【摘要】通过前期对英国、美国、澳大利亚等西方国家预算制度研究，了解和借鉴国际上先进预算制度的做法和经验，是我们提高预算审查监督水平的重要内容和途径，同时又要立足于我国的国情，建立一套适合我国国情的预算监督体系。
【关键词】发达国家；预算制度；概述
发达国家财政预算制度基于市场经济和民主制度而形成，在运作机制上都具有超强的法律属性、突出的公共属性、公开透明的运作方式、贯穿始终的公平与效率原则、科学民主的决策机制等共性特征。这些共性特征反映了现代财政预算制度发展的基本规律，也是我国进行财政预算制度改革应该汲取的基本经验，在某种程度上，可以说是我国现阶段财政预算制度改革的标杆和方向。
一、发达国家普遍推行公共财政预算制度
发达国家公共财政预算制度是建立在经济发达和民主政治制度基础上的预算制度模式。我们所说的公共财政预算制度，既是对经济和政治文明高度发达之下财政预算制度形态的一个全新概括，也是相对于传统经济和政治制度对发达国家财政预算制度基本特征的全新概括。发达国家公共财政预算制度特征可以概括为以下两个方面：
（一）公共财政预算制度是一种公权利的预算制度
这可以上说是公共财政预算制度的政治本质。政府财政预算权归谁所有？是财政预算制度安排需要解决的首要的问题。无论在我国还是在发达国家的封建社会时期，财政预算权利都归国王（皇帝）所有，而提供公共资金的社会公众却没有丝毫的财政预算权利。随着生产力的发展和民主政治制度的建立，财政预算权由个人向提供公共资金的社会公众逐步回归。在我国，“人民当家作主”的社会主义制度明确财政权利归广大人民所有。在今天的发达国家，不仅明确财政预算权利归社会公众所有，而且在如何落实公众财政预算权方面探索出了较为有效的实现形式。在发达国家，为了确保财政预算权作为公权利有效行使，预算财力分配通过政治程序完成。在代议制的民主政治制度下，议会作为公众行使民主权利的代表，强有力地控制着政府的理财权。财政重大事项交由议会审批，议会通过来自不同界别议员的辩论和召开听证会等方式，集中民众的利益诉求而做出决定。比如，在大多发达国家，开征新的税种都坚持“非赞同毋纳税”的原则，公众不同意就不能开征和加征新的税赋。对于支出项目的确定，议会认为有必要可召开听证会听取广大公众的意见。财政预算分配的程序公开、公众参与、公众监督、是财政预算权作为公权利行使的一个重要标志。
（二）公共财政预算制度是提供公共服务的预算制度
提供公共服务是公共财政预算制度的主要职责。市场经济、有限政府、公共财政是发达国家突出的制度特征，政府和财政主要满足社会共同需要的公共服务领域发挥作用。这在财政预算制度上最突出的特点就是，财政支出范围坚持“取之于民，用之于民”的公共财政取向，以为纳税人提供公共服务为主。在支出范围上，财政主要是保障国家机构运转、社会福利、国防、教育、卫生和城市管理等公共支出。发达国家的经验告诉我们，市场经济体制越发展，市场机制越完善，财政预算制度的公共服务取向越明显。
二、发达国家财政预算普遍具有超强的法律属性
现代财政预算制度形成的最显著标志是由“人治”走向“法治”。只有当政府预算计划以法律方式通过，又以法律权威加以约束之时，它才具有了约束财政活动的能力和效力。历史发展到今天，超强的法律属性成为发达国家财政预算制度的普遍特征，其主要体现在，一切预算活动都由法律来规范，一切预算权利都由法律来制约，一切预算结果都有法律上的权威性。总体而言，发达国家超强的法律属性表现在几个方面：
（一）财政预算管理制度形成了完备的法律体系
在实行宪政体制的发达国家，都将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容。在发达国家预算制度的发展史上，从英国《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》，到美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》，以至法国的《人权与公民权利宣言》等，都通过重要的宪法文件来表达人民在财政方面的基本权利。总之，大多数发达国家，从宪法到预算法、其他专项的预算法律以至一年一度经议会通过的预算法案、拨款法案、形成了较为完备的预算法律体系。
（二）财政预算活动在法律规范和约束下进行
从发达国家财政预算制度演进的历史可以看出，财政预算权利由行政机关向立法机关转移，是实现财政预算活动法治化的重要标志。在今天的发达国家，财政预算过程已经演变为一种政治过程，议会对预算编制的审查、批准以及预算调整、追加、机动财力使用、决算等预算执行情况的监督，已经形成较为完善的权利制约机制和制度体系。议会、政府以及政府各部门都是在法律赋予的职权范围内各负其责、各行其职。法律无授权不可为，预算活动的随意性很小。
三、发达国家普遍实行公开、透明的财政预算运作机制
在发达国家，财政预算活动公开、透明运行、几乎是通行的惯例。重视财政预算的公开性和透明度，实质上是尊重公众的预算权。只有做到了公开、透明，才有可能保证公众对政府预算管理有足够的知情权，参与权、决策权、监督权，从而保证财政资金使用符合民意。具体发达国家的做法有：
（一）在法律上对财政预算公开、透明进行明确规定
在发达国家，政府为了树立信誉，把公布财政信息作为政府的一项法律义务，对政府公布什么、何时公布、按什么样的详细程度、向谁公布等做出明确的法律公布。新西兰1994年制定了《财政责任法案》，规定了财政政策和报告透明度的法律标准。澳大利亚颁布了《预算诚信章程》，英国颁布了《财政稳定守则》。由此可见，在发达国家，财政公开透明不仅是国家规则，也正向世界规则发展。
（二）公众对财政信息的获取具有法律保障
为了使公众能够自由地获取财政信息，发达国家不仅在法律上规定政府披露信息的义务，而且也规定了公众获取信息的权利。
（三）财政信息的真实性能够得到保证
在这方面，发达国家主要采取两方面措施。一是对数据质量标准做出规范要求。二是对财政信息真实性进行审计监督。在发达国家，独立于行政机关的国家审计机构或类似的自制负责对财政信息的真实性进行独立审计，对宏观经济和财政预算情况进行独立评估，审计机构审计内容是合规性审计，审计之后要对审计结果发表书面意见，保证了财政信息的真实有效性。
四、科学民主的财政预算决策机制
本着科学决策、民主决策的目标，发达国家近二三百年的财政预算制度发展过程中形成了与其政治制度相适应的财政预算决策机制。
（一）开放、民主的决策机制，确保决策结果的民主性
议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，但要真正实现民主决策，还必须有一套可行的决策机制来保障。在“一致性原则”下，议会决策为了尽可能地代表公众意见，在具体运作机制上一般采取议会辩论制度、议会听证制度、议会质询制度等措施来保证广泛的民主。
（二）科学管理方法的广泛应用，确保决策的科学性
发达国家为了实现财政预算管理的科学化，在财政预算管理中广泛地应用科学化的管理技术，尽可能地减少财政预算管理的随意性、盲目性。在发达国家，科学管理方法的应用主要是在收入预测和支出管理两个环节。
如果收入预测不准，很小的误差就可能是很大的支出额度的调整。因此，各国都尽可能地使用先进的饿方法预测。现在，发达国家比较常用的预测方法主要有有效税率法、弹性法、模型法、趋势和自动相关法等四种方法。
在支出管理上，为了解决财政预算大量追加、调整、使用效益较低等问题，发达国家逐步形成了科学、严格的成本核算制度和有效的支出控制机制。在此过程中，财政会计制度、资金拨付、效益评价制度也都逐步形成了科学化的管理机制。
五、公平与效率兼顾的财政预算分配原则
发达国家财政预算制度经过几百年的探索，在如何兼顾效率与公平方面形成了一套较为有效的制度，使财政分配机制既促进公平又能较少地损害效率，较好地发挥着“社会稳定器”的作用。
（一）坚持收入分配的公平准则
从发达国家的经验看，当经济高度发达之后，几乎无一例外地从最初的“效率优先”转向“公平和效率相兼顾”，把经济公平与社会公平相统一作为收入分配的重要准则。发达国家的普遍做法是，把初次分配完全交由市场，按生产要素禀赋、多少、价格和劳动贡献的多少分配收入。在这方面应坚持政府干预越少越好的理念，尽可能地提高经济效率和经济公平。这也往往作为衡量一个国家市场化程度的重要指标。与此同时，财政预算分配担当起二次分配的重任，通过税收调节的手段，尽可能缩小由于生产要素分配所造成的收入差距。政府的这种二次分配在一定程度上必然会牺牲效率，但发达国家的实践表明，用必要的效率损失换取社会公平是值得的，效率和稳定可谓是经济社会稳定发展的两块基石，缺一不可。
（二）适度有力的税收调节
税收作为政府向社会公众提供公共服务索取的价格，总会或多或少地损害市场效率。但是税收在促进公平方面却发挥着不可替代的作用，从兼顾公平与效率的原则来考量，税收在促进公平方面的作用更大。在发达国家，个人所得税、遗产税、赠与税等税收手段是促进社会财富公平分配的重要工具。其中，尤以个人所得税应用最多、最普遍。比如，战后大多数国家都采用了累进的个人所得税制度，避免出现“穷者愈穷，富者愈富”的社会现象。总的看来，发达国家税收制度在调解社会财富分配方面的作用非常显著，为高收入者对社会做贡献提供了制度保证和社会环境，也为均衡社会财富、保证社会公平与和谐提供了制度基础。
（三）公平规范的转移支付制度
在发达国家，公平规范的转移支付制度是促进地区公平的重要工具。公平并不意味着平等，而是均等、均衡。因此，发达国家转移支付制度的设计，以公平为目标，着眼于实现地区公共服务均等化，采用科学的因素测算法，在不同地区之间规范分配公共资源。为了使转移支付制度实现促进公平的目标，发达国家一般都设有公平的标准。公平的标准包括绝对标准、相对标准和其他标准。绝对标准主要是贫困线、人均营养水平等基本生存和生活标准。相对标准主要是人均收入、教育支出、小学生入学率、中学生毕业率、平均寿命等生活质量和发展状况指标。其他标准主要是教育机会、就业机会等公共服务指标。在这些方面，发达国家一般都设有全国统一的最低标准，各个指标的测算设有统一的计算公式，通过计算结果与最低标准的比较决定转移支付资金的分配。并且，转移支付资金分配要经过严格的政治程序确定，基本的程序是：总统建议、国会讨论、最后做出决定。由此可见，发达国家的转移支付制度是一种民主、科学、法制保障下地区间的公平促进机制。
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作者简介：刘娜娜（1979―），女，河南郑州人，硕士，助教，研究方向：财政税收、会计学。