摘要:政策执行过程中存在着不同的利益诉求与目标追求。整合利益关系,保持利益关系的和谐均衡,是保证政策执行得以契合政策目标的必要途径。政策的认同是利益整合的前提。本文从主体层面的权力界定与利益归位着手探究,并关注政策执行主体人格化层面的利益整合。
关键词:政策执行 利益 整合
政策执行过程中存在着不同阶级、阶层、集团和群体,各自有着不同的利益诉求与目标追求,既可能存在利益一致、目标相同的价值取向,也会存在诸多不同利益的差异,甚至矛盾冲突。在出现矛盾冲突的情况下,各个主体的利益不能得到很好地表达,彼此之间不能进行必要的沟通,那些自发零散的、轻微的利益矛盾不能得到解决时,就有可能出现较为严重的群体性对抗,会使矛盾摩擦上升为矛盾冲突,造成社会不稳定与政策失效。因此,整合利益关系,保持利益关系的和谐均衡,是保证政策执行契合政策目标的必要手段。
■一、政策执行过程中利益整合的前提
J.普雷斯曼和A.威尔达夫斯基提出:如果是一开始包含困难的政策,那么以失败而告终并不是什么令人惊讶的事情。完善的政策是政策有效执行的前提,而只有在政策文本是可行性的、且已最大限度平衡了各方利益的条件下,政策的相关群体才会认同并接受政策,力促政策执行落到实处。政策制定过程中有若干必须关注的原则问题。在偏向于受惠群体的同时,也应体现对利益受损者的补偿;如果政策执行者的意见并未纳入政策制定阶段,那么在执行过程中,政策制定者和政策执行者就很有可能因为对政策关注重点的不同而产生认识分歧,从而造成执行偏差。政策制定过程的规范化是实现决策科学性与文本具有操作性的基本保证。组织体制决策模式认为,政策的内容决定于政府组织的稳定的行为模式。 由于政策的合法性是由政府的立法部门赋予的。决策者水平是关系政策成败的重要因素,但决策者在面对未来时,常常不免会表现出浪漫情怀,希冀尽善尽美,旦夕而成。倘若这份情怀诉诸政策的制定,使得政策的制定更多基于某种理想而不是基于现实的考虑,显得脱离实际,有时甚至会使政策目标完全落空。
第四,政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统,决不能与社会环境隔绝开来。公共选择即非市场的集体选择,而政策作为一种公共物品,是由公共选择决定的,是集体选择的结果,公共选择的目标是为了实现社会资源的帕累托最优配置。
■二、政策执行主体层面的利益整合:权力界定与利益归位
政策执行过程中,不同层级政府利益之间矛盾冲突无疑是客观存在。整合府际利益关系,首先要承认博弈局中人之间利益差别,在此基础上寻找双方利益均衡点,并以此形成利益共同发展局面。
首先,以市场为取向,科学划分中央与地方事权,并将中央和地方权利义务划分纳入制度框架。划分原则是地方政府能够承担一律下放;必须由中央承担,中央不能推卸责任;其次,在中央与地方事权明确划分基础上,推行和完善分税制,合理确定中央政府与地方政府财政支出范围。根据中央政府与地方政府之间事权划分,中央政府负担宏观调控、收入再分配、社会安全类产品供给支出由中央财政负担,而由地方政府承担基本建设投资项目、固定资产更新改造及新增项目等;第三,维护中央政府在政策执行过程中权威。亨廷顿认为,一个缺乏权威弱政府是一个不道德政府,就像一个腐败法官,一个怯懦士兵,或一个无知教师是不道德一样。
■三、政策执行主体人格化层面的利益整合:行政伦理与执行责任
政策执行主体在政策活动中,利用所掌握公共权力来调节社会中各种利益关系,其中包括人格化行政人个人利益和公共利益关系问题。公共领域和私人领域差异性及行政人对公共权力执掌度,决定了行政人不应当满足遵纪守法,而必须有更高道德自律追求。在政策过程中,一方面,行政人确具有个人利益;另一方面,行政人自我价值实现不应以个人利益实现程度为标志,而应以他对公共事务投入为前提,这种价值目标根本性转移是把占有追求转化为奉献追求。没有相应行政伦理,行政人行政行为就不能担负起它应有作用。
■四、政策执行传播层面利益整合:信息公开与舆论监督
政策执行权力是一种公共权力,它必须服从、服务于公民权利和公共利益。但是,在缺乏有效制约和监督机制情况下,执行权运行往往背离公民权利和公共利益,从而阻碍社会进步和政策目标实现。
据统计,目前政府部门大约集聚了全社会信息总量80%。政策执行过程中,政府与公众在信息公开问题上兴趣并非总是趋于一致。基于政治风险回避、经济利益寻租、信任危机消解等原因,采取某些措施是必要。政策信息公开原则应当是“以公开为原则,不公开为例外”。“例外”指是豁免公开信息。除此之外,政府重大决策、重要专项经费使用情况、政府行政审批项目等信息都必须公开。扩大执行主体主动公开政策信息范围,拓展政策信息公开渠道,最大程度地扩大政府信息公开覆盖范围,充分实现政府信息公开效能。
营造良好舆论监督环境。大众传媒在进行较为重大批评、揭露、调查、监督时,仍依附并受制于权力执行机构;拓展舆论监督形式,及时疏浚沟通管道,保障社会诉求有效表达;应当真实地反映公众舆论,在经济全球化及其相伴而来文化全球化和全球性媒介竞争日趋激烈态势下,作为社会公器媒介吸引受众眼球、引导公众舆论、塑造提升其公信力必然要求;加强新闻从业人员道德思想品质建设,引导舆论监督注重社会效益,发挥正确舆论导向作用,从而使市场环境中新闻传媒在舆论监督方面更加积极。
参考文献:
[1]钱再见.论公共政策制定的基本原则[J].《中国行政管理》.2001年第2期.63-64页
[2][美]塞缪尔?亨廷顿,变化社会中的政治秩序[M],王冠华等译,北京:三联书店出版社,1989年,26页
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