施或将要实施减排的国家，对没有实施与本国相应减排的国家的产品进行征税。第二，碳边境调节措施的动因是保护本国产业竞争力、解决碳泄漏问题，重点还是解决企业的竞争力问题。第三，在具体的措施方面，一种是基于碳税减排机制的边境调节税；另一种是基于碳交易减排机制的国际贸易配额制度。并且并不排除未来可能产生更多的形式。第四，边境调节措施对不同国家的调节水平不同，与实施国家本国的减排承诺、政策有关，也可能与进口国的减排承诺、政策等有关。
边境调节税是指在边境对进口产品收税，以反映如其在拟进入国家国内市场生产所要承担的排放交易成本。根据国际贸易配额项目，任何产品的进口商都需要购买国内排放权，以满足所需的抵减，出口商可以出售其排放许可以获得抵减。这种方式存在的一个更大的问题是，造成减排的原因是根据生产地原则还是依据消费地原则，我国35%的碳排放要归结于产品出口。
三、支持碳边境调节措施的理由
欧盟和美国以解决“竞争力”和“碳泄漏”为理由提出采取碳边境调节措施。竞争力问题的产生源自各国的国内机制或税制的不同，所以征收碳税与否及多寡，将造成各国产品的竞争条件不平等。为了保护本国企业的竞争力，发达国家希望对其他国家的进口产品征税，或采取其他边境措施平衡其他国家进口产品的价格。
碳泄漏现象是指在只有部分成员承担减排义务的情况下，承担减排义务的国家采取的减排行动将导致不采取减排行为的国家增加排放，在全球角度，并未真正达到温室气体减排的现象。理论分析认为，造成碳泄露的渠道主要有三个：能源产品的国际贸易、碳密集型产品的国际贸易和能源密集型产业的国际转移。
除了解决“竞争力”和“碳泄漏”问题，还有一个支持理由是，可以促使发展中国家，在减排指标上向发达国家看齐。美国参议员克里(John Kerry)和格拉姆(Lindsey Graham)认为，碳边境调节措施还能“为其他国家采取严格的环保措施提供了强劲的动力”。
四、碳边境调节措施的争议性
碳边境调节措施具有高度的争议性。碳边境调节措施是否能够解决“竞争力”和“碳泄漏”问题，不少学者提出质疑。碳边境调节税目前情况下是否符合WTO规则还有待商榷。碳边境调节措施违背《气候变化框架公约》并存在实施困难。
（一）碳边境调节措施的有效性问题。
碳边境调节措施能否达到保护国内产业竞争力，阻止碳泄露的目的存在怀疑。首先，客观的讲，在执行严格温室气体减排义务的某一经济体内，并非所有生产企业的竞争力都会遭受国外厂商的不利影响。科斯贝认为如果边境税收调节措施的适用对象仅包括基础原材料，可能保护了基础原材料生产部的竞争力，却可能使下游相关产业部门由于成本增加而削弱了竞争力。然而基础原材料部门在发达国家产业结构中所占比重较小，保护的现实意义并不大。如果同时涵盖由这些原材料加工而成的制成品，则在行政操作上难度极大。再者如果边境税收调节措施的目标国家的出口企业能够轻易规避，而腾出的市场空间又被非目标国家出口产品所填补，也达不到保护国内企业的目的。
（二）边境调节税与WTO规则的兼容问题。
碳边境调节税是否符合WTO规则，可以在WTO规则下直接适用，由于涉及到制造过程，在WTO下尚存争议。台湾学者施文真（2009）认为被征收边境税的对象如果是矿物燃料等能源产品，因为不涉及制造过程问题，所以无论对于进出口收税，只要不违反国民待遇原则且注意调整幅度不造成补贴，便没有太大问题；但是如果征收对象是非矿物燃料类的能源产品，那么是否可以对于进口时依据其制作过程中使用的能源，对其最终产品征税，此部分在WTO下尚无定论；而能否在本国产品出口时实施边境税调整，依据边境税工作小组的判定，必须符合“该生产要素是物理上构成出口产品的一部分、或在制作过程中使用且在物理上呈现在出口产品上”，才可以在出口时退税。据此，边境调节税在WTO下并非完全不可适用，仍有可适用的幅度和空间。
（三）碳边境调节措施违背《气候变化框架公约》并存在实施困难。
新加坡2011年3月份向WTO下贸易与环境委员会提交的文件指出碳边境税违反《联合国气候变化框架公约》，及其实施困难。新加坡提案简述：在《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称公约）下，各国有不同责任和弹性去规划其气候变化应对措施。各国可自行决定使用不同的碳减排措施，然而实行碳边境税，则意味着会员国需要采取类似的碳减排措施，新加坡认为这并不符合公约的弹性；并且如果要求会员国需要采取同等强度的碳税措施和强制性碳边境税，则不符合公约规定的气候变化应对措施应建立在平等、“共同但有区别责任”和不同能力的基础上。此外，新加坡也认为通过实施碳边境税，等同于惩罚那些因缺乏替代能源而无法弃用化石燃料的国家，这也是不公平的现象。有效执行碳边境税需要先确立其征收标准并具备测量产品碳含量的能力，在实际执行上目前仍有难度。征收碳边境税的前提是先确立碳税征收的办法和标准，但目前碳税征收也难有统一标准；另外，界定其他国家产品中碳或能源的多少也并不容易，并且各国测定碳含量设施的先进程度也不相同，所以如果碳边境税想要实施仍有许多问题。
五、碳边境调节措施对我国的可能影响及其应对
碳边境调节措施，主要影响的行业包括水泥、铁、钢、铝、纸浆和造纸，炼油和化肥。一份由世界银行和美国彼德森研究所专家撰写的研究报告显示，一旦实行碳关税，中国制造业出口额较之目前规模将削减五分之一。
我国应对碳边境调节措施，应从以下几个方面入手。首先，由于碳边境调节措施由先期针对美国，转变为主要针对中印等发展中大国，我国应重视可比性问题。《联合国气候变化框架公约》提出的巴厘行动计划中，强调针对《京都议定书》附件一中的发达国家而言，减排目标具有“可比性”。目前，欧盟和美国在碳边界调节提议中认为应该对和本国减排措施非可比的国家实施边界调节措施，相当于把可比性原则向发展中国家扩展，与《联合国气候变化框架公约》的规定完全不符。我国应该注重这种趋势, 应继续强调“共同但有区别的责任原则”，对本国的减排举措进行更清晰的表述，同时重视减排措施的可比性问题以及发达国家强调的减排行动的可衡量、可报告、可核实原则。
其次，我国应在气候变化谈判中坚持消费者责任原则，由进口国而不是生产国承担减排成本。美国、欧盟提出碳边界调节措施的主要依据是减排的“生产者责任原则”。故而，如果碳边境调节措施开始实施，我国的一个补偿性应对政策可以是要求发达国家在实施碳边境调节措施的同时，进行资金和技术转移的配套措施。只有这样，利益链条才具有合理性，才真正既解决了竞争力问题，又有助于全球的减排。
（作者:中国政法大学民商经济法学院2010级法学硕士，研究方向：环境与资源保护法）
参考文献：
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