近年来，公职人员财产申报及其制度建设成为学界和社会持续热议的话题。世界各国反腐败的实践雄辩地证明，官员财产公开申报制度是公认的“反腐利器”。从长远计，我国应该尽早出台公职人员财产申报法，以此建立完善的公职人员财产申报制度。
一、我国公职人员财产申报制度的实践及评析
1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2001年中央纪委、中央组织部联合发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，初步确立了我国财产申报制度的基本框架。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2006年发布的《关于党政领导干部报告个人有关事项的规定》同时废止。从总体上看，以上几个规定在性质上都属于政策性文件，法律地位不明确，效力层次较低，制度设计不完善，存在“财产申报主体和财产范围过窄、申报程序缺乏严格的可操作性执行细则、申报结果缺乏透明度、未向社会公开、申报的受理机构缺乏应有的权威性、惩戒措施缺乏刚性与威慑力、违规拒报或不如实申报的责任过轻”等诸多不足。在地方层面，自2008年以来，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南湘乡、宁夏银川等地先后实行了公职人员财产申报制度。总体上看，各地实施的公职人员财产申报制度仍然是在现有体制制度框架内的探索，其不足之处在于：要么财产申报范围不全面，要么财产申报材料仅限于在内部一定范围内公开，要么财产申报的审查机关权威性不高，要么对财产申报的主体范围区别对待等。
一件件贪腐案件的查处结果一而再、再而三地显示：许多领导干部因贪污受贿犯罪进入司法程序后，才被发现拥有大量非法的财产性收入，这说明现有的公职人员财产申报制度流于形式，并未有效发挥预防腐败的积极作用。因此，尽早出台公职人员财产申报法，建立完备的公职人员财产申报制度，将公职人员的个人财产、家庭财产等核实并公布于众，自觉接受来自各方面的监督，是预防和惩治腐败的重要举措。
二、通过立法建立公职人员财产申报制度的必要性分析
（一）可以限制权钱交易，预防腐败
从1883年英国议会通过世界上第一部有关财产申报的法律――《净化选举，防止腐败法》，迄今为止，全世界已有近100个国家和地区将“官员财产申报制”入法，据此建立了比较完备的官员财产申报制度。在一些国家，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”。世界上很多国家的经验表明，官员财产公开申报制度是预防腐败的一项有效措施，可以有效地限制权钱交易行为，是公认的“反腐利器”。
（二）可以增加政府透明度，提升政府公信力
政府公信力的核心就是政府官员的公信力。财产申报制度对官员公信力的提升也具有重要的作用。由于腐败现象的滋生，人们对官员廉洁的信任度大大降低；同时，这种对整体官员的不信任又大大伤害了大多数廉洁自律的官员，而这种伤害又会产生负面效应，即当廉洁的官员伤害时，他就可能放弃对廉洁的追求而与腐败分子同流合污。在这种负面效应作用下，那些腐败的官员会变本加厉地腐败，使公众对官员的信任度更低，政府的公信力也大大丧失，从而形成恶性循环。建立官员财产申报制度，官员的透明度将大大增加，公众对官员群体的信任进而政府的公信力也将大为提升[1]。
（三）可以加强对公职人员的行为约束，提高公职人员的道德水平
通过立法建立完备的公职人员财产申报制度，可以在很大程度上遏制一些公职人员的贪欲，因为非法所得会通过财产申报制度得以暴露，从而使他们在实施犯罪行为前“三思而后行”，进而放弃犯罪。此外，公众通过一定的程序了解公职人员财产的大致情况，有利于对公职人员的监督，亦有利于恢复公众对政治的信心，这在一定程度上规范了公职人员的政治伦理道德。
（四）可以积极履行我国承担的国际公约义务
我国已于 2003 年12月10日签署了《联合国反腐败公约》，该公约第五十二条第五款规定：“各缔约国均应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度，并应当对不遵守制度的情形规定适当的制裁。”因此，通过立法建立完备的公职人员财产申报制度，也是我国作为《联合国反腐败公约》缔约国的一项义务。
三、通过立法建立公职人员财产申报制度的可行性分析
（一）相关制度的完善使得官员财产申报制度的出台时机已经成熟
我国已经实行了个人存款账户实名制，只需在技术上加大投入并作出相应调整，据此建立完备的金融账户实名制已经不是技术难题。同时，我国固定资产、股票债券登记制度日趋完善；物权法出台后，相关的不动产登记法亦在酝酿出台之中，这些都是通过立法建立公职人员财产申报制度的有利条件。此外，当前信息网络技术已经十分成熟，银行、工商、税务、海关等系统均已建立了相对完备的内部网络，对公职人员的财产状况、资金流向、经营投资、纳税等情况完全可以做到有效监控。为了反腐败需要，可以考虑建立上述部门之间的互联网络，这将进一步增强反腐败的威力和实际效果。因此，从技术角度来看，建立公职人员财产申报制度的条件已经十分成熟，具有较强的可行性。
（二）公职人员财产等隐私的公开是公民权利的合理让渡
“高官无隐私”，这是西方社会的普遍做法。官员信息乃是公共事务的一部分，诸如官员财产情况、婚姻情况、消费情况、亲属财产情况等，对于普通民众而言属于隐私权保护的范畴，但对于官员就是公民权利的合理让渡，必须置于民众的监督之下[2]。法律在保护一般公民隐私权的同时，对政府官员的隐私权给予了相当大的限制。官员本身也是利益需求者，有可能扩张权力，侵犯公共利益。而为防止政府官员戴着公共面纱为自己谋求私利，有必要使政府的信息尤其是官员的一些信息有时涉及不愿意公开的隐私公开化。一般来说，当与社会公共利益密不可分时，可以公开，从而使公众的知情权得以实现[3]。因此，对公职人员收入、财产等隐私性事项的公开不仅不构成侵犯隐私权利，而且是为了对其监督所做的公民权利的合理让渡。
（三）公众的期待是通过立法建立公职人员财产申报制度的社会心理基础
从目前社会公众心理期待的层面来看，通过完善财产申报立法制度建设，建立反腐倡廉的制度环境，正在成为我国社会公众的共识。在2009年全国“两会”上，建立官员财产申报制度的立法成为热门话题。一些代表和委员通过各种议案和提案，建议尽快制定官员财产申报的“阳光法案”，以遏制腐败。一项民意调查表明，超过百分之九十的受访民众支持尽快建立官员财产申报制度[4]。可以说，官员财产申报制度的出台已经具备了深厚的民意基础，民众对其在反腐败中的作用期待值很高。
四、我国公职人员财产申报制度的立法构想
笔者认为，应当尽早出台公职人员财产申报法，建立完备的公职人员财产申报制度，主要内容构想如下：
（一）财产申报的主体范围
1.国家工作人员。为了保证法律体系内部的统一性，财产申报的主体应当包括所有的公职人员，从而与我国刑法第九十三条的规定相协调。按照我国刑法第九十三条规定，国家工作人员包括：a.国家机关中从事公务的人；b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；c.其他依照法律从事公务的人员。
2.上述第一条中所列国家工作人员的配偶、由其抚养的子女（包括亲生子女、养子女、继子女、干子女）、与其共同生活的父母（包括亲生父母、养父母、继父母、岳父母、公婆）。
3.各级党的机关、人大机关、政协机关和行政机关以及社会团体、国有企业、事业单位县(处)级以上领导干部或者负责人离休、退休后5年内的；各级人民检察院、人民法院从事检察、审判工作的检察官、法官离休、退休后5年内的；各级公安、财政、工商、税务、海关等国家行政机关中的所有公职人员离休、退休后5年内的。
（二）申报的财产范围
1.工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；国有企业、事业单位的负责人承包经营、承租经营所得，配偶和其他家庭成员的各种投资收益；由继承、赠与、偶然所得等获得的财产；其他收入。
2.房屋及其他的固定设施；汽车和其他贵重用品、饰品和古玩等收藏品，以及价值在3000元以上的其他动产；境外、国外的财产亦须申报；上述各项财产的种类、数量和价值及其来源；证明房屋、汽车以及单项价值在5万元以上的动产、不动产的所有权（或占有权、使用权、收益权）证件的颁发机关、颁发时间和编号。
3.现金、银行存款、股票、证券、债券等有价证券和期权、各类支付凭证。
4.单笔数额在5000元以上的债权债务。
（三）财产申报的时限和申报的种类
1.初任申报：任何将要担任法定需申报财产职位的国家工作人员，在任职后30天之内必须申报本人、配偶以及家庭成员的财产状况。
2.定期申报：上述列入申报财产主体范围的在职国家工作人员于每年1月1日之前，必须申报上一个年度个人、配偶和家庭成员的财产状况。
3.离职申报：列入申报财产主体范围的在职国家工作人员在离职30天内递交离职财产报告，申报表上的签字和填报日必须为离职之后。
4.离职后申报：列入上述离职后申报财产主体范围的在职国家工作人员，在其离职后5年内必须每年向有关机关申报个人、配偶和家庭成员的财产状况。
（四）财产申报的受理机构
基于把国家工作人员全部纳入申报主体的思路，从法律的权威性和可操作性考虑，建议以行政监察机关为中心向左右上下延伸，构建我国财产申报内部监督、行政监督和司法监督体系，实行按职级分级管辖原则。各机关、单位的内设监察机构为内部监督主体，对除本单位领导成员以外的其他申报主体的财产申报，行使受理权和一般审查权（进行书面审查，要求申报主体就申报提供书面资料和说明有关疑点，对申报的财产进行一般性的核查了解），并报同级监察机关备案。同级监察机关对同级党委管理的各个单位领导成员的财产申报，行使受理权和一般审查权，并行使对所有申报主体的目的性审查权，经目的性审查发现涉嫌犯罪的应移送检察机关进行立案侦查[5]。从长远计，为了保持财产申报登记、审查、法律责任追究等工作的权威性、中立性和公正性，有必要设置一个由中央直接领导的预防和反腐败机构――“廉政总署”，该机构从上至下实行垂直管理，除了承担案件受理举报、开展侦查、实施预防、管理信息情报等职责和权力外，还承担公职人员财产申报的受理和核查、财产申报信息公开发布职责和权力。
（五）财产公示的范围
对于县（处）级以上公职人员的财产通过官方媒体或者官方网页以公报等方式向社会发布，科级及科级以下的一般工作人员只向财产申报的受理机构申报，对外不再公开。为了加强监督，公职人员财产申报法应当规定：“任何人有权向有关财产申报的受理机构书面申请审查。”
（六）法律责任
对拒不申报、漏报，无故拖延申报或做虚假申报的，根据情节轻重，除采用党纪、政纪等行政处分方法外，可以考虑在刑法中增设国家工作人员拒不申报财产罪或不如实申报财产罪，使之与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调，强化行为人违反公职人员财产申报法的责任。
五、配套制度及相关问题的对策
（一）配套制度
要使公职人员财产申报制度真正发挥其在反腐败斗争中的作用，还需建立完备有效的公民财产申报纳税制度、金融与不动产所有权实名制度、非现金的票据流通制度、完全取缔灰色收入的公职人员待遇制度等作配套。此外，相关的配套制度尚需细化，比如加强工商、税务、银行等部门的联网工程，实现相关信息共享，实施有效监管。在推行金融实名制方面，还应大力推行公务员卡制度，政府开支及企业支付可不用现金支付的都必须采取非现金方式，减少现金往来，让资金往来有踪可寻、有迹可觅。
（二）相关问题的对策
为了突破公职人员财产申报制度的推行阻力，可以考虑出台相关的政策、法律，作出类似“根据情节轻重，首次申报前主动上缴全部违纪违法收入的，免予或减轻纪律处分，免予或减轻刑事责任，否则加重处分或处罚”的规定，促使拥有非法财产的公职人员主动退出非法所得，这也是“不得已而为之”的妥协。
为了消除公职人员因个人信息泄露过度而对人身、财产安全的担忧，在财产申报的公示环节，可以考虑对某些内容作出相应的技术性调整，如对房产等信息，不详细记载街道和门牌号码；对车辆等信息，不公布车辆牌照等。对于对外没有公开的科级及科级以下的公职人员的财产情况，容许任何公民随时在登记身份和联络地址的前提条件下自由查阅，等等。
注释：
[1][4]董明：《官员财产申报制度呼之欲出》，载《社会科学报》2009年3月26日。
[2]《让人肉搜索成为新型舆论监督形式》，载《上海商报》2008年12月29日。
[3]朱四倍：《“廉情公示”应该常态化》，载《法制日报》2009年1月15日。
[5]谭世贵、宗会霞：《论我国财产申报制度的建立与实施》，载《海南大学学报》（人文社会科学版）2009年第4期。
（作者单位：复旦大学法学院、甘肃省社会科学院）