摘要：城市化的快速发展使得旧城问题成为当前城市所要面对的社会性问题，尤其旧城改造过程中的利益再分配。本文重点研究了旧城改造中拆迁利益主体诉求及矛盾，从城市化发展和城市规划角度分析了土地利益增加的根源，从而揭示了旧城改造中所被忽视的社会公平与正义问题。
关键词： 旧城改造、拆迁、城市规划、区位、公平与正义
Abstract: the rapid development of urbanization makes the old city problems become the city with social issue, especially in the process of reconstruction of interest income redistribution. This article focuses on urban renewal in the benefit main body and contradictory to appeal, urbanization and urban planning from analyses the root of land benefit increase, and reveals the urban renewal in neglected the social fairness and justice.
Keywords: urban renewal, demolition, the urban planning, the location, fairness and justice
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：
旧城改造是城镇化进程的一个重要内容。当前，旧城改造过程中引发的一系列社会问题已然成为城市发展中的主要矛盾，特别是拆迁问题所引发的暴力事件，得到了全社会的高度关注，影响到了社会的和谐稳定。
现代城市规划在应对和解决城市发展中不断出现问题和矛盾的具体实践中诞生并快速发展起来。其作为一种引导和控制城市发展、调节和分配城市公共资源的公共政策得到了学界及社会的广泛认同。科学合理的配置城市空间资源，充分发挥规划在资源配置和空间协调的公共政策功能，体现社会公平与正义则是现代城市规划的核心价值追求和规划理论关注的核心课题。
从规划角度分析旧城改造拆迁过程中的矛盾冲突，有助于理解各方诉求的合理性，制定科学合理的拆迁补偿政策，维护社会的公平与正义。
1.旧城拆迁与城市发展的关系
旧城拆迁与城市发展密切联系，是城市建设的前提和基础。城市的扩展、新城的建设以及城市建成品质的提升改善，都需要征地拆迁。从当前实践来看，征地拆迁已然成为旧城改造和城市发展中最关键的环节，在很大程度上直接决定着城市建设发展的速度和质量。
同时，旧城改造中拆迁活动也是城市化进程的必然产物。城市化是人类文明发展以及现代化程度的重要标志。而城市化在空间上有两个表征：其一是城市规模的扩大、数量的增加；其二是城市建成环境品质的改善和提高。而这两个过程的实现都需要通过征地拆迁来完成。
作为引导、控制城市发展的城市规划，应当对旧城改造中的“拆迁”问题给予足够的关注和重视。
2.城改造拆迁过程中的利益与矛盾
近年来，因旧城改造所引发的恶性事件频现媒体（图1）。
图1旧城改造中的对抗
仅2010一年，媒体报道因旧城改造过程中所引发的暴力拆迁事件达数十起，江苏省连云港市东海县的“老战士父子自焚事件”、“抚顺截访命案” 、“昆明拆迁爆炸案”、“宜黄拆迁引发自焚”、“武汉拆违流血事件”等等，造成了恶劣的社会影响。
2.1各方利益诉求
我国城市拆迁中所涉及的利益主体包括政府、开发商和被拆迁人，通过对利益关系进行剖析，将有利于寻找拆迁关系中的利益衡平机制，维护社会公平与正义。
1) 地方政府的利益诉求
地方政府在拆迁过程中扮演着多种角色。它代表国家利益，是国家制度政策的制定、实施者，行使公共权力管理社会。同时，它代表公共利益，在城市管理中重要职能是提供公共服务，具有为公众服务、为公共利益服务的公共属性。
当前，土地出让是地方政府最为主要的经济来源，地方政府通过拆迁形成的满足政府管理需要的社会资源和经济利益，又通过城市硬件设施建设和完善，获取政绩。
开发商的利益诉求
开发商在房屋拆迁中的利益诉求最为简单，获利是其唯一目标。开发商在拆迁过程中主要通过减少拆迁补偿安置费用、减少税费、减少配套面积，减少绿地率与建筑间距等，从而降低开发成本所获得的成本利益；通过缩短拆迁时间，减少交易成本所获得的效率利益。
2) 被拆迁人的利益诉求
被拆迁人在房屋拆迁中的利益诉求主要涉及生存利益和财产利益两个方面。城市化过程中，土地的征收和拆迁，使得城市居民的生存和居住权直接受到威胁或影响，需由开发商和政府维持和保护其生活或生存的利益。财产利益指被拆迁户将房屋作为财产拥有或经营的利益，包括房屋、房屋收益以及因搬迁所需支付的费用。
2.2 矛盾根源
旧城改造中所引发的恶性事件的原因是多方面的，但很大程度上表现为政府、开发商及被拆迁人三方利益主体之间的博弈，利益重新分配过程中的各方诉求未能达成一致而导致矛盾激化。从现实情况看，多数情况下是由少数被拆迁人――“钉子户”（图2）对于拆迁利益补偿、安置政策不满足拒绝搬迁而造成矛盾激化而引发恶性事件。当然也存在因故土难离而拒绝搬迁情况，如诸如美国的信念广场（图3）。
图2钉子户图3美国信念广场
3、拆迁中的利益来源
旧城改造的主要对象是影响城市发展的城市城中村、城郊村以及城市棚户区，这些区域基础设施薄弱，建筑布局零乱、环境卫生较差，已经不适应现代化城市建设管理和满足市民对于改善生活居住品质的要求。正是这种破败的区域却引发了诸多旧城改造问题和矛盾，其因何在？
人多地少是我国的基本国情。与快速的城市化发展、城市规模迅速扩大相伴的是我国耕地迅速减少，人地矛盾越来越突出。土地资源已经成为制约城市发展的瓶颈。城市建设用地的短缺导致土地价值在市场经济作用下迅速攀升。而现有土地资源的占有者和使用者无疑成为了旧城改造过程中最大受益者，大多数土地占有者理所当然的认为这部分收益应该归其所有，同时对土地的潜在收益充满期盼。
4、规划对土地价值的影响
城市化带来的土地增值应该由谁分享，是否应按市场原则全额补偿给被拆迁人？从规划的视角分析城市化进程中土地价值的变迁有助于这一问题的理解。
土地因区位的不同而价值千差万别。何为区位？区位一词来源于“standort”，英文于译为“location”，即定位置、场所之意，我国译成区位。它包括两层含义：一方面指该事物的位置；另一方面指该事物与其他事物的空间的联系。严格的说还应包括以下两个方面：它不仅表示一个位置，还表示放置某事物或为特定目标而标定的一个地区、范围；它还包括人类对某事物占据位置的设计、规划。
城市规划对于土地和空间使用功能的划分，拉大了不同功能用地经济价值的差距；对于城市内部交通设施的布局和交通体系完善，极大地改变了部分土地的可达性；对地块开发强度的限制、公建配置的要求以及大型公共设施选址等等都直接影响着土地的经济价值。譬如，大型公共设施（学校、医院、体育场馆）的布局、大型公园绿地规划、商业金融中心布局以及公共交通选线、基础设施配套完善等积极规划行为会极大改变周边土地区位关系，进而提升土地价值，如学区房（图4）；相反，污染型企业、污水处理场、基础设施配套的不完善等消极规划行为能够降低周边土地价值。
图4学区房
积极的规划行为带来土地的增值，同时给旧城改造中的周边居民带来了正的收益。相反，消极的规划行为产生负面的效果，从而影响周边居民的利益。而这两个过程中，土地利益的得与失并不是由居民的行为造成，从上文可以看出是作为“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”的城市规划发挥作用，这里涉及到了城市规划的核心价值公平与正义。
5、城市规划的公平与正义
公平与正义，即公正，是人类最古老的、最基本的伦理观念，包括个人公正和社会公正。“城市规划的核心价值应该是公正与公平，这是现代城市规划在市场经济体制中生存和发挥作用的前提条件。” 现代城市规划思想从萌芽到体系的完善，从未抛弃公正这一学科价值核心。
城市土地升值，究其原因是由于城市化发展与土地资源的供求矛盾、政府集中投资、城市规划布局及定位、区域人居环境整治等众多综合因素集中作用的结果，是城市化发展的社会性成果，属于公共利益，不属于某一利益团体和个人。旧城改造过程中应充分考虑城市化因素以及个人因素，综合考量社会与个人之间的公平与正义，制定出台科学合理的补偿政策，使得全社会能够均享城市化发展成果。
参考文献：
1、冯维波 黄光宇.公平与效率：城市规划价值取向的两难选择.《城市规划学刊》2006年第五期.总165期. p53-57
2、赵守谅.论城市规划中效率与公平的对立与统一.《城市规划》.2008年第11期
刘玉龙，1978.11，山东烟台人，城市规划与设计硕士。 工作单位:烟台规划局城市规划编研中心，工程师，国家注册城市规划师，研究方向城市区域规划及理论、城市形态及城市规划管理等。