2010年7月，中纪委监察部组建绩效管理监察室；2011年3月，国务院批复建立由监察部牵头，中组部、中编办、人社部、发改委、财政部、审计署等8个部门参加的政府绩效管理工作联席会议制度；6月10日，监察部印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，28日，联席会议召开政府绩效管理试点工作动员会，选择了北京市、新疆维吾尔自治区、杭州市等8个地区以及发改委、财政部、环保部、农业部等6个部门进行试点；2011年12月，监察部在北京举办政府绩效管理工作研修班。
以上种种迹象表明，在经过地方层面的多年探索和尝试之后，政府绩效管理终于开始在国家层面上得以推广，并将发挥越来越重要的作用。那么，国家为什么在这个时间开始政府绩效管理试点？这种新型的管理方式将会带来什么？笔者认为，这些问题可以从近期、中期和远期三个时段来把握。
近期：落实“十二五”规划
国内政府绩效管理的应用，虽可追溯到上世纪80年代的目标责任制，但目前比较公认的开端则是90年代的山西运城地区行署的“新效率工作法”和山东烟台的“公共服务承诺制”。在此之后，政府机关和具有公共服务职能的企事业单位纷纷开始了尝试，目标管理、平衡计分卡、行风评议和机关效能建设等多种形式层出不穷。总的来看，这一阶段的绩效管理主要集中于评估环节，专注于绩效评估的技术手段，更多地是把其当成一种改善行政效率的管理工具来应用。然而，目前在国家层面推行政府绩效管理试点，虽然有提高行政效率的考虑，但更多的是政治考量，即有效落实“十二五”规划。
“十二五”规划的核心任务就是转变经济发展方式，实现科学发展。其实，早在“九五”计划中我们就提出了要实现“经济增长从粗放到集约的转变”，然而在过去相当长的时期，经济增长仍主要靠“铺摊子”来拉动。“十二五”规划能否落到实处，能否真正从根本上转变经济发展方式、实现科学发展，直接关系着国民经济发展的大局，更关系着我国能否成功跨越“中等收入陷阱”。虽然我们一直把企业作为市场经济的主体，然而从目前来看，在各级政府仍然控制大量稀缺资源的前提下，管好地方政府是比管好企业更为重要的事情。为了保证规划的执行效果，“十二五”规划《纲要》明确要求，要“发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用”，“加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法”。国家绩效管理试点工作的推行，正是在这样的背景下展开的。按照政府绩效管理工作部际联席会议第一次会议的安排，2012年底要摸索出比较规范、各具特色的政府绩效管理模式，为在全国推行政府绩效管理制度奠定基础。如果试点有效，不出意外，2013年将全面推开，从而保证“十二五”规划在后三年得以有效落实。绩效管理为全面落实“十二五”规划、实现科学发展提供了一个可靠的抓手。通过政府绩效管理引导各级政府服从大局，提高中央政策的执行力，从试点中把节能（发改委）减排（环保部）列为内容之一，可见中央的意图所在。
从近期来看，政府绩效管理目标的实现将与行政问责紧密相连。仅仅靠绩效评价的导向恐怕尚难以对地方政府产生直接有效的压力，早在2006年7月中央组织部就印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，但目前看，此办法对抑制地方政府的政绩冲动、引导地方政府关注民生方面的作用并不尽如人意。近几年，纪委监察部门的问责职能渐渐为人们所关注，其在“十一五”节能减排工作中的功效凸显。按照国家监察部网站的介绍，绩效管理监察室这一兼具政府绩效管理和行政问责职能的中纪委监察部下属机构的主要职能有三：一是对政府绩效管理的研究与指导；二是开展领导干部问责与监督；三是组织推动国务院的行政审批制度改革。可以想见，这个机构在落实“十二五”规划中会大有作为。
中期：以绩效管理倒逼各级政府完善管理运行机制
无论政府还是企事业单位，绩效管理都有着共同的内涵，即管理者和员工为了达到组织目标，共同参与绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。从中我们可以看到，绩效管理是一个完整的循环过程，而绩效考核则仅仅是绩效管理的一个环节、一种手段。因而，从中期（8～10年）来看，政府绩效管理的价值就在于建立这样一个循环过程，使追求高绩效成为政府的核心理念，通过绩效管理的内在机制，倒逼各级政府完善其管理运行机制，建立真正的服务型政府。
一是以绩效管理倒逼政府及其部门细化职能定位。转变政府职能是当前我国行政体制改革的主题，从宏观的政府层面我们已经基本建立了一个合理的体系，但具体到每个部门、每项职能，政府应该干什么、怎么干，则并不清楚。而绩效管理要求指标设置中不能有任何模糊，不属于责任单位职能的工作，必须在指标设置上予以剔除；由多个单位分担责任的工作，要通过指标分解后，按照承担单位肩负责任的轻重确定比例，明确各部门的职责范围。最终，绩效管理的推行，将迫使政府建立明确的职责体系。
二是以绩效管理倒逼政府形成高效运行机制。传统管理模式中，奖励和惩罚只能对少量行为规则进行监控，而通过绩效管理对政府行政过程控制，将逐渐定格于工作态度、质量、效率、结果、素质等更广泛的范畴。这不仅会有效地改变目前奖惩目的、标准、手段尚欠科学规范的现状，也会促进责权分离矛盾的解决。在外部评价机制上，各级政府可通过绩效管理的信息平台，将人大代表、政协委员、企业、基层、公众对政府工作的意见和建议进行快速传递，加快信息反馈的速度和频率，这一点在深圳的实践中已得到验证。同时，通过绩效分析，可实现个案问题与政府运行机制的快速对接，进一步引导政府机关从管理型向服务型的转变。
远期：推动以绩效为核心的行政体制改革
回顾30年我国行政体制改革的历程，可以划分为三个阶段。第一阶段是1982年到1992年党的十四大以前，这一阶段主要是机构改革，虽然1988年提出了“转变政府职能”，但在经济改革目标不确定的情况下，职能改革缺乏实质性内容；第二阶段是1993年到2003年，这一阶段以建立符合市场经济需要的政府职能体系为核心，取消了绝大部分行业的主管部门，完善了宏观调控和市场规制部门；第三阶段为2003年之后，以科学发展观为指导，重点加强民生服务部门。笔者认为，随着政府职能体系的完善，在解决“政府干什么”之后，“怎么干，怎么干得更好”的问题，也就是政府绩效问题将上升为主要矛盾，这也与国外上世纪70年代以来发达国家的新公共管理运动的内在逻辑――提高政府绩效（如英国的3E原则：效率、效益、节省）相一致。
此外，政府绩效管理在实践中的某些理念，也符合我国行政体制改革乃至政治体制改革的需要，如绩效管理认为政府应当成为决策者和监督者，但不一定要作为服务的提供者，在某些公共服务领域可以向企业或非政府组织购买服务，这将为非政府组织的发展提供更大的空间；绩效管理要求民众要成为绩效评价的主体，这将大大提高政府的响应性和民主性，真正树立“公众本位”的取向：通过绩效管理，促使政府从“全能型”角色中解放出来，放弃不该管、管不了和管不好的事情，明确“有限政府”的方向。因而，我们可以预测，在政府职能逐步完善之后，绩效改革将成为我国行政体制改革的下一个主题。
作者单位：中共河北省委党校管理学教研部
（责编/朱艳秋）