摘要：2010年1月中共中央国务院召开了第五次西藏工作座谈会，同时也确定了除西藏之外的四省藏区到2020年，城乡居民收入接近或超过本省平均水平，基本公共服务能力接近全国平均水平，生态系统步入良性循环，基础设施比较完善，特色优势产业形成规模，经济社会协调发展，确保实现全面建设小康社会目标。经济要发展、社会要进步、交通须先行。为此，本文从四省藏区经济社会发展的特征与优势；综合交通运输的现状分析；建设综合交通运输的必要性和实现可能性方面多视角地进行了论证。
关键词：四省藏区 发展交通 政策建议
在新中国成立以来，特别是改革开放和实施西部大开发战略的政策支持下，除西藏之外的四川?云南、甘肃、青海省藏区交通运输事业有了长足发展，“瓶颈”制约得到了有效缓解，交通方式等级和质量逐步提高，路网结构不断完善，通达问题基本解决。但是由于自然、地理、历史等诸多原因，四省藏区发展滞后，一直属于欠发达地区，经济发展总体水平低，基础设施建设欠帐较多。尤其是综合交通运输落后于西部其他地区和全国，运输方式单一，铁路、民航和水运几乎空白或正在起步阶段，所有运输全靠公路，州府所在地均不通高速公路等等。综合交通运输的发展缓慢直接影响着四省藏区经济发展，社会进步和长治久安三件大事。为此，笔者认为四省藏区应努力实现生态良好、生活宽裕、经济发展、社会和谐的同时，走出一条具有中国特色、藏区特点、时代特征的综合交通运输发展建设之路势在必然。
一、四省藏区经济发展的特征
（一）地域位置：四省藏区地处青藏高原，是长江、黄河、澜沧江等主要河流的发源地和水源涵养区，构成我国生态安全重要屏障。这里生物、矿产、风能、旅游、水资源非常丰富，综合利用潜力较大，是我国重要的综合能源接续基地和目前限制开发区域。
（二）地域条件：四省藏区地处高寒缺氧地带，生存条件严酷，自然灾害频繁，基础设施薄弱，贫困面广量大，公共服务能力不足，自我发展能力不强，反分裂斗争形势严峻，维护社会稳定任务艰巨。改革开放特别是“十一五”规划实施以来，四省藏区经济社会发展的势头较好，但总体发展水平仍然滞后；解决民生问题取得了重大进展，但社会事业发展不平衡；生态环境建设不断加强，但生态环境依然非常脆弱。
（三）发展特征：近年来四省藏区站在一个新的历史起点上，经济社会快速发展，综合实力不断增强，但经济总量小，人均生产总值在1000美元左右；财政收入增幅较高，但自给能力只有10―20%，全靠国家转移支付来维持运行；农牧民群众生活水平显著提高，但离整体脱贫致富差距较大。因此，四省藏区今后要紧紧围绕到2020年与全国同步实现全面建设小康社会这一目标，紧紧抓住经济社会跨越式发展和长治久安两件要事，以改善民生为出发点和落脚点，以保护生态环境为基本前提，以基础设施建设为切入点，以转变经济发展方式为着力点，以改革开放为动力，以科技进步和人才培养为支撑，以维护民族团结和社会稳定为保障，全面加强经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。
二、四省藏区发展综合交通运输的紧迫性
交通是国民经济的命脉，发展交通事业是经济快速发展的基础，发展综合交通运输就是四省藏区经济社会跨越式发展的先导。为此，四省藏区发展综合交通运输的意义在于：一是加快推进发展和维护团结稳定的迫切需要。交通运输在我国经济产业布局中，一直是重要的基础产业之一，发挥着支撑经济发展、引导生产力布局、沟通城乡连接、保障国家安全和社会稳定的基础性作用。因此，发展作为硬道理和第一要务，稳定作为硬任务和第一责任，以发展促团结保稳定，以稳定保发展促和谐势在必行；二是改善民生和经济发展的迫切需要。四省藏区不断提高各族群众生产条件和生活水平，尤其是将改善农牧民生产条件和提高生活质量作为经济社会跨越式发展的主要任务，注重解决农牧民群众最迫切最直接的现实问题，必须提高交通运输保障能力和服务水平，满足人民群众的消费性需求，使交通发展的成果转化为促进经济社会快速发展，真正惠及四省藏区各族群众；三是社会文明发展和生态环境保护的迫切需要。四省藏区综合交通运输的发展对社会文明进步和生态文明建设将起到积极的推动作用，促进经济社会与人口，合理利用资源与生态环境保护协调发展；四是实现区域联通和城乡协调发展的迫切需要。高等级公路、机场、铁路、水运等综合交通项目向藏区给予政策倾斜，从项目和资金等方面给予特殊照顾，取消包括省级配套在内的所有地方配套资金，就能尽快缩小内地与藏区、城市与农村的交通运输差距，推进经济结构调整，促进区域协调发展；五是培育自我发展的迫切需要。四省藏区发展综合交通运输，既有项目带动，又有投资拉动，必将进一步增强自我发展的信念和能力。有了便捷的交通运输条件，更有众多外商的项目和资金落户到四省藏区，这必将政策机遇转化为现实优势，将交通资源转化为经济优势；六是全面建设小康社会的迫切需要。在中共中央、国务院《关于加快四川、云南、甘肃、青海省藏区经济社会发展意见》中明确提出，四省藏区到2020年与全国同步进入小康社会，城乡居民收入接近或超过本省平均水平，基本公共服务能力接近全国平均水平，生态系统步入良性循环，基础设施比较完善，特色优势产业形成规模，经济社会协调发展，确保实现全面建设小康社会目标。这就更加要求大力发展综合性和立体式的交通运输事业，使国民经济发展和社会进步的命脉真正成为先行官和助推器。
三、四省藏区综合交通运输的现状分析
（一）公路交通发展较快，但综合交通运输体系建设仍然滞后。四省藏区公路里程逐年增加，公路密度稳步提高，每万人拥有公路里程不断上升。但综合交通运输发展比较缓慢，到目前大部分地方既无铁路、又无机场，水运也几乎是空白，交通运输方式仅靠公路，而且大部分公路等级低，通达深度不足。长期以来农牧民行路难、过河难、运输难的问题仍然比较突出，公路交通的落后状况，已成为藏区经济社会发展最为突出的制约因素之一。
（二）四省藏区公路总量比较客观，但等级标准仍然较低。因这些地方地域广袤，线长、面广、点多。内地乡道在50公里以内，村道在20公里以内，但四省藏区离县城100公里以上的乡、20公里以上的行政村，乃至30公里以上的行政村屡见不鲜。同时四省藏区所有公路等级较低，大部分州府所在地不但不通高速公路，而且连二级公路都不通，部分乡镇还不通四级硬化公路，行政村道大部分属砂砾路面，缺桥少涵。再加上由于地方财政十分拮据，配套及自筹资金无法落实，建设资金缺口大是长期影响藏区公路建设的一大难题，有些地方拿70%的资金，要去完成100%的工程量，由此造成部分工程项目既完不成规定的建设标准，又达不到质量要求，甚至有些工程因原材料涨价等因素而无法收尾。
（三）通达问题基本得到解决，但解决畅通问题仍然任重道远。按照国家的统一部署，部分藏区县通了三级公路，乡通了四级公路，建制村通公路的目标基本实现。但未能彻底解决畅通问题，更谈不上联网工程。四省藏区部分路段至今还处于晴通雨阻，这对农牧民群众的生产生活带来了极大的不便。
（四）在全国实行燃油税体制改革以来，四省藏区层层建立了公路养护新的体制和机制，但公路养护成本逐年提高，经费仍然不足。由于四省藏区公路养护体制改革工作进展不平衡，重建轻养的思想依然存在，养护管理力度不够。再加上受复杂的地形地质和多变的气候条件影响，自然灾害频发，翻浆、塌方、泥石流、路基沉陷等公路病害屡屡发生，公路养护管理难度大。加之国家投入少，地方配套难，缺乏养护机具，公路养护成本远高于其他地区，只能采取季节性养护和突击性养护来维持公路畅通，难以从根本上提高养护水平、保证养护质量，公路养护任务非常艰巨。
（五）近几年全力吸引和培养了交通运输专业技术人才，但仍然满足不了实际需要。由于高寒缺氧，人才难引进、留不住，现有的技术队伍不健全，建、管、养人才青黄不接，致使给公路可研、设计、施工、监理、质监等方面带来了一定难度。四省藏区农村公路管理养护系统高工平均每300公里1人，中级工每150公里1人，初级工每50公里1人，远远达不到实际需要。
（六）尽力加快了运输站场建设，但服务功能仍然欠缺。由于原有的汽车站和货运站场老化，已不能适应当前经济社会发展和长治久安的需要，更赶不上现代物流和客流的需求，与建立高速的运输服务体系有一定的差距，服务功能欠缺，急需扩建和改造现有站场设施，论证新建一批功能齐全、高效便捷的现代站场。
四、四省藏区发展综合交通运输体系的几点建议
（一）确定一套标准
“十一五”期间四省藏区交通运输事业虽然取得了突破性发展，但是与党的十七届五中全会对交通运输提出的要求还有差距。四省藏区作为资源富集地区，交通运输存在的问题反映出交通运输建设的超前性还不够，与经济社会的快速发展还不适应。“十二五”期间或到2020年，国家交通运输主管部门应从5个方面重点支持四省藏区交通运输事业的发展：重点支持藏区纳入国家高速公路网的高速公路建设，包括周边地区的主要出口通道；重点支持已经初步纳入国家公路网的干线公路的建设，包括重点地方的高速公路；重点支持国防、边防公路的升级改造；重点支持通村油路建设，包括林区、农场和旅游景点油路按照国家要求和规定一并给予重点支持；重点支持有利于综合交通运输体系和站场枢纽建设，特别是能促进多种运输方式有效衔接的客运站建设。使四省藏区十个自治州在“十二五”或2020年战略期内，所有州府通高速公路、县县通二级公路、乡镇通三级公路、建制村通四级公路、自然村通硬化路。
（二）制定两项政策
1.国家对四省藏区国省道干线公路改造和重要的省际“出口路”、“断头路”及其他区域经济干线公路建设，国家要优先安排，纳入国家路网改造规划和实施计划，尽早落实资金安排建设。二级以上公路、机场和铁路建设的国家资本金标准在目前制定的建安费50%的基础上提高到整个总投资的60%；对藏区农牧村公路建设，中央补助资金标准应提高为：三级公路每公里250万元，四级公路每公里135万元，硬化村道每公里45万元，砂砾村道每公里25万元；对水运开发建设项目加大专项补助，促进综合交通协调发展，重点扶持并全额补助四省藏区内河水运建设；对公路运输枢纽站场和农村客运网络化建设给以更多的优惠政策和资金支持。新增和更新农村客运班车，每辆给予10万元补助，二级以上枢纽站场建设给予60%的资金补助，三、四级客货运站建设给予50%资金补助，对乡镇汽车站按50万元/个的标准定额补助。
2. 中央5号文件明确指出“中央安排的公益性建设项目，取消州、县两级投资配套，并适当降低省级政府配套”。所属藏区的大部分省经济社会发展相对滞后，且均属欠发达地区，靠自身财力搞交通运输建设资金配套没有能力，交通建设完全依靠国家的投入。从多年藏区交通建设的实践看，由于强调地方配套，致使一些项目降低标准建设或取消项目，形成恶性循环。为此，在已取消州县自筹和配套资金的基础上，还应取消各省的省级配套资金。
（三）实现三个目标
1.四省藏区基本实现综合交通运输体系的目标。便捷高效的综合交通运输体系是支撑经济运行、促进经济增长和提高发展质量必不可少的基础，是经济发展和社会进步的重要前提条件，其发展要体现出战略思维和长远眼光，适度超前，全力打造高起点、高标准、高质量、跨越式的交通平台。为此，只有以结构调整，转变增长方式，提高发展的质量和效益，在发展中调整，在调整中发展，使交通行业整体经济、技术结构进一步完善和优化；除集中力量，重点抓好高速公路、农村公路网络建设，带动一般干线公路升级改造，继续发挥公路作用之外，加快水运、航空和铁路的发展，实现四省藏区“水陆空并进、建管养并举”的和谐发展综合交通运输之路。
2.四省藏区基本实现完善公路养护体制和经费保障的目标。按照建立以县为主的农村公路管理养护体制和以政府投入为主的养护资金渠道，实现四省藏区农村公路管理与养护工作的正常化、制度化和规范化。明确责任主体，建立健全农村公路管理养护体制。各级人民政府要将农村公路的管养纳入管理工作的范畴，认真履行农村公路管理、养护以及养护资金筹措等方面的具体职责。真正做到：责任在县乡，实施在村组，受益在群众；建立稳定、长效的农村公路管理与养护资金渠道。建立国家投入、财政补助、乡村自筹和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护与管理资金筹措机制，建立健全养护资金的保障体系；实行管养分离，规范农村公路养护方式。根据交通量和路面类型情况，选择日常性养护、季节性养护、突击性养护等模式，不拘形式养好路，做到路面障碍及时清理，构造物破损及时修补，公路病害及时处置，确保农村公路完好畅通，逐步做到路基养护社会化，路面养护专业化；建立健全农村公路养护管理考核长效机制，完善县（市）、乡（镇）、村（场）农村公路养护管理考核制度，州、县级政府将农村公路养护工作纳入对县（市）、乡镇考核的内容。乡（镇）政府建立对村（场）的养护管理考核机制。建立养护经费拨付激励机制，将拨付的资金与农村公路养护路况直接挂钩；将四省藏区公路管理养护人员费用和公路养护经费纳入国家财政转移支付范围；同时提高农村公路养护经费补助标准为每年每公里县道10000元、乡道7000元、村道2000元；农村公路养护工程（中修、大修）投资标准为每公里县道2万元、乡道1.5万元、村道1万元。
3.四省藏区基本实现满足专业人才需求和引进人才提高待遇的目标。大力实施人才战略，紧紧抓住人才培养、引进、使用三个环节，努力建设工程可行性研究人才、施工管理人才、专业技术人才和高技能人才四支队伍，逐步建立起一支与四省藏区交通运输发展相适应、懂技术、会管理的人才队伍，为藏区交通发展提供可靠的智力支持和技术保障。提高人才待遇，增强交通运输发展的后劲。同时，四省藏区每年在本省范围的交通大专院校招生时确定一定名额，对四省藏区进行定向招生，专门培养藏区本民族专业技术人才。同时要通过学历教育或岗位培训、集中培训等形式对现有技术管理人员进行全面轮训，逐步满足支撑交通运输发展的人才需求。
作者简介：柯热?恒考（1955.5），男，甘肃省玛曲县人。研究方向：民族学。工作单位：原甘肃省甘南藏族自治州交通局局长，现任甘南藏族自治州人大常委会副主任。