【摘 要】 实施政府投资项目代建制，是深化我国投资体制改革的一项有益探索。本文结合作者考察深圳建筑工务署的机构情况，介绍了广东省深圳市实施代建制的做法，并对地方进一步施行代建制提出了相关建议。
【关键词】 政府投资 代建制 工务署
一、设立的必要性
很长一个时期以来，国内政府投资项目的基本管理体制属于“自建制”，即由项目使用单位组建“项目建设单位”，负责项目实施管理。由于缺乏经验和专家队伍，加之利益驱动，极易造成政府投资项目的“三超”和“三低”，同时还容易滋生腐败。进入新世纪，深圳市委市政府在总结多年改革经验和借鉴国内外先进经验的基础上，成立了深圳市工务署，对利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资项目进行集中管理。实践证明，工务署的成立是非常必要的，主要体现在以下几个方面：
（一）解决了投资主体长期缺位的问题
以往政府各部门在自行建设时，投资主体不明确，都是临时成立一个基建班子搞建设。项目完工后，机构解散，一旦出现质量事故、后期维修等问题时，很难再找到责任人。工务署作为政府常设机构成立后，代政府行使业主职能，能够随时为后续的使用单位提供服务，解决了投资主体缺位的问题。
（二）解决了超投资的问题
政府各部门在自行建设项目的过程中，使用单位利用国家资金充当业主，随意提高建设标准、增加建设项目的现象比较严重，“三超”现象难以避免，比较普遍。工务署作为政府全额财政拨款的事业单位对工程进行集中管理，工务署与项目本身没有利益关系，同时，工务署严格按照“概算控制预算，预算控制决算”的原则开展工作，在工程建设和廉政建设方面作出了一个榜样。
（三）解决了非专业人搞建设的问题
工程项目的建设管理具有非常强的专业性，以往存在的基建班子，人员良莠不齐，往往是边学边做，对设计、施工、监理企业的基本业务并不熟悉，难以控制项目建设中投资、进度、质量、安全等问题出现，对于合同、资料、信息的管理也有很大的局限性。实行政府项目集中管理后，工务署拥有大量专业技术人员，可以利用专业和技术、经验上的优势解决建设中发生的问题，可以有效地控制工程建设的目标。
（四）有利于规范建筑市场和加强监督
业主行为不规范，是发生拖欠工程款、拖欠农民工工资、要施工企业垫资建设等现象出现的重要原因。将政府投资工程采取集中管理后，通过专业部门内部建立的有效机制和不断强化的内部管理及相关机构的监管，有效地遏制了业主行为不规范现象的发生。
以往分散管理时，纪检监督部门面对政府各部门的基建班子，难以把全部的工程建设纳入到廉政监督范围。集中管理后，为纪检监督部门提供了公开透明的工作平台，可以充分发挥纪检监督部门的监督职能，可有效地起到廉政监督的作用。
二、对于政府投资项目的管理办法
精品工程离不开科学的管理。工务署通过不断地经验积累和努力摸索，已经找到了一条科学的管理之路。
（一）推行实物量清单计量方式和FIDIC（菲迪克）条款合同范本。
建设部从2003年7月1日起，在全国范围内推行《建设工程工程量清单计价规范》。深圳地处沿海，毗邻香港，对于国际上通行的"实物量清单计量方式"接触的比较早，所以在2002年7月工务局成立之初，就开始采用比较成熟的通行做法来控制项目的招投标了，这比建设部的要求提前了将近一年。
同时，工务署以FIDIC（菲迪克）条款为蓝本，制定了FIDIC（菲迪克）条款的合同范本，使合同的条款、内容更加严密、规范，减少了合同的漏洞、避免了合同纠纷。
（二）推行限额设计，从源头上控制投资。
工程项目造价的很大一部分在施工图纸当中就已经确定了，过分保守的施工图纸、采用不合理的结构形式等等，都能大幅度的提高工程的造价。在实际操作中，工务署以市政府计划主管部门下达的投资计划为上限，在与设计单位签订合同时，就明确要求设计单位要进行限额设计，超过计划投资部分就要从设计费当中扣减。以此来约束设计单位行为，增强设计单位的责任心。
（三）大胆进行优化设计和材料的国产化。
对于不尽合理的设计，工务署充分利用署内人员和聘请专家，利用技术上的优势，大胆进行图纸优化。对于有些国内没有而国外价格比较昂贵的建筑材料，工务署在国内寻找厂家进行研制，不但填补了国内的空白，又能够大幅度的降低工程造价。在非专业化管理下不敢做也不会做的工作，在专业管理下变成了现实。
（四）大力推行政府投资项目保险和担保制度。
工务署根据有关文件的规定，对勘察设计、施工、监理等中标单位都要求提供由银行出具的一定金额的投标和履约保函。投标担保额一般不超过总价的2%，上限为80万；履约担保的金额不得低于中标价与标底或最高报价限价之间的差额。
（五）充分发挥中介作用。
工务署借鉴世界上发达国家及港澳地区先进成熟的管理模式，充分授权并发挥社会上具有丰富经验的专业机构的作用。通过公开招标选择工程监理、造价咨询等中介组织参与政府投资工程管理的全过程。中介组织的介入，有效地缓解了署内人员不足的情况，同时更有利于廉政建设。
三、值得学习借鉴的方面
（一）工务署不承接使用单位全部或部分自筹资金项目。
为确保项目建设资金按照计划时间拨付到位，工务署只承接全部政府投资项目，不承接使用单位全部或部分自筹资金项目，避免了因使用单位自筹资金不到位而影响工程正常进展的情况发生。
（二）严格按照批准的初步设计概算控制项目投资。
初步设计概算一经批复，工务署首先要求设计单位实行限额设计，限额设计的依据就是发改委可研批复的总投资的0.8倍或可研中的建安投资。施工图设计完成如发现施工图预算超过设计概算，要求设计单位必须修改施工图纸，将投资控制在概算范围内才可招标，同时追究设计单位因修改图纸而造成的经济及工期责任。
（三）变更签证、工程进度款支付、决算审计层层把关，落实职责，明确责任。
变更签证、工程进度款支付、决算审计报送项目组后，首先由工务署委托的造价咨询中介公司进行初审，初审后由项目组造价工程师（为合同预算部抽调至项目组成员）复审，最后报送深圳市审计局进行终审。如果复审比初审、终审比复审的结果降低5%以上，将追究咨询中介公司和项目组造价工程师的责任。所以，造价咨询中介公司和项目组造价工程师在计算工程造价时，均相当严谨、谨慎，有效控制了投资的“跑冒滴漏”现象。
（四）对于需二次深化设计的工程内容不实行预估造价进入工程量清单招标的形式。
对于项目施工总包单位招标时，施工图纸还不明确或需二次深化设计的工程内容，如室内外精装修、弱电系统、钢结构制作安装、室外工程及其他专业工程，工务署均不以暂估价的形式列入总包单位招标工程量清单，而待图纸完善后再编制清单进行招标。这样一方面有利于施工总包投标单位投标报价分值拉开，从而形成价格竞争；另一方面工务署通过专业工程招标、竞争，可有效降低专业工程的工程造价。
四、结语
总之，代建制的推行是深化我国投资体制改革的一项有益探索，也是投资体制改革的必然趋势。在实施代建制的具体工作中不免会遇到一些问题。从实际出发，充分认识、认清这些问题，并找到症结所在，正确处理继承与创新的关系，既要坚持已有好的做法，又注重改革创新对于各省市地方完善代建制是有益的。