当前道路运输行业主要问题是组织化程度不高，企业多小散弱，导致多式联运、现代物流等发展不起来。谭小平强调，正是基于这样的行业发展现状，道路运输业的十二五规划对结构调整的要求很重视，并把它作为现代道路运输业发展的主攻方向。
从2008年国务院组建交通运输部，到2009年成立部道路运输司，再到2011年在各级领导密集关注下出台道路运输业“十二五”发展专项规划，近年来一系列重大政策的出台无不昭示着道路运输业在整个交通运输体系中的地位正在不断提高。
“道路运输‘十二五’规划是交通运输部整个十二五规划体系中非常重要的一个专项规划，体现了交通运输部从过去较单纯的建设规划，到现在重视编制行业发展规划的理念转变。2009年道路运输司成立后，即开始谋划这一规划。”在接受《运输经理世界》记者专访时，交通运输部规划研究院战略与政策研究所所长谭小平强调了这个规划出台的重要意义。作为道路运输业“十二五”发展规划的编制项目负责人，谭小平对规划出台的论证过程历历在目，其感慨心情更是溢于言表。
谭小平透露，当主题确定为发展现代道路运输业后，编制项目组主要从促进行业转型升级和加快多式联运衔接等角度界定主题的含义。草案完成后，交通运输部通过与各地交通运输主管部门及道路运输管理机构官员和专家学者的座谈讨论，通过与企业召开多种形式的交流，并通过网上广泛征求社会各界建议等多种途径，针对行业发展的目标、任务和重点工程达成了广泛共识，历时两年多，终于在2011年10月份经部务会审定推出了这个“规划”。
“规划”也充分吸收了2009年新时期道路运输行业十大调研成果，通过广泛讨论，在业内形成了许多重要共识，“道路运输是最基础的运输方式，具有其它运输方式的不可替代性，是其它所有交通运输方式不可离开的接驳中转方式，因为道路运输具有门到门、完成最后一公里服务的优势，这是其它所有交通运输方式都不具备的，所以这个规划被单列具有重要现实意义。”谭小平说。
转方式调结构是主攻方向
进入新世纪以来，从拉动内需的战略出发，国家加大了基础设施建设的投入力度，作为综合运输体系的重要组成部分，各地包括高速公路在内的公路建设如火如荼，融资模式的多样性极大地调动了地方政府和社会资本参与公路建设的积极性，中国的道路通行条件得到了很大的改善。相对而言，在这个时期，道路运输组织方式的创新和市场培育与建设端的热火朝天存在着较大差距。
为了改变这种状况，在2008年的全国交通工作会议上提出了要积极推进交通发展的“三个转变”，即由主要依靠基础设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输服务协调拉动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向科技进步、行业创新、从业人员素质提高和资源节约环境友好转变；由主要依靠单一运输方式发展向综合运输体系发展转变。可以说，“三个转变”深刻地影响到了“十二五”时期交通运输业转变发展方式、促进行业转型升级的战略调整，“作为交通运输行业重要领域的道路运输业，在‘十二五’规划的谋划上，同样要遵循这一条主线。”谭小平强调，对行业发展战略和主线的正确把握是道路运输业十二五规划必须首先考量的重要前提。
正是因为前一时期各方把主要精力集中在基础设施的建设上，道路运输业总体上呈现粗放的产业发展形态，许多地方靠增加运力规模来满足经济社会发展的需要，内涵式的增长目前在行业里体现还是不足。
“十二五规划提出发展现代道路运输业，需要通过理念、政策、体制机制和技术的全面创新来实现，而这又主要体现在对内和对外两个方面。”
谭小平指出，对内需要改造传统产业形态，不断提高运输站场、车辆装备的技术水平和从业队伍的素质，增强运输组织能力，加快结构调整，促进产业升级；对外则应充分发挥道路运输的比较优势，强化与其他运输方式的有效衔接和良性互动，促进综合运输体系建设和现代物流发展。
十二五时期国家把发展综合运输提到一个更加重要的地位。因为道路运输在整个综合运输体系中的作用是非常显著的，所以应该充分发挥自身难以替代的比较优势，为促进综合运输体系建设作出贡献。“‘十一五”之前，道路运输行业比较注重突出自身的发展，较少有意识地去注重与其他运输方式的衔接问题。但是道路运输本身有这样的责任和使命，因为我们能解决最后一公里问题，所以必须主动去衔接，而且还要考虑高铁等其他方式竞争的客观影响。因此在发展的内涵方面，“十二五”规划中我们把现代道路运输业这一部分的内容进行了重点关注。”谭小平说。
在重点工作的布局上，道路运输行业的结构调整比其它运输方式更为迫切，从现在已经暴露出的问题看，道路运输的结构性矛盾比其它运输方式更为突出，“所以在布局重点工作的时候，这一方面我们思考得更多一些，十二五期必须在缓解结构性矛盾方面有更大的努力。”谭小平介绍说。
目前全国道路运输业户户均拥有的车辆数大概在1.5辆左右，总体结构呈现散小弱的现状。由于企业规模小，一些先进的运输组织方式就无法展开。
也正因为整体结构的这种不适应，行业的龙头骨干企业就很难冒出来，所以十二五时期调结构转方式的战略谋划中，必须首先考虑市场主体的组织结构调整，这是所有结构问题中的首要问题。
行业整体结构的落后状况也影响到了道路运输业传统服务方式的转型。从业内来看，过去基本上都是就道路运输谈运输，较少延伸到多式联运、现代物流等道路运输发展的前沿问题，由于发展思路不够开阔，以企业为主体的多式联运在市场经济条件下就体现不足，企业实施网络化运输的基础比较薄弱，在信息化建设方面的热情不高，投入力度不大，企业缺乏主动对接其他运输方式的积极性。谭小平强调指出，正是基于这样的行业发展，道路运输业的十二五规划对结构调整的要求很重视，并把它作为现代道路运输业发展的主攻方向。
法规政策需加大支持力度
在向本刊记者阐述了道路运输业十二五规划的主题和重要工作之后，谭小平还就我国城市公交、出租车、汽车租赁等领域的专项法规问题进行了介绍，他指出，法规的缺失与相关子行业的蓬勃发展形势难以适应，既有管理制度甚至存在一定的冲突和困惑，所以迫切需要建立健全行业法规体系。
谭小平透露，“十二五”期间，出租车领域将以创新出租汽车运营模式为切入点，促进出租汽车行业稳定规范发展。一是促进出租车行业的公司化经营，二是创新出租汽车行业的服务模式，三是推动出租车行业构建和谐的劳动关系，建立企业内部的规范管理制度，既要从业人员有社会责任意识，企业同时也要充分保障对从业驾驶员的合法利益。
政策手段不足也是制约行业发展的一个突出问题，谭小平强调国家政策的支持尤其是资金政策的支持对整个道路运输行业的发展，对行业内以中小企业为主体的发展至关重要，这也是企业呼吁得最迫切的。“但现实是支持道路运输行业的政策比较少，资金投入本来就不足，政策落实起来比较困难，对加快行业转型发展作用不明显。”对此，谭小平介绍说：总体上讲，我们一直强调运输很重要，但是这些年来在政策手段上还没有一些特别大的突破，这是一个比较大的问题。“道路运输行业的支持政策各方都在说，但是真正落实的却非常少，尤其是针对道路运输市场比较混乱的现状，如何用一种强有力的政策手段来及时改变这一状况，从这么多年的探索来看，相关的行业主管部门，在这一方面还没有找到很好的抓手。”
谭小平举例说：经营主体的结构调整，如何培育龙头骨干企业等问题，目前确实没有很好的抓手。加快淘汰老旧车型，这一方面也没有相应的强有力的政策手段让老旧车型更快退出市场。“还有推荐车型为什么推而无力？就因为没有政策手段，大家肯定不愿意用，因为先进的车型成本肯定要高一些。所以现在想从推荐车型制度，发展成标准车型制度，要真正做到这一点，必须要有强有力的政策手段和法律法规的支持。”
谭小平进一步指出，十二五时期，对于道路运输业来说，在法规建设上任务还很重，很多法律制度，比如汽车租赁，现在还没有出台，出租车的法律制度也还在探索过程中，道路货运中关于货代、货运中介等方面也缺乏明确统一的法规规范。其它如“道条”也一直在修订的过程中，“道路运输业发展是很快的，有很多新的政策法规制度标准等迫切需要补充和完善，这些工作对于未来的发展会产生重大的影响，特别是一些资金支持政策迫切需要落实，比如对城乡客运一体化的支持，比如站场建设，比如信息化建设等等，中央财政和地方政府都应该给予一些政策性的资金倾斜，很多正在成长中的企业也很在乎这样的支持。
特别是信息化建设，十二五时期应该以市场为主体，政府要做的工作应该是顶层设计，包括道路运输信息化建设重点要推进哪些项目？哪些是政府要做的，哪些是企业要做的？都必须明确。整个信息化建设的构架里包含的功能、内容、模块等，这些顶层设计的事政府相关部门和行业管理部门要密切配合，给行业的发展以正确的指导和规范。
客货运输组织方式重在突破
谭小平向本刊记者透露，“十二五”时期，交通运输部将重点推进甩挂运输这种先进的运输方式，“推甩挂运输，一是有利于提高企业的集中度，扶持龙头企业。甩挂运输是很重要的抓手，扶持甩挂运输发展，在站场建设，车辆装备上多给予支持，通过这样一种方式，逐渐地开始整合资源，促使企业向规模化的方向发展，并最终形成核心的龙头和骨干企业。二是有利于促进车辆的标准化。三是有利于促进信息系统的建立，以保证车辆的调度更精细，运输企业的效益更显著，站场的网络化建设步伐更快捷。
由于长期以来对货运中介领域缺乏完整的制度管理，管理的权责也不很明确，使得货代成了一个灰色地带，“目前商务部也对货代管一部分，采取的是备案的方式，因为法律不能打架，所以交通运输部重点突破在无车承运人这一块，通过无车承运人法律制度的建立，来规范货运中介的行为。无车承运人与货代不一样，它是承运人，交通运输部可以名正言顺地规范，通过这种方式，可以解决一部分货运中介的问题。”谭小平说。
道路运输的十二五规划将以规范货运中介市场为切入点，促进道路货运业的资源整合。在这方面，谭小平介绍说，主要是完善货运中介市场的法律规范制度，包括无车承运人，建立以无车承运人为主体的货运管理制度。其次是引导货运中介组织向物流服务商转型。
在客运领域，从班线运输的角度看，因为各级道路运输管理部门和骨干道路运输企业长期以来形成了比较完整的管理和营运制度，目前来看还是比较健全的一个领域，十二五时期重点需要考虑的是结构调整问题，比如如何正确应对高铁和民航等其他运输方式的挑战和影响，因为对500公里以上的长途班线客运市场来说，在客源市场竞争方面确实没有优势可言。
“所以十二五时期重点要发展旅游客运，定点定时的客运，包车服务等。班线客运方向是‘有保有抑’，要继续坚定不移地推进城乡客运一体化，这也是十二五时期道路运输重点要做的工作。