摘要：对于地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对危机中所发挥的积极作用毋容质疑，但是如何合理引导、控制规模、规避潜在风险，对其进行改进，规范和透明化操作运营是我们目前的任务。
关键词：地方政府融资平台 规模 金融风险
近年来，在应对国际金融危机的背景下，我国地方政府融资平台在数量上和规模上都急剧膨胀。诚然，地方政府融资平台在城市基础建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用，但也存在诸多问题。为进一步规范和引导市场，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题通知》文件，以及《安徽省人民政府关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》文件要求，为加强对各级政府融资平台公司管理，防范金融风险，促进地方经济持续健康发展和社会稳定。探讨地方融资平台及其带来的金融风险对经济良性发展就显得尤为重要，合肥也不例外。
一、地方政府融资平台定位与发展
1.地方政府融资平台的含义
地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2.地方政府融资平台的发展
1994年实行分税制改革以来，中央财政所占比重逐步提高。但是当时改革分了财权，未分事权；于是，在实施过程中出现了财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。从20世纪90年代后期开始，我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍，开始建立了一系列的专业投融资公司，承接信贷资金和信托资金，进行城市公共基础设施建设。这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。
从2008年美国次贷危机爆发以来，中央政府应对全球金融危机而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，各级地方政府纷纷组建投融资平台，拓宽融资渠道。据央行数据统计，地方政府融资平台数量从2008年的3800多家发展到2009年的8000多家到2010年的9800多家，地方政府的负债已激增达14万亿元，负债规模急剧扩大。
二、合肥市地方政府融资平台的发展现状
合肥市辖瑶海、庐阳、蜀山、包河4区和肥东、肥西、长丰3县，并赋予合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区、合肥新站综合试验区市级管理权限。每个开发区和县区都至少有一个融资平台，合肥市本级也有一个融资平台，资产总额和融资规模居各县区融资平台之首。据统计，合肥地方政府融资平台负债总额约500亿元。这大约是地方经济规摸的五分之一（2010年合肥市GDP为2702亿），是地方财政收入的约2倍左右（2010年合肥地方财政收入259亿元），与地方财政总收入大体相当（2010年合肥市财政总收入476.2亿元），基本与全国地方政府融资平台负债规模达到当地财政收入2－4倍的水平近似。合肥市融资平台负债规模相当于全国平均水平。合肥市为快速实现工业化和城市化，加快了前进的步伐。现在，城市面积比十年前扩大一倍多，人口也增加了100万。合肥市自2006年整合融资平台，开始大建设以来，经济发面取得了飞快发展，发展成果从《2006－2010年合肥市主要经济指标概况》表中可以清楚地看出：
三、存在的现象与问题
伴随着经济快速发展的步伐，以及融资平台融资规模的迅速扩大，无论从客观还是从主观上等方面来看融资平台都存在着一些问题。
1.债务结构不合理
从债务形式上看，合肥市地方政府债务的借贷主体主要为银行，信贷资金比重高，债券形式的债务余额不足，直接融资形式利用不足，合肥市最大的融资平台合肥建设投资控股（集团）有限公司的2010年度财务报表显示，2010年底，该集团公司银行融资占负债比例50%，其余为债券融资和其他融资，债券结构尚属于合理水平，但各县区融资平台因缺少合肥市本级财政优势和其他方面的优势，银行融资在整个融资中的比例远远高于50%，有的甚至100%为银行融资。
2.债务资金使用效率有待提高
部分融资平台因担心宏观经济政策调整而不计成本，盲目扩大举债规模，造成一方面大量账面闲置资金存入银行，另一方面，大额支付贷款利息。2010年末合肥建设投资控股（集团）有限公司账面货币资金余额高达28亿元之多，占债务余额15%左右，高额的沉淀资金降低了资金使用效率，提高了资金使用成本。据调研，合肥市融资平台普遍存在资金沉淀现象。
3.债务资金不纳入预算管理，损害地方政府预算完整性
由于现行预算法律制度禁止地方政府直接举债，地方政府融资平台用于建设的大量债务资金未纳入预算管理，游离于预算之外，地方政府预算不能反映财政的实际收入活动和对社会资源的分配作用，预算约束软化，大量财政收支也脱离了现有预算监督体系。融资平台实质上是各级政府及开发园区的第二财政，但却缺少财政预算约束和监督。
4.债务规模增长较快，地方财政承受的压力巨大
2011年，作为“十二五”开局之年，合肥市计划实施综合交通、环境综合整治。园林绿化、水电气热、保障性住房等八大类676项大建设项目，计划总投入资金达613.26亿元。如此大的建设规模，财政本身的能量非常有限，资金缺口大多依靠地方政府融资平台通过融资方式筹集。2010年合肥市地方财政收入259.4亿元，按照20%增长率算，2011年合肥市地方财政收入为311.28亿元，投入资金约是地方财政收入的2倍。据测算，以2010年地方一般预算收入为基础，合肥市地方政府偿还利息金额超过30多亿，在考虑偿还到期贷款本金，财政压力很大。部分县区的财政基建预算支出只能偿还贷款利息，贷款到期后只能借新还旧，资金链处于高度紧张状态。如果国家宏观经济出现大幅波动，地方财政收入必然大幅下滑，地方政府和金融机构在债务偿还问题上将产生很大的利益冲突。
5.制度建设需进一步完善，管理制度需进一步细化
我国对金融平台尚没有出台明确法律规定，各部门对金融平台的定义模糊，无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任，地方政府更是缺少对融资平台制定切实可行的游戏规则。面对庞大的债务余额，也没有权威部门给出明确的分类。
6.融资平台众多，职能交叉重复
合肥市管辖下的七个行政区和三个开发区至少都有一个融资平台，某些县区甚至存在多个融资主体，这样算起来，合肥市目前至少有十个融资平台。多头融资，融资平台之间职能交叉，融资平台相互独立，甚至相互竞争，造成融资管理成本高，也不利于集中管理。
7.税收收入增长较慢，偿债资金严重依赖土地收入
2010年合肥全年实现财政收入476亿元，同比增长39.28%，土地出让金收入198.99%亿元，同比增长29.21%，土地出让金占财政收入42%。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响。一旦地价下行，地方政府财政风险就会很大。
四、合肥市地方政府融资平台改进的若干思路
针对合肥市地方政府融资平台的现状和特点，如何引导和规范势在必行，以下提出若干改进思路，以供商讨。
1.建立地方债务总量控制机制
要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理，做到“量入为出”，避免债务膨胀趋势恶化。要建立健全地方政府的财政报告制度，增强财政收支的透明度，掌握地方政府债务总量和结构。
2.整合重组现有融资平台，推进现代化企业制度改革
为推进融资平台由行政附属向现代企业制度转变，需要对现行混合型平台进行区分，进行资产剥离和重组，逐步形成专门承建公益性业务、准经营性业务和经营性业务的三类平台。无论是公益性的融资平台还是经营性的融资平台，都需要建立现代企业制度。现代企业制度可以切实保障决策民主化、科学化，提高决策效率，建立长效的融资机制。
3.升级债务管理，推进“隐形负债”向“显性负债”转变
提高平台的透明度，对于全面把握平台的债务总量、期限和结构，消除信息不对称、规范平台运作具有积极意义。首先，要构建平台风险监测指标体系，以地方债务率、地方偿债率等为重点指标对平台债务规模、结构、安全性进行动态监测和评估。其次，要对平台融资规模实施显性约束，防止过度负债。
4.拓宽融资渠道，发展多元化融资方式
要改变平台单纯依靠财政投入和金融机构贷款的现状，促进“土地财政+融资平台+打捆贷款”向多元化多渠道的融资方式转变。要不断探索多元化的融资模式，广开融资渠道，缓解单一间接融资的压力。
5.严格债务资金的使用监督
地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为，明确细化债务资金使用方向，对于债务融资支持的项目要建立严格的监控机制，明确资金按时准确拨付，建立严格的项目管理责任制，严密监控项目质量和进度，完善竣工验收程序。此外，通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督。
6.建立地方债务偿还保障机制
为缓解财政偿债压力，地方政府应当制定制度，建立健全地方债务偿还保障机制，建立专门的偿债准备金和偿债基金，根据地方综合财力制定完备的还本付息计划，确保隐性负债的显性覆盖，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制。参照国际惯例，偿债准备金数额为还本付息总额的100%至120%，也可以是债券发行价值的10%。
7.建立风险控制机制，监测和预防债务风险
市级在融资方面的成功经验和管理体制应推广到县区，把县区融资纳入到市本级统一管理，并根据国家对地方投融资平台提出的新要求不断改革目前的管理机制，逐步建立健全完善的风险控制机制。如建立内部控制机制、加强外部监督管理、建立偿债模型、建立多级偿债预警体系，建立偿债责任制等。
8.限制融资平台的投资行为，发挥资金的最大效用
限制融资平台的投资行为，可以将有限的资金留在本地，为本地区的建设服务；可以限制投资冲动，确保国有资产保值增值。地方政府应制定融资平台对外投资管理制度，对平台的对外投资严格管理，确保资金的最大效益。
总之，衡量地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对危机中所发挥的积极作用，合理控制和规避平台业已累积形成的巨大的融资规模和潜在风险，应当着手对其实行改革，方向是规范化、市场化和透明化。
参考文献：
［1］魏加宁.“地方政府投融资平台风险的成因与对策”，2010年6月国泰君安青岛中期策略讨论会
［2］陈鸿祥.“当前地方政府融资平台运行的潜在风险及防范策略”，《金融会计》2010年第7期
(责任编辑：刘 璐)