一、当前农民工的总体状况与趋势 农民工的内部属性与其居住选择特征之间存在显著的相关性，摸清农民工群体内部结构及其变化趋势是制定其住房政策的基础和依据。国家统计局于2008年底建立了农民工统计监测调查制度，并相继发布了2008年和2009年《农民工监测调查报告》，是目前关于农民工调查较为全面也相对权威的数据。基于此报告，当前我国农民工具有以下显著特征：一是数量大、增长快，在解决三农问题、区域发展中发挥了不可替代的重要作用，是工业化和城镇化的重要推动力量；从2003年到2009年年均增长约1500万人，总数达2. 3亿人，其中在城市就业的约1. 4亿人。二是大城市指向，2009年在地级以上大中城市务工的农民工占63. 3%，特别是三大都市区指向，占省外务工数量的65%；在东部地区务工的占全国外出农民工人数的62. 5%，而在西部地区务工的比重比2008年有所提高（4. 8个百分点）。三是农民工结构发生了很大变化，收入出现分化，受雇人员和自营人员的收入差异明显；年龄结构上呈现出年轻化趋势，30岁以下的占外出农民工的61. 6%；已婚者占多数，达56%；男性占多数，达65. 1%；以制造业、建筑业和服务业为主，且从事服务业农民工比例也不断上升。
笔者2010年初对北京的外来农民工进行了问卷调查和访谈，获取了1445份有效问卷。对问卷的统计结果与已有统计资料、文献进行对比，也发现当前大城市农民工具有年龄上的年轻化、性别上的均衡化、从业上的三产化、进城模式上的家庭化、收入上的分化趋势，并且这些特征对其住房需求等具有显著影响，在政策制定时应引起足够重视。
二、农民工住房问题的政策困境
近年来，中央和地方政府为解决农民工住房问题采取了诸多措施。2006年国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号，下称《意见》），2007年建设部、发改委、劳动保障部、国土资源部等联合发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房[2007]276号）。根据住建部的调查，多数城市已将农民工居住纳入了本市住房建设规划和住房保障体系，初步形成了“企业为主体、政府支持”的总体思路，一些城市如广州、东莞、苏州等也积极探索出了用地划拨、财政预算、土地出让金支持、发展租赁市场、吸引社会资金参与等政策。
然而，由于农民工数量庞大且增长迅速，既有政策示范效应大于实际效应，再加上各地产业结构、财政能力、住房价格、资源环境承载等方面存在巨大差异，农民工住房面积小、条件差、郊区化、不稳定等问题仍普遍存在，其居住状况仍未得到根本性改善。
总体来看，农民工住房政策出发点与其群体特征之间的矛盾是制约政策效果的主要原因，需引起重视。
1.“发展中小城镇”与“农民工大城市指向”的矛盾
逐步放开户籍，鼓励农民（特别是农民工）到中小城镇落户是当前积极稳妥推进城镇化的重要内容。近一两年，京、沪、深等大城市纷纷出台人口疏解政策，包括限购等，都对农民工形成了“挤出”效应。然而事实上，一方面，农民工的大城市指向仍十分显著，由于大城市就业机会多、工资水平高，公共交通、社会治安条件好，使其对农民工的“引力”更大。另一方面，农民工对中小城镇（包括县城）的兴趣似乎并不大，在北京，有超过70%的外来农民工表示不会或不希望到中小城市去买房、落户。访谈中发现，只要农民工尚具备劳动能力，他们就会尽可能地选择大城市；而在其不具备竞争力或丧失劳动力时，则会倾向于选择大城市的低端工作或回到农村老家，同样不会选择中小城镇。
也就是说，一直以来宣扬的“让农民工在大城市打工赚钱、到小城市买房定居”政策指向与实际情况存在较大偏差，并且这种偏差导致了资源的分散，影响了大城市农民工的住房改善。
应该说，积极发展中小城镇的出发点没有问题，但从效果上看，在小城镇发展得到一贯重视的情况下，在小城镇的发展水平并未得到普遍提高，反而资源、要素等仍进一步向大城市集聚。可以预见，在一定时期内，中小城镇仍然吸引力不足，农民工的大城市指向不会改变。这种状况需要对我国制度背景下的城镇体系建设思路进行反思：当前中央财政和国有企业对地方发展的影响力越来越大、许多项目投资自上而下层层执行的体制使得处在城镇体系最低端的小城镇很难得到发展机会。这种情况下，与其让小城镇来疏解大城市的人口，还不如充分发挥体制优势，扬长避短、自上而下地构筑城镇体系更具操作性。通过培育和增强区域中心城市（如沈阳、武汉、南京、西安、成都、重庆等），增强其就业承载能力，在此基础上积极发展省会城市和部分地级市，使这些城市成为未来吸纳农村劳动力转移和城镇化的主战场。
2.“个体的暂时性”与“群体的稳定性”的矛盾
农民工个体上暂时性、流动性强的特点，经常会让人忽略了为其提供住房支持的重要性。然而无论从公平还是效率的角度，都有必要为这部分群体提供住房支持。对于一个农民工个体，尽管他们中的大部分要在城市务工5～10年，甚至持更长，但终究大部分会离开。以北京为例，尽管有近40%的人希望能留在北京，但最终有能力“留下”的尚不到5%，他们中的大多数可能会因为经济、家庭或其他原因而离开北京（多返回老家）。从这个角度看，可能觉得没有必要为这些“暂时”的群体提供住房支持。
然而从长期和整体来看，由于城市对农民工始终有相对稳定的需求，因此他们有人“离开”的同时也会有另外的人“进来”，在原有的农民工返乡的同时，还会有新的农民工进入城市，而群体总数始终相对稳定或增长。以北京为例，近年来外来农民工数量一直在400万人左右，从公平和权利上看，数量达城市总人口1/5群体的居住需求不可回避。
从效率的角度讲，很多城市认为过多考虑农民工的住房问题会增加财政负担，这类观点没有看到外来农民工对降低城市运行成本、提高城市竞争力的积极作用。如果强制性地将外来农民工从城市中挤出，由于城市居民不愿从事这些行业，势必要付出更高的成本，从而降低了城市的竞争力。从全国来看，外来农民工较多的城市也多为发展更具活力和竞争力的城市。
3.“业态多元化”与“单位主导解决”的矛盾
农民工在业态上具有多元化趋势，表现为服务业从业比重提高，个体自由职业的比重提高，制造业、建筑业从业比重下降。特别是在北京等大城市，许多农民工没有用工单位，且这类群体的比例呈上升趋势，这对《意见》中提出的“用工单位是改善农民工居住条件的责任主体”的政策框架提出了很大的挑战，会导致数量上占多数且在不断增加的农民工群体未被涵盖。
应该说，用工单位为责任主体的思路在特定阶段、特定区域和特定行业具有较强的适用性和可操作性。而在北京、上海这样的大城市，这一思路值得商榷。未来一段时间内，农民工住房政策的完善，应加强对服务业从业人员，特别是自由职业者和个体户的关注。
此外，“单位主导”的农民工集体宿舍建设受到现行用地政策的制约。目前，“单位主导”方式主要有三种：开发区或工业园区内的企业利用受让的土地，在工厂生产区附近兴建职工宿舍；由企业与农民集体组织通过多种方式合作，利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍；利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍。但这三种方式都与现行土地政策相冲突：利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行工业用地政策相冲突，利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍与现行集体建设用地流转政策相冲突，利用破产或倒闭企业的闲置厂房改造或修建农民工宿舍与现行土地收购储备政策相冲突。
4.“先上后下”的政策与“底层住房困难”的矛盾
目前各地都在积极探索将农民工纳入住房保障的政策，如满足一定工作年限或具有突出贡献的农民工可以落户或“有条件的用工单位可为聘用的进城务工人员缴纳住房公积金”、满足一定条件的进城务工人员纳入经济适用房供应对象，或“依据缴纳社会养老保险年限将非户籍常住家庭纳入住房保障范围”等。这些都可以概括为“先上后下”政策，即在政府财力有限的情况下，优先支持农民工群体中的高收入者，后支持低收入、低层次者。但事实上，“先上后下”的策略与“底层住房困难”之间存在较为突出的矛盾。由于低收入、低层次的农民工住房条件更为困难，其自主解决和改善居住条件的能力更弱，对政策支持的需求也更迫切。而这几乎是所有城市在农民工住房政策上普遍存在的问题。
这一政策只关注了一小部分农民工的高层次需求，却没有关注更大部分农民工的基本需求。其结果常常导致只有农民工发生“向上流动”时，才能进入政策范围，这无疑降低了进城务工的动力，不利于引导和促进劳动力充分流动。相比于“高水平、窄覆盖”政策，“低水平、广覆盖”的思路或许能产生更好的效果。
三、农民工住房政策改进建议
按照渐进、可控的原则，以既有政策框架为基础，实施“扩大保障、优化市场、分类管理、多方参与”的总体思路。即：充分发挥政府的主导作用、企业的社会责任和市场的调节功能，以提高农民工居住质量为核心，以满足低收入住房困难农民工基本居住需求为重点，以支持高收入农民工购房为补充，住房支持与服务支持相结合；引导社会各界积极参与，充分发挥政府、用工单位、城市居民、城郊村集体经济组织、农民工自身及社会各界的共同作用；因地制宜、循序渐进，分批分类逐步解决。
1.先大后小，优先解决大城市农民工的住房困难
农民工及农民工住房问题是城镇化的结果，其问题的解决也需要从城镇化政策框架中去寻找出路。当前城镇化动力与20世纪80年代末、90年代初有很大差别，“离土不离乡”决定了当时以“就地城镇化”为主，中小城镇由于其对农村地域的接近性，具备优先发展的条件，而当前以全球地域分工为基础的外向型经济发展模式，使得城镇发展动力上出现“先大后小、自上而下”的“异地城镇化”特征。
这就要求大城市农民工居住问题要通过城镇体系的大小互动、地域间的城乡互动来寻求出路，在中小城市和小城镇对农民工引力有限的情况下，大城市郊区小城镇和农村应该成为值得关注和期待的地域。在城郊农村农民工聚居地区，鼓励村民自建面向农民工的低租金房屋，有条件的地区可纳入廉租房统一管理。
实施“大小互动、城乡互动”的战略，就要发挥大城市周边小城镇和大城市城郊农村的作用，为解决农民工住房问题提供载体。尽管重庆、成都等地已开始探索“土地换社保”、“宅基地换保障”等模式，但政策对象尚局限在本地郊区居民，而对于外来农民工尚没有可推广的政策实践。从政策方向来看，还是要从城乡土地制度之间建立衔接上寻求突破，特别是要充分发挥大城市郊区农村和小城镇在连接大城市和外地农村地域的跳板和纽带作用。
2.分类实施，改变单位主导解决的总体思路
按照分类实施的原则，突破和改变“单位主导解决”的总体思路。建筑业、制造业可沿用单位主导解决的思路，一是加强对用工单位的政策支持，二是要加强对单位宿舍、工棚等居住质量的监管。住宿餐饮、保安可提倡由用工单位主导解决，同时政策上应放开对“群租”的限制。
批发零售、其他生活服务业可由农民工自主解决，政策上给予支持，按照“住房支持与服务支持相结合”的原则：一要加快中低端住房租赁市场培育和管理，扩大房源，提高市场信息的可得性、透明性，降低农民工住房搜索交易成本；可探索建立“政府支持、市场主导”的农民工住房信息支持机构和平台，考虑到农民工住房租赁的板块化，可在各农民工主要聚居地设立分支，为农民工提供便捷的住房信息的同时，也有利于掌握农民工住房市场动态，为政策改进提供数据和技术支撑。二要探索实施农民工住房补贴制度，根据其务工年龄和纳税情况给以不同力度的租金支持。三要通过建立农民工基本居住条件标准，并通过资金支持和政策监管，引导房东“达标”，关注农民工房屋设施的改进。四要加强农民工聚居空间的规划建设引导，增加公共厕所、浴室等设施配置；优化农民工子弟学校的配置等。
应注重农民工住房需求的年龄分异和性别分异，特别是新生代农民工对居住条件期望高、房租预算高、对中心城更加向往；而女性农民工对居住安全、环境期望高、对中心城更加向往、居住形式上聚居特征显著等。政策制定上应充分考虑这些典型群体在房屋条件、租金预算、居住区位上的需求。
3.先下后上，优先解决最困难农民工的住房问题
应采取“先下后上”的思路，优先工作不稳定、收入低的最底层农民工的基本居住需求。除了扩大廉租房覆盖范围外，还要优化租赁市场，充分利用存量住房，包括政府闲置公房改造、原有低租金出租房屋的规范管理和环境整治等，增加低租金房屋供给，提高资源利用效率。应多渠道扩大增量供给，包括用工单位新建员工宿舍、政府引导建设廉租房以及社会捐助等方式，缓解低租金住房供需矛盾。此外，增强信息、法律等服务支持，以提高居住效用为目的，引导房屋基本设施的改进，如配置必要的风扇、电暖气、衣柜等。
采取“先上后下”的思路，解决有产权房需求的农民工住房问题。将工作更稳定、经济条件更好、对城市贡献更大的农民工纳入经济适用住房、限价商品房等产权房的保障范围，积极推动有条件的农民工市民化。
4.建立“企业间可接续，城市间可转移”的务工档案
尽管《意见》中早已指出“充分利用和整合统计、公安、人口计生等部门的资源，推进农民工信息网络建设，实现信息共享，为加强农民工管理和服务提供准确、及时的信息”，但这项工作推进得仍显缓慢。建立“企业间可接续，城市间可转移”的务工档案是当前迫切需要加快推进的基础性工作。一方面，由于农民工居住需求与其务工时间有较强的相关性，建立务工档案有助于更准确地掌握农民工居住需求，对不同务工阶段的农民工给予差别性的政策支持，提高政策的针对性；另一方面，建立务工档案在企业间、城市间可接续转移机制，作为为农民工提供社保、医保、住房保障的重要基础，可以减少农民工由于就业不稳定，在城市间、企业间的频繁流动所带来的损失，有助于保障农民工基本权益，有助于促进劳动力资源的优化配置。
5.在城市规划和拆迁中引入农民工利益保障机制
农民工聚居空间不断拆迁、新的聚居空间又不断形成，造成了资源的极大浪费。伴随农民工聚居空间向郊区推移，其通勤距离增加，给城市交通带来很大压力。按照“社会总体福利和城市长期效率最大化”的原则，改进城市规划和管理政策，可结合郊区村庄改造，为农民工预留一定居住空间；中心城可适当保留或规划建设农民工聚居空间；在空间提供的基础上运用多种手段加强规划引导，包括：基础设施建设协调推进，避免在不恰当的地方形成农民工聚居区，要注重农民工职住关系，聚居空间的引导要与就业集中地的空间调整相结合，城市拆迁中要引入农民工利益保障机制，通过临时安置、信息支持等多种途径避免拆迁对农民工生产和生活的冲击。（本文仅代表作者观点，不代表所在单位立场。）
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李求军/责任编辑