改革开放以来，随着地方城镇化进程的加快，地方建设性融资刚性需求快速增长，客观上形成了地方政府性负债。适度举债搞建设对地方政府来讲，不仅可以拉动内需和民间投资，还有利于拓宽筹资渠道，加快社会公共设施建设，提高公共服务水平，推进城市化进程。但如果负债过度或管理失控，政府债务则将导致财政风险、政府信誉风险，影响地方经济的发展和财政的正常运行，甚至可能会拖垮地方经济发展的脚步。
一、造成地方政府性债务的原因
地方政府为什么不本着“有多少钱办多少事”的原则办事、还是宁可冒增加欠债的风险设法完成更高增长任务。形成负债的原因，既有客观上地方财力与支出不对称等、也有主观上管理缺失而转嫁到地方政府的债务等。
（一）政府财权事权不对称，地方政府负担日趋加重
1994年分税制改革后，中央及省级财政的集中度在大幅度提高,而转移支付制度又不完善。但地方政府公共管理职能和经济发展任务却在不断加重，地方政府层级越低增加开支的压力相对越大，总体上，各级政府之间的关系呈“财政收入上移，支出责任下移”的格局，这形成了地方政府的被动债务。各级地方政府在有限的财力下,为配套跟上各种中央及省下达的各项政策,不得不用一般预算财力进行安排，同时城市化进程加快,大量的城市基础设施要建设,所以在不同程度上扩大赤字，负债运行。
（二）财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道
在目前有限地方财力约束条件下，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高的情况下，许多项目资金要大量由地方政府变相向银行贷款配套解决。作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资，比如通过融资平台、国有企事业单位贷款、政府承诺等。
（三）政债评价机制不健全，缺乏对地方政府领导干部纠错和问责机制
一些地方政府领导为了在自己的任期内表现突出“政绩”，不顾一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，为其自己获取政治前途获取资本。“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大，谁就可以提任，干不好就到别处去转转岗”的政绩观在不少地方依然存在；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，缺乏问责问效机制，这种机制的缺失也让地方政府官员存在强烈的借债动力。
（四）地方金融机构管理缺失，风险转嫁到当地财政
1997年以来，地方金融机构的金融风险日益暴露，特别是农村合作基金会、城市信用社等非银行地方金融机构，多年来违规经营形成了巨额不良资产，产生了对社会和个人的巨额负债无法兑付的地方金融风险。为化解地方金融风险，维护社会稳定，最终普遍采取了由政府埋单的风险转移模式。如某县为确保清理整顿农村合作基金会工作的顺利进行，维护农村社会的稳定，于2001年前向省财政厅专项贷款1.62亿元，用于清理基金会向社会支付债务。该项贷款本金每年于县同省体制结算时，由省财政直接扣回一定的本金，至2009年底，尚欠本金7100万元。目前，各地成立的小额贷款公司、村镇银行、以及以各种形式存在的担保公司的监管应引起高度的注意，前车之鉴，犹为未远。
二、当前地方政府债务管理现状及问题
我国地方政府债务管理严重滞后于地方债务发展的需要，如果管理不善，将引发财政风险、金融风险等，成为地方政府债务面临的最大风险。
（一）举债分散，决策不够科学
目前地方政府债务有的项目举债决策权在发改委，有的分散在财政部门，有的则由财政部门举债，有的则由各举债单位自行掌握，债务部门化管理，资金使用效率不高。举债规模、期限没有受限制，债务决策更多体现的领导的个人意志。在总体上缺乏科学的可行性论证，同时缺乏科学民主的决策程序，缺乏严格的举债审批程序，存在不规范的举债行为，造成资金使用效率低下。
（二）管理粗放，管理基础薄弱
对地方政府债务管理，一是没有纳入预算管理，目前我国地方政府预算由一般预算和基金预算组成，《预算法》没有规定地方政府要编制债务预算，预算会计也几乎不存在对地方政府债务收支的核算方法。二是部分管理流于形式，尽管地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能，如《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》第四条规定“各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理”，但事实上地方财政只对部分直接由财政部门偿还的债务，如国债转贷、财政周转金等进行管理，管理也仅仅局限于年终的数据统计。
（三）监督缺位，脱离财政人大监督
举债行为的决策缺乏监督机制是造成政府性举债规模不断扩大的根本原因。在投资决策上，政府性投资项目该不该上，应控制在什么样的规模上，尚未形成一套科学规范的决策和监督机制；在投资行为上，出于发展经济或其他各种原因，通过银行贷款、担保举债等办法募集资金，上项目上工程。导致投资规模过度膨胀，在一定程度上造成了资源的浪费。同时，一些政府违规担保时有发生，还有的地方政府以“承诺函”等形式对企业的融资活动提供担保，使一些本应属于经营性债务转化为政府的或有负债，加大了政府的债务负担。
（四）财力有限，依赖土地出让金还款程度高
卖地还贷成为一种模式。已习惯于“寅吃卯粮”的一些地方政府，在银行的配合下，选择“先贷款－建设－卖地－还贷”的资金运作模式，土地财政成为必然的选择。但2010年以来，国家针对房地产市场的调控密集出台，这种仅靠土地出让金建设的可持续性不得不让人怀疑，对当地的可持续性发展势必会造成硬伤。一旦地方政府的偿还债务风险加剧，必将对银行业的经营风险形成显著的潜在压力，未来极可能传递成为金融风险和财政风险。
三、控制地方政府债务风险的建议与措施
面对地方政府性债务种类繁多,成因复杂，债务总量不断扩大，还本付息逐年加大，可能引发的财政风险等情况，地方政府必须正视现实，调动多方力量，采取务实主动积极的态度加以综合配套措施来处理，积极化解债务，防范债务风险，进一步完善财政投融资体制，确保财政预算管理规范有序，以促进地方经济健康有效发展。
（一）建立健全政府性债务管理体制
⒈建立地方政府性债务规则，明确政府债务的归口管理。在我国目前尚无统一的法律法规规定地方政府债务的归口管理问题。但部分省市均已出台地方政府债务的管理制度，如浙江省出台的《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》、《辽宁省政府债务管理办法》等均明确了财政部门统一管理本行政区域内政府债务工作。对债务总体思路实行“清理存量，控制增量”在发展中化解不良债务。
⒉建立严格规范的债务投资决策制度，加强政府债务外部的监督。为了杜绝一些领导干部片面的政绩观，凭个人意志决定项目取舍的做法，保证项目的科学合理性，降低债务风险，地方政府必须建立科学的债务项目投资决策审核制度，除专家可行性论证外，还必须加强审计、人大等单位监督管理。
3.建立健全政府债务预警机制，防范公共财政风险。地方政府如果出现了潜在的债务风险的征兆，没有立即预警，就可能错失良机，造成严重的可果。建立债务预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效预警和防控，就可防患于未然。为了防范地方政府债务风险，可以根据地方债务和财力现状，选取债务率、负债率、偿债率等指标来组成预警指标体系，以保证政府债务与经济发展水平和财政承受能力相适应。同时可建立地方政府债务偿债准备金制度，多渠道筹措偿债资金，提高抗风险能力。
（二）完善分税制财政体制，中央政府转移支付制度
进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力。应谨慎出台“中央请客，地方埋单”的各种政策，中央政府和上级政府在出台统一的财政支出政策之前，必须充分考虑地方政府的财力，合理分配中央与地方各级政府间的支出比例。
（三）建立地方政府性债务管理纠错与问责机制
纠错与问责机制主要用于地方政府债务管理的事中和事后控制。事中控制可以及时纠正债务管理过程中的偏差，防止风险积聚和增大，事后控制能够确定风险责任，并尽量减少风险的再次发生和积累，并可以遏制地方个别领导大搞“形象工程”的冲动。根据地方政府债务管理中存在有不同问题，规定不同的纠错与问责措施，如追究责任人的责任、削减预算和转移支付等。
（四）加强地方融资平台管理
国务院在对加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知中，明确要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。因此，对地方政府融资平台而言，就是要按照现代公司法人治理结构去规范完善，使之按照市场化机制运作，不能按照行政机关的运作方式。政府也不能承担无限责任，融资平台与地方政府之间应该建设“防火墙”，避免风险转嫁给政府，演变为政府的财政风险。
（五）建立健全地方政府举债融资机制
研究建立规范的地方政府举债融资机制，应该用越来越多的阳光融资，用规范的地方公债去替代原来以潜规则形式形成的各种地方债务，将地方债务纳入预算管理，置于有效的公共监督之下。进一步鼓励和引导民间投资，充分利用民间资金，形成多渠道、多层次的投入格局，从体制上激发经济社会发展动力，从根本上减轻政府债务压力，服务于地方经济的发展。
（责任编辑：何秀秀）