摘要：灾害救助是一个满足灾后需求的过程。巨灾引发了巨量的、多元的、长期的救助需求。对“南方雪灾”和“汶川地震”的案例研究表明，“浪涌能力”、“社会脆弱性”和灾后恢复的社会过程在资源需求数量、受灾者需求的内部差异性和灾害需求持续时间三个维度上都对灾害救助体系提出了更高的要求。灾害救助政策需要回应这些要求，通过“全危险”物资储备、资源共享、风险共担等方式来增加救灾物资储备的弹性，通过开展社会脆弱性评估，并依据社会脆弱性的分布来发展和培育NGO满足差异性需求的能力，通过发展本地社区互助网络来推动灾后恢复社会过程的实现。
关键词：巨灾；灾害救助；南方雪灾；汶川地震
中图分类号：C913；D035?29 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0058-10
在全球范围内，从2003年“欧洲热浪”、2004年“印度洋海啸”、2005年美国“卡特里娜飓风”到2008年中国“南方雪灾”、“汶川地震”，再到2011年日本“3?11地震”，系统的不稳定性正导致越来越频繁的巨灾。联合国救灾机构“国际减灾战略”也认为，越来越多的“极端天气”将成为“正常”现象。因此，传统的“五十年一遇”、“一百年一遇”的概率计算已经意义不大，巨灾正由偶发事件变为多发事件。
频繁发生的灾害，使得灾害救助日益成为各国政府面临的重要政策议题。灾害救助有狭义和广义之分。狭义的灾害救助主要指生活救助，如我国于2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》第一条指出，自然灾害救助旨在“保障受灾人员基本生活”。广义的灾害救助则可界定为“满足灾后需求的过程”。美国学者戴利斯（Russell R? Dynes）、克兰特利（Enrico L? Quarantelli）和克里普斯（Gary A? Kreps）曾专门研究了灾害引发的需求，并将其分为两类：一类是由灾害本身引发的需求（agent-generated demands），包括预警、灾前准备、搜救、伤员护理和死者安置、基本福利需求、社区重建、防范后续威胁、公共秩序维持等；另一类是回应上述需求而产生的需求（response-generated demands），包括信息沟通、灾情评估、动员和使用人力物力、协调合作、控制和权威等①。这一分析也完全适用于巨灾。事实上，由于“系统性风险（systematic risk）”的出现，巨灾后果的“涟漪效应（ripple effect）”波及的范围越来越大，灾后需求也更加复杂和多元。
现有的文献对巨灾的理解多与巨灾保险有关。然而，巨灾不仅是保险行业需要考虑的问题，也对现行灾害救助体系提出了诸多挑战。随着巨灾及其挑战的常态化，灾害救助体系不得不做出结构性调整，即不能再将巨灾当作偶发的“例外”来对待，而应区分巨灾救助与常规自然灾害救助，认真研究并不断完善巨灾救助政策。
有鉴于此，本文从广义的灾害救助出发，借助西方灾害管理研究的前沿理论，以“南方雪灾”和“汶川地震”为案例，探讨我国巨灾救助的理论和政策。
一、巨灾的含义与特征
“巨灾”在英文中有“大规模灾害（large-scale disaster）”、“灾难（catastrophe）”、“重大灾害（major disaster）”、“灾难性突发事件（catastrophic incident）”等多种相近的表述，至今没有统一的定义。自然科学研究者通常将人员伤亡、财产损失或受灾范围作为划分巨灾的标准，如美国学者盖德-哈克（Mohamed Gadel-Hak）将灾害分为五级――小灾（small disaster）、中灾（medium disaster）、大灾（large disaster）、巨灾（enormous disaster）、特大灾害（gargantuan disaster），其中死亡人数超过1000人或受灾面积超过100 km2的属于巨灾，死亡人数超过10000人或受灾面积超过1000 km2的属于特大灾害
Mohamed Gadel-Hak, ed?,?Large-scale Disasters: Prediction, Control, and Mitigation,?New York: Cambridge University Press, 2008, p?2?
；我国学者马宗晋等把死亡10000人以上、直接经济损失（按照1990年价格计算）100亿元人民币以上视为巨灾
马宗晋主编：《中国重大自然灾害及减灾对策（总论）》，科学出版社1994年版，第170-175页。
；史培军则提出死亡10000人以上、直接经济损失1000亿元人民币以上、成灾面积10万km2以上等三条标准，认为只要符合其中两条即可划定为巨灾
史培军等：《从中国汶川地震和南方雨雪冰冻灾害看巨灾划分的标准和巨灾保险》，载《国家综合防灾减灾与可持续发展论坛文集（上）》2010年5月。
政策实践则倾向于从政府应对能力的角度来界定巨灾。例如美国1988年通过的《斯坦福救灾与应急救援法案》（?Robert T? Stanford Disaster Relief and Emergency Relief Act，?简称《斯坦福法》）对“重大灾害（major disaster）”做了明确界定：“在美国任何地方发生的自然大灾害（包括飓风、龙卷风、暴风雨、高潮、风卷潮、潮汐浪、海啸、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或干旱），或者不管原因的任何火灾、洪水或爆炸；在总统的决断下，认定其引起达到了足够严重量级的损失，必须依据本法授权援助增加州和地方政府以及灾害救助组织的可用资源，以减轻由此引起的损害、损失、艰难和痛苦。”
Emergency Management Institute, Independent Study IS230, Principles of Emergency Management, 2003,p?2?
2001年“9?11事件”之后，由联邦响应计划（Federal Response Plan）升级而来的国家响应计划（National Response Plan），则界定了“全国性突发事件（incident of national significance）”，符合下列的其中一条即可：（1）履行自己职权的联邦的部或机构对国土安全部部长已经提出了援助请求；（2）州和地方政府的资源已经无济于事，相应的州和地方政府已经请求联邦援助；（3）已经有一个以上的部或机构实质性地参与了某一突发事件的应对；（4）国土安全部部长已经接到总统指示，去承担管理某个突发事件的责任
Department of Homeland Security,?National Response Plan,?December 2004?
。在“全国性突发事件”中，最严重的被称为“灾难性突发事件（catastrophic incident）”。从“重大灾害”到“全国性突发事件”，再到“灾难性突发事件”，美国对巨灾的界定一贯地强调其超出州和地方政府应对能力的特征。
在巨灾救助政策中扮演重要角色的保险行业也多持同样的观点。经合组织巨灾金融管理国际网络高级咨询委员会（High Level Advisory Board of the OECD International Network on Financial Management of Large-Scale Disaster），强调了巨灾造成的大量人员伤亡、财产损失和基础设施的大面积毁坏，以及在应对时需要成员国之间的通力合作和帮助
OECD,?Financial Management of Large-Scale Catastrophes,?2008?
。慕尼黑再保险公司则明确指出，如果自然灾害发生后，受灾地区无法依靠自己的力量来帮助自己，而必须依靠区域间或国际援助，那么这场自然灾害就可以定义为巨灾
姚庆海：《巨灾损失补偿机制研究――兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，中国财政经济出版社2007年版，第105-111页。
我国在政策实践中并没有关于“巨灾”的正式表述。2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日生效的《突发事件应对法》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类，以及特别重大、重大、较大、一般等四级，但即便是严重级别最高的特别重大自然灾害，也与目前学界所讨论的巨灾相去甚远。例如，按《国家地震应急预案》规定，可划为特别重大自然灾害的地震为：300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上；发生在人口较稠密地区的7?0级以上地震。可见，对突发事件的级别划分与对巨灾的界定是两种思路：前者主要在于划分政府内部的责任，尤其是划分中央与地方的责任，以改变过去那种“一遇大灾，地方就打报告向中央多要钱”的局面；后者主要用于划分政府与市场、社会的责任，以便开展广泛的社会动员，发展巨灾保险，发挥保险在巨灾所致巨额损失中的分担作用。
客观地看，巨灾的划分需要有一定的数量标准以明确不同层级政府的责任，避免属地政府将本来可以承担的救灾责任上交以获得更多的资源支持。然而，巨灾的划分又不能完全拘泥于数量标准。如果按数量标准，“南方雪灾”在我国现行的预案中连特别重大突发事件都够不上，更谈不上巨灾，民政部最初启动的只是四级响应；但由于南方省份抵御寒潮能力较低，雪灾引发了巨大的社会混乱，造成了全国性影响，“南方雪灾”又是一次显而易见、众所公认的巨灾。因此，巨灾的界定应综合考虑绝对的数量标准和相对的能力标准，前者包括死亡（含失踪）人数、直接经济损失、成灾面积等可以量化的指标，后者则需要灾后的快速评估来判定，可主要包括两个方面：第一，是否要依赖外部资源救灾，需要通过国家动员来提供资源帮助？如“南方雪灾”需要通过煤电油运的全国调配来重启电力系统，“汶川地震”需要通过“对口支援”来进行灾后重建；第二，地方组织体系是否已无力应对，需要动用外部力量来组织救灾？如“南方雪灾”和“汶川地震”都动用了军队力量来进行救灾。如果这两条标准也都符合，则可界定为巨灾。在这种意义上，我国2008年相继发生的“南方雪灾”和“汶川地震”都是巨灾，见表1：
（1）农作物成灾8764万亩；（2）森林受灾面积2?79亿亩；（3）水产受灾面积1455万亩；（4）170个县供电中断，工业企业大面积停产
（1）成立国务院煤电油运与抢险抗灾应急指挥中心；（2）中央政治局召开会议部署抢险救灾（3）军队参与救灾
（1）地震局、民政部等多部委启动一级响应；（2）成立国务院抗震救灾指挥部；（3）中央政治局多次召开会议部署抗震救灾；（4）军队参与救灾；（5）对口支援
美国特拉华大学的灾害研究中心经过长期的研究后认为，巨灾（catastrophe）的救助与社区灾害（community disaster）、日常紧急事件（everyday emergency）的救助有很大的不同，如在社区灾害中，受灾者通常将亲戚或朋友的住所当成避难所，属地政府可以组织施救，但在巨灾中，大家都需要避难所，属地政府本身也成为被救助的对象
Sue McNeil and Henry Quarantelli, Past,?Present and Future: Building an Interdisciplinary Disaster Research Center on a Half-century Social Science Disaster Research,?Preliminary Paper #326 of Delaware University Disaster Research Center, 2008?
。概而言之，从需求满足的角度来看巨灾救助，巨灾应对的相对能力标准更有实质意义，它意味着巨灾会引发对外部资源巨量的、多元的、长期的需求，在资源需求数量、受灾者需求内部差异性、灾后需求持续时间这三个维度上，巨灾救助与常规自然灾害救助形成了本质区别。
二、“浪涌能力”与救灾储备的弹性
“浪涌能力（surge capacity）”原本是一个电子学概念。“浪涌”主要指电源接通瞬间产生的强力脉冲，它会使电路在一瞬间烧坏；而含有浪涌阻绝装置的产品则可有效吸收突发的巨大能量，以保护连接设备免于受损，这就具备了“浪涌能力”。作为此后科学技术上较新的进展，“浪涌能力”的研究主要集中在军事、急诊医学和公共卫生领域。近年来，“浪涌能力”也成为防灾规划和应急准备的焦点议题之一，被界定为“应对巨灾后需求峰值的能力”。
Lavonne M? Adams, “Exploring the Concept of Surge Capacity”, the Online Journal of Issues in Nursing, 2009?Vol?14? https://www?nursingworld?org/MainMenuCategories/ANAMarketplace/ANAPeriodicals/OJIN/TableofContents/Vol142009/No2May09/Articles-Previous-Topics/Surge-Capacity?aspx?
美国学者豪威特（Arnold Howitt）提出了在巨灾应对领域分析“浪涌能力”的五个维度：（1）需求总量（volume of need），巨灾救助所需资源量大，超出原有资源储备；（2）物理规模（physical scale），巨灾成灾面积大，救助资源难以均衡分布；（3）技术复杂程度（technical complexity），巨灾毁坏力强，需要专业人员与特别设备；（4）时间压力（time pressure），巨灾造成大量人员伤亡，应急救援的“黄金72小时”形成对巨灾救援的刚性约束；（5）危机持续时间（duration of crisis），巨灾可能引发危机，且持续时间长
Arnold Howitt, “The Surge Capacity Problem: Scaling Up for Disaster Response”,?Proceedings of International Conference on Risk, Crisis and Public Management,?Nanjing, 2008?
。在这五个维度上，“浪涌能力”对灾害救助都提出了新的要求，以“南方雪灾”和“汶川地震”为例，见表2：
（1）电力：贵州受到破坏的输电线路3895条，电力减供负荷达57?5%，44个县市停电，最长达15天；（2）运力：1月25日至30日，全国铁路各火车站共滞留旅客580万人；1月30日，广州火车站滞留旅客达80万人
主要资源的需求峰值：
（1）帐篷：震后初期，全国储备不足20万顶，帐篷需求超过100万顶；（2）救援人员：震后4天内，95支专业救援队参与救灾；震后3天内，参与救灾军队达8?4万人
物理规模
分散，20个省（区、市）不同程度受灾，7省份严重受灾，湖南覆冰电线线路达6000公里
分散，极重灾区、重灾区面积13万平方公里，某些地区救援力量过剩，某些地区救援力量不足
民政部国家减灾中心、联合国开发计划署：《汶川地震救灾救援工作报告》，2009。
技术复杂程度
去除覆冰需要专业的技术与装备
需要遥感、卫星通讯、生命探索仪等专业救援装备
时间压力
要让滞留人员及时回家过春节
应急救援“黄金72小时”
危机持续时间
从1月8日第一场雪到2月15日转入灾后重建，危机持续时间超过1个月
从地震发生到9月转入灾后重建，危机持续时间近4个月
“浪涌能力”对救灾储备的弹性提出了要求，这主要有两层含义：一是救灾储备并非越多越好，“浪涌能力”并不要求按照资源需求的峰值来进行救灾储备，否则大量的救灾储备将长期处于闲置；二是救灾储备要维持在适度的规模，既可满足一般自然灾害救助的资源需求，也能通过一定的扩展适应巨灾救助的资源需求。因此，“弹性”意味着在适度增加救灾资源储备的前提下，通过对资源储备结构体系的优化来提升其资源供给的峰值能力。照此标准，可增加救灾储备弹性的政策安排包括：
1?“全危险（all hazards）”物资储备
一定量的物资储备是灾害救助的基本方式。1998年“张北地震”后，民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备的通知》，在全国建立救灾物资储备制度。目前已经设立了10个中央级储备库，由当地省级民政部门实行代储管理。各地也相应建立了救灾物资储备制度，整个救灾物资储备网络基本形成，储备了一定品种和一定数量的救灾物资。但是，目前储备的物资品种还比较单一，无法满足巨灾救助的实际需求。例如，在“南方雪灾”灾情最严重的时期，急需的救灾物资是防滑链、除雪剂、铲雪车、发电机等，而以单、棉帐篷为主的物资储备根本无法发挥作用。在“汶川地震”中，流动厕所、发电机、挖掘机等救灾物资的储备也不足。“全危险”物资储备在理论上有三大依据：（1）巨灾的“灾害链”比一般灾害复杂，同时人口、环境、技术和社会经济结构改造了传统危害，却导致了新型风险，改变了风险的脆弱性，转化了事故影响扩散的途径，导致了一种综合性影响，出现“跨界危机（transboundary crisis）”的可能性越来越大，引发对外部资源的全面需求。例如，“南方雪灾”对环境系统、经济系统、社会系统都造成了巨大的影响， 引发了交通运输、生活救助、生态修复、物资供给、社会稳定等多方面的灾后需求
张海波：《高风险社会中的自然灾害管理――以2008年“南方雪灾”为案例》，《北京行政学院学报》2010年第6期。
。“汶川地震”是以地震为首发灾害，以滑坡、崩塌、堰塞湖为衍生灾害和次生灾害的“灾害链”，引发了生命救援、生活救助、地质灾害防治、疫情防控、心理干预、灾后重建等多方面的灾后需求。（2）“全危险”物资储备可以应对多种潜在风险，被用到的可能性更大。（3）相比于巨灾后的应急救援，物资储备属于常态管理，需要持续的公共财政投入，会面临许多其他的“竞争性需求（competitive demand）”，被用到的可能性更大也就意味着物资储备的价值得到证实，也就更容易获得公共财政的持续投入以便长期维持。
“全危险”物资储备包括：（1）政府储备。从布局来看，我国为应对巨灾而设置的中央级储备库主要集中在东部和中部地区，西部地区偏少
高建国、贾燕、李保俊、李成：《国家救灾物资储备的历史和现状》，《国际地震动态》2005年第4期。
。这与我国自然灾害的风险分布基本一致，2011年5月11日发布的《中国自然灾害风险地图集》显示，我国的自然灾害风险等级呈现出“东部高于中部、中部高于西部”的格局
新华网江苏频道：《“中国自然灾害风险地图集”发布，两区域涉及江苏》，https://www?js?xinhuanet?com/xin_wen_zhong_xin/2011-05/11/content_22738958?htm,2011-05-11。
。需要特别指出的是，以风险分布来布局中央级储备库与“全危险”物资储备并不矛盾，前者主要是指物资储备的地理布局，后者主要是指储备物资的种类构成。“全危险”物资储备必须打破现有物资储备的部门分割。目前，衣被、帐篷等生活物资由民政部门储备，药品、车辆、粮食则分别由物资、交通和粮食部门负责，具备生产能力的企业网络则由商务部门掌握，由于物资储备分属多个部门负责，物资配置将难以形成整体和统一计划，直接影响了物资储备的“浪涌能力”。（2）生产能力储备。对于食品、药品等保存期较短的物资，可以通过政府采购、企业预留生产能力和协议生产等方式来满足需求。（3）社区和家庭储备。社区和家庭储备的“应急包”等物资，也能在一定程度上增强物资储备的“浪涌能力”。
2?资源共享
区域互助合作是资源共享的主要方式。同一区域内不同地方政府之间在灾前签订合作协议，就可以在增加投入较少的情况下，通过资源共享增强资源储备的弹性。在日本的“中央―都（道、府、县）―市（町、村）”三级体制中，地方政府之间的互助协议非常普遍，东京都就与附近的7个都市县签订了相互援助合作协定
顾林生：《东京大城市防灾应急管理体系及其启示》，《防灾技术高等专科学校报》2005年第2期。
。在美国，《州际应急管理互助协议》（?Emergency Management Assistance Compact，?简称EMAC）为跨州区域应急管理协作提供了合法性机制
吕志奎、朱正威：《美国州际区域应急协作：经验及其借鉴》，《中国行政管理》2010年第11期。
。我国“珠三角”区域已经开始尝试区域应急合作：2008年，广东省政府和香港特区政府签订了《粤港应急管理合作协议》；2009年，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省（区）签订了《泛珠三角区域内地9省（区）应急管理合作协议》；2009年，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市签订了《珠江三角洲地区9市应急管理合作协议》。但目前，“珠三角”区域应急合作仅限于相互交流学习和负责人联席会议制度，尚需要延伸至更为深入的资源储备合作领域；并将这种合作制度推广至“长三角”、京津唐等具备条件的区域。
3?风险共担
巨灾保险是风险共担的主要方式，也可以在较少增加资金投入的情况下，通过风险在时空上的转移、分散和共担机制，来增强资源储备的弹性。美国、欧洲、日本都通过巨灾保险来应对巨灾中突然增加的资金需求。我国目前应对巨灾的资金投入仍以政府支出为主，仅就中央财政而言，“南方雪灾”的投入为27亿元；“汶川地震”应急抢险投入为700亿元，灾后重建投入为2203亿元
冯俏斌：《我国自然灾害资金保障体系的制度框架设计》，《中国经济》2011年第1期。
。在我国财政预算支出结构中，可用于灾害救助支出的项目是占比为1-3%的预备费，在巨灾多发的年份，如果还有其他支出用途的预备费必定捉襟见肘，只能挤占其他项目支出，影响其他经济社会发展目标的实现，尤其会影响到弹性比较大的社会发展目标。以雪灾为例，在1998年“北美雪灾”中，加拿大的保险赔付占雪灾直接经济损失的37%，美国的保险赔付占14%；在我国“南方雪灾”中，直接经济损失为1516?65亿元，各类保险赔付合计16亿元
魏华林：《中国雪灾损失与保险补偿问题研究》，《保险研究》2008年第3期。
，占比仅为1%。“汶川地震”的直接经济损失为8451亿元，保险赔付为18?6亿元，占比仅为0?2%。可见，我国巨灾保险的发展空间巨大，政府应该更加积极主动，协调自身与保险公司、投保人之间的利益关系，提供启动资金，引导保险公司进入巨灾保险市场。
三、“社会脆弱性”与多元参与的优化
巨灾引发的需求中既有普遍性需求，也有差异性需求。普遍性需求主要指受灾民众的基本生活需求，按照我国现行灾害救助政策的要求，简而言之就是“有饭吃、有水喝、有衣穿、有房住、有医就、有学上”等六个方面。差异性需求则更多元、广泛，目前所获得的关注也还远远不够。从根源上看，差异性需求源于受灾群体的社会脆弱性（social vulnerability）。近20年来，社会脆弱性已经成为灾害社会科学研究的核心议题之一，西方学界对此进行了大量的研究，美国学者苏珊?卡特（Susan Cutter）总结了社会脆弱性的16个维度以及由此所致的需求的差异性
Susan L? Cutter, Bryan J? Brouff, W? Lynn Shirley, “Social Vulnerability to Environmental Hazards”,?Social Science Quarterly,?2003(84), pp? 242-261?
。循此思路，我们以“南方雪灾”与“汶川地震”为例进行分析，详见表3：
表3显示，“汶川地震”灾后需求的差异性比“南方雪灾”更为明显，几乎在社会脆弱性的所有维度上都有体现。这说明巨灾的规模越大、损失越严重、持续时间越长，因社会脆弱性而产生的需求差异性也越突出。目前公开发表的关于“汶川地震”灾后需求的研究已经提供了部分的经验证据：城乡受灾居民的基本生活需求除了与地震前家庭经济状况显著相关，还与财产损失
情况、地震对收入来源影响“显著”正相关；随着时间的推移，城乡受灾居民住房修建需求与地震前家庭经济状况的相关性由“不显著”向“显著”转变，且呈负相关关系；城乡受灾居民的工作、经营或务农生产受地震的影响越大，对公共服务的需求越大；震前家庭经济状况越差，伤残救助需求越强
陈升、孟庆国、胡鞍钢：《汶川地震受灾居民需求变化分析》，《中国农村经济》2010年第3期。
。儿童行为问题的检出率高达38?2%，比全国总体水平高出25个百分点，比以往成都地区的调查结果高出28个百分点，大大高于上海、武汉等国内多个地区的水平，也显著高出西方发达国家儿童行为问题检出率（14%-20%），因而对心理救助的需求更强烈
陈彩琦等：《汶川地震灾区儿童行为问题的状况及影响因素研究》，《华南师范大学学报》2009年第4期。
。以往对“唐山大地震”灾后需求的研究也提供了侧证：城镇居民在震后最主要的需求分别为食品、衣服、水、临时窝棚等与生存活动密切相关的物品；而农村居民在震后最需要的依次是资金、医疗设施和恢复重建指导
邹其嘉等：《唐山地震灾区社会恢复与社会问题研究》，地震出版社1997年版。
。相比之下，“南方雪灾”的规模、损失都要小，持续时间也短，灾后的差异性需求则主要集中在农业和生态的恢复上。
通常而言，在巨灾救助中，政府能较好地满足普遍性需求，而NGO、志愿者、受灾民众的社会支持网则擅长于满足差异性需求。例如“汶川地震”后，由中国科学技术发展战略研究院开展的对地震灾区4000户家庭的快速需求调查显示：22%的家庭认为亲友提供的帮助对他们最重要，2?7%的家庭认为志愿者和NGO组织提供的帮助对他们最重要。政府提供的帮助主要集中在提供生活用品、现金和医疗救治，而亲友提供的帮助主要是搭建帐篷、照顾小孩、聊天宽心
王奋宇、何光喜、马缨、邓大胜、赵延东：《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求》，中国科技发展战略研究院2008年12月。
。按照马斯洛（A? Maslow）需求层次理论所揭示的一般规律，普遍性需求是基本生活需求，差异性需求则是在普遍性需求得到满足之后才逐步凸显的需求，因此越到灾后重建与恢复阶段，或是灾后重建与恢复持续的时间越长，NGO、志愿者和受灾民众的社会支持网等政府之外的救助力量的参与也就越重要。此外，在巨灾发生后的初期，由于属地政府的组织体系陷于瘫痪，上级政府的外部支援尚未到达，NGO、志愿者的快速响应也能满足部分普遍性需求。因此，从需求满足的角度看，在“政府主导、多元参与”的巨灾救助体系中，NGO、志愿者和受灾民众的社会支持网络的能力建设应以社会脆弱性的分布为导向。正如苏珊?卡特所指出的那样，社会脆弱性既是社会不平等的产物，也是空间不平等的产物
Susan L? Cutter, Bryan J? Brouff, W? Lynn Shirley, “Social Vulnerability to Environmental Hazards”,?Social Science Quarterly,?2003(84), pp?242-261?
，在政府致力于满足普遍性需求的基础上，政府之外的多元主体则应以社会脆弱性的分布致力于满足差异性需求。如果说“南方雪灾”中由出租车司机所发起的“绿丝带”行动（让行人免费搭车）只是志愿者在巨灾救助中的初步展示，那么“汶川地震”中数百家NGO和数百万志愿者的参与则是NGO和志愿者在巨灾救助中的集体亮相，发挥了重要作用。但也要看到，只有少量的NGO可以提供与政府不同的服务，满足受灾民众的差异性需求，大部分NGO仍然没有明确的行动目的和行动方式，一时间都聚集到媒体曝光比较多的地方，造成物资和人员在短时间内的“扎堆”
陈健民：《从“非典”到“汶川地震”――中国公民社会对灾难的回应》，载童星、张海波主编《灾害与公共管理》，南京大学出版社2011年版。
。
因此，要实现巨灾救助中多元参与主体的功能优化，需要在政策上有所转变：（1）在推行灾后社会评估的同时，更加强调灾前的社会脆弱性评估，并依据社会脆弱性的分布来发展和培育能够满足差异性需求能力的NGO。如在灾前加强对脆弱群体和空间的识别，通过培训来增强他们的抗灾能力，加强预警信息的传递，增强弱势群体对预警信息的获取和理解，引导弱势群体的利益表达，提高巨灾救助的质量。（2）从限制NGO的发展到鼓励NGO参与巨灾救助，建立NGO参与巨灾救助的准入制度，引导NGO发展满足差异性需求的能力，使NGO能够成为政府巨灾救助的有效补充。
四、灾后恢复的社会过程与社区互助网络
国外灾害研究关于灾后重建有两种基本立场：一是强调灾后的物质重建（physical reconstruction）。例如哈斯（Eugene Has）和凯兹（Robert Kates）在《灾后重建》（?Reconstruction Following Disaster?）一书中提出了灾后物质重建的三个阶段：（1）修补（restoration），通常在灾后几天或几周内，主要任务是对受损的物质和社会系统进行修补，使社区功能尽早恢复；（2）复原重建（replacement reconstruction），通常在灾后几个月到几年内，强调社会形态恢复正常；（3）纪念、改善和发展型重建（commemorative, betterment and developmental reconstruction），直到下一次灾害发生之前都可以归入这一阶段，主要推行减灾和可持续发展。二是强调灾后恢复的社会过程（recovery as a social process）。戴利斯和克兰特利指出，灾后恢复（recovery）是一个根植于社会结构的过程，相比之下，灾后重建（reconstruction）只是一个技术问题，而非社会事实；重建只是涉及砖瓦和土地使用，而恢复则关注社会价值和群体利益。乔安妮?尼格（Joanne M? Nigg）也指出，灾后恢复不仅是产出，更是一个早在灾害影响和恢复重建的决策开始之前就已经存在的社会过程（social process）。灾后所发生的一切在灾前都能找到依据
Joanne M? Nigg, ?Disaster Recovery as Social Process,?University of Delaware Disaster Research Center Preliminary Paper #219 of Delaware University Disaster Research Center, 1995?
。简而言之，灾后重建和灾后恢复是不同的，灾后恢复更强调社会过程，巨灾影响深远，其灾后恢复更是一个长期的社会过程。
相比于“南方雪灾”，“汶川地震”灾后恢复的社会过程更为明显。“汶川地震”后，奔赴一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更多达300万人左右；但到2009年4月，坚守在灾区的民间组织大概已经不足50家，志愿者已不到5万人。这一方面说明了中国的NGO和志愿者的发育不足，另一方面更体现了NGO和志愿者对巨灾灾后恢复的长期的社会过程缺乏认识和准备。巨灾发生后，在短期内社会关注度较高，灾后救助的活动强度也较大；但随着时间的推移，对灾区的关注会逐渐淡化，灾后救助的活动强度也较低。对于“汶川地震”灾区，我国设计的基本方案是“三年重建，两年完成”，这一方面显示了“集中力量办大事”的体制特色，但另一方面灾区重建的完成也可能会导致外界关注强度消失过快，忽略灾后恢复是一个长期性的社会过程，从而影响到灾区的长久复兴和可持续发展。
这种情况在美国和日本的巨灾灾后恢复中都曾出现过。1993年美国“中西部大洪水”后，有学者对5个社区的比较研究发现，在某些原本没有组织网络的社区中，部分居民在洪水后成立了应急小组，然而由于缺乏组织经验，加上随着即时危机过去，居民的热情转淡，应急小组无法持续运作，影响了重建进度；相反，在原本已有组织网络的社区中，地方组织承担起需要经年历久的重建工作，使重建工作可以持续下去
M?S? Sherrard, E? Fox, “The Great Flood of 1993: Respond and Recovery in Five Communities”,?Journal of Community Practice,?1997 (3), pp?23-45?
。1995年“阪神淡路地震”后，日本政府确立了一个为期10年的方案，以实现灾后的“创造性复兴”。在灾后恢复中，兵库县实施的阶段性评估发现，1995年制定的《阪神淡路震灾复兴计划》对老年人特别是孤寡老人家庭有一定的政策倾斜，例如发放特殊生活津贴、优先集中安排过渡性安置房、组织志愿者援助老年人日常生活等，这些措施在灾后救援阶段为保障老年人基本生活条件起到了积极作用；但是进入恢复重建阶段后，随着救援人员及志愿者集中撤离灾区，受灾老年人独立生活的意识和能力低下问题日渐突出。为此，兵库县随即制定并于2007年2月实施《高龄者自立支援、生产生活氛围恢复推进方案》，针对促进灾区老年人生活恢复提出了两个原则：一是“独立”。主要指灾区老年人应得到工作或参加其他创造收入活动的机会；二是“自我实现”。主要指老年人应能寻找和发展为社会服务的机会，从而充分发挥自我潜力。具体措施主要有：开设专门为老年人服务的临时保健医疗站，组织大批“老年人家庭生活辅助员”开展心理干预和生活辅助；调整老年人集中居住模式，通过实现不同年龄层家庭杂居，促进各年龄层之间的交流和互帮互助；设立“老年人自立支援所”，为老年人家庭开展生产自救提供资金、技术、信息支持
王岱、张文忠、余建辉：《国外重大自然灾害区域重建规划的理念和启示》，《地理科学进展》2010年第10期。
从长远来看，由于巨灾灾后恢复持续的时间长，政府和外部NGO都不可能长期地嵌入到当地的社会结构中，只有发展基于本地资源的社区互助网络，才有可能完成灾后恢复的过程。因此，对“南方雪灾”、“汶川地震”而言，灾害虽然惨痛，但又总是容易被人遗忘，如何在政府的引导下，发展当地的社区互助网络，推动灾后恢复的长期性社会过程，将是灾后重建结束需要继续思考的政策议题。
综合来看，巨灾救助是政府执政能力的重要维度，政府不仅要在灾后提供及时的应急救援、生活救助和组织灾后重建，还要高度重视以下几点：加强资源储备的弹性，尽量减少巨灾对经济社会发展的影响；发展多元的灾害救助体系，充分调动市场和非政府力量的参与，形成良性互补、运转高效的巨灾救助机制，全方位地满足受灾民众的多元化需求；关注灾后恢复的社会过程，促进巨灾受灾地区的长治久安和可持续发展。
（责任编辑：薛立勇)
Theory View and Policy Adoption for Catastrophe Relief:
Cased on the Southern Snowstorm and the Wenchuan Earthquake
Zhang Haibo Tong Xing
Abstract:Disaster relief is a process that meeting demands after disaster? Catastrophe would cause great amount of, multiple and long term demands? Study on the cases of the Southern Snowstorm and the Wenchuan Earthquake shows that, the Surge Capacity, social vulnerability and recovery as a social process set higher requirements for the disaster relief system in three dimensions such as resources amount, internal variations among the victims and duration of demands? The policy has to response to these three challenges with all-hazards resources reserving, resources and risk sharing to improve the flexibility of resource providing when catastrophe happens, taking social vulnerability evaluation to develop the NGOs’ capability for variable demands according to the result of the evaluation, fostering local mutual aid network to realize the social process of recovery?
Keywords:
Catastrophe; Disaster Relief; the Southern Storm; the Wenchuan Earthquake