摘 要 建立健全农村宅基地流转与退出机制，对于改革集体建设用地使用权制度、保护农民合法权益、缓解城镇化与工业化进程中建设用地供给紧张局面具有重要意义。但是现在宅基地的利用现状是宅基地闲置多，利用粗放以及违规使用现象突出，而制度不完善、具体退出机制缺失、管理工作薄弱是造成这种现状的主要原因。建立农村宅基地退出机制的设想就是要建立引导农户退出宅基地的引导机制、促进农户主动退出宅基地的激励机制以及监督农户合法占用和退出宅基地的压力机制。
关键词 农村土地 宅基地 退出机制 有偿使用 使用权流转
中图分类号：F301．2 文献标识码：A
一、引言
农村宅基地流转是我国集体建设用地使用权制度改革的重要环节。积极探索农村宅基地流转与退出机制创新，有助于有效缓解城镇化与工业化进程中建设用地供给紧张的局面，保护农民合法权益。但是，目前中国农村宅基地存在占地面积较大、一户多宅、空置率较高，缺少有效合理的规划，农民的居住环境恶劣等一系列问题。据调查有8.9%的农户有两处或两处以上的宅基地。 在我国工业化、城市化的加速发展过程中，约有2亿－3亿农民从农村转向城市就业、居住，使得全国2亿亩农村宅基地中有10%-15%处于闲置状态。 以武汉市为例2000年武汉市的农业人口有308.05万人，宅基地面积有604282.7公顷；到了2009年，武汉市的农业人口只有292.79万人，比2000年减少了15.26万人，宅基地面积却有737330.2公顷，比2000年增加了133047.6公顷。其根源在于城乡分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的与高速发展的城镇化、工业化进程相适应的农村宅基地流转与退出机制。
近年来，宅基地流转问题引起学术界的广泛关注。推动宅基地流转符合中央政策精神，有利于保护农民财产性权利，但现行相关法律与政策规定中仍有诸多不利于宅基地流转之处。对限制农村宅基地流转正当性的质疑，以及对宅基地流转的法律制度规定的反思与法经济学分析是农村宅基地流转研究的一个焦点问题。 针对农村宅基地利用过程中问题，不少学者对具体的宅基地流转模式进行了制度化构想与安排。另外，宅基地流转的公平与效率问题，也是近年来学者们普遍关注的焦点。有学者分别从禁止宅基地流转和允许宅基地流转两方面，分析了在城乡居民之间、集体成员内部所引发的公平问题。有学者认为不能只把土地流转看作一个规模经济和效率的问题，农村土地流转首先是社会稳定和公平问题。
为此，本文通过对现在宅基地退出的意义、现状、存在的问题以及问题的成因进行分析，进而对退出机制的设定提出一些构想和政策建议。
二、农村宅基地退出的现实意义
（一）有利于农村土地的节约集约利用。
农村宅基退出机制的建立，能节约土地资源，确保经济建设的可持续发展。我国是一个农业大国，大量农村宅基地可利用可发掘的潜力较大，充分利用好农村宅基地资源，拓展农村的用地空间，是缓解经济发展的用地需求与建设用地总量控制这对矛盾的重要途径。 农村宅基地的退出不仅能使荒废的老基地得到复垦，增加了耕地面积，提高土地利用率，而且还增加了大量的农村建设用地，在一定程度上缓解了建设用地紧张的矛盾。农村宅基地地广量大，是一笔巨大的土地资源。
（二）有利于推进社会主义新农村的建设。
新农村建设的进程，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，就必须大力清理整顿农村宅基地，较好处理农民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，农村土地进行统一规划，合理布局创造条件。新农村新社区的建设是农村的服务体系城市化、消费城市化、居住城市化、就业城市化先决条件。农村宅基地的退出为建设社会主义新农村，实现城乡统筹发展奠定基础。
（三）有利于统筹城乡发展。
农村宅基地退出机制的建立，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。通过宅基地退出，把分散居住的农民集聚起来，并且能促进农民进城居住和农村土地的流通，促进了城乡资源互动，提升了城市辐射的吸收功能，进一步加快了农村新社区建设步伐。同时也改善和提高了生态环境质量和农民的居住条件，也为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。
三、农村宅基地利用现状及成因分析
（一）农村宅基地利用现状及存在的问题。
1、宅基地闲置较多，“空心村”现象严重。
“空心村”现象多发生在劳动力转移较多的偏远农村地区。随着城市化和工业化进程的不断推进，劳动力转移的牵引力不断增强，因此造成了大量的住房和宅基地的闲置。据资料显示，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%-15%，在人口涌入城镇或是更换新的宅基地区位后，原有的农村聚落虽然无人居住，却并没有自然消亡而转为他用，反而是土地长期闲置。
2、“一户多宅”、超标超占现象正在发展。
现行的农村宅基地都是村民通过申请的方式无偿取得并长期使用的。宅基地取得的无偿性、使用的无限期性，使得村民倾向于占有更多宅基地。据调查，2006年末，拥有两处住宅的有11.81万户，占8.22%；拥有三处以上住宅的有0.78万户，占0.55%。 此外，还存在超标超占现象 。有研究表明，即使剔除空心村内闲置宅基地的面积，我国农村的实际人均宅基地面积依然还有90.15-100.88平方米的规模。
3、“小产权”现象日趋蔓延。
“小产权”现象多出现在经济发达地区的城市近郊。因为原则限制农村宅基地自由买卖，便出现了“土地隐形市场”。在巨大经济利益驱动下，郊区农民利用宅基地进行变相买卖，甚至利用集体耕地开发建设“小产权”房。“小产权”房的出现也在一定程度上加剧了土地可能性混乱和产权纠纷。
（二）农村宅基地利用现状的成因分析。
1、观念上的原因。
不少村民对宅基地存在私有观念，把宅基地当作一种祖业看待，认为宅基地归个人所有，是私有财产。在一些地方这成了大家默认的习俗，即便旧宅废弃，甚至倒塌，或者宅基地闲而不用，未经本人同意也不允许他人使用。
2、制度不完善。
现行的土地管理法律、法规与政策主要是偏重于对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则。对于宅基地违规行为缺乏强有力的处置手段。农村村民在宅基地使用方面权利多，义务少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，尽管现行国家有关政策法规明确提出加大推进宅基地置换、复垦、整理工作，但相关的配套制度建设明显滞后。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。
3、宅基地退出机制缺失。
现行土地管理法律法规缺失农村宅基地退出机制，由此产生如下后果：部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员，在城乡双重占有土地资源，不少农村住宅处于空置状态；部分原农村居民或因进城务工在城市购买房屋、或是因跟随子女生活而固定生活在城市，其拥有的原农村宅基地因没有办法依法流转而荒废；部分农村宅基地使用权人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地区宅基地，农村集体没有收回宅基地使用权，从而造成宅基地闲置或一户多宅的状况；因法律原则限制农村宅基地自由买卖，“土地隐形市场”便应运而生，宅基地使用权流转混乱无序。
4、管理工作薄弱。
农村长期以来没有编制村镇规划，村民建房缺乏村镇规划指导，建房选址随意性较大。其结果是村落内部布局零乱，结构分散。没有一个科学的宅基地调查方法，也使得基层土管所工作人员往往人手不够、执法手段薄弱，对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换等难以做到及时发现、跟踪管理。
四、建立农村宅基地退出机制的设想和建议
现行《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”可见“一户一宅、面积法定”是我国农村宅基地管理制度的基本特征。除此之外宅基地管理制度还有一个很大的特点就是农户可无偿获得和使用宅基地，这也是农户享有的一项社会福利。因为农户是宅基地退出的权利和义务主体，所以在建立农村宅基地退出机制时必须在保障农户的合法权益的前提下，引导有条件的农户主动放弃现有的宅基地或申请要求，从源头上控制宅基地利用过程中存在的面积超标、不合理占用宅基地和一户多宅的现象。 另外，政府在宅基地退出过程中也要起到引导和监督的作用。因此，建立农村宅基地退出机制的设想就是要建立引导农户退出宅基地的引导机制、促进农户主动退出宅基地的激励机制以及监督农户合法占用和退出宅基地的压力机制。
（一）引导机制。
要使宅基地有效地退出，离不开从源头上控制和实行开源节流。引导机制的建立是要在编制好乡镇规划和村级土地利用总体的基础上，结合新农村建设，通过建立农村宅基地流转机制和实施农村宅基地整理、置换、复垦，引导农户退出宅基地，加快农村宅基地退出。
1、编制村级土地利用总体规划，合理布局新农村建设。
编制村级土地利用总体规划，建立和完善农村人均用地标准，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模。依据土地利用总体规划和村镇建设规划，因地制宜选择新农村建设中心村地址，规划中心村建设，完善中心村配套设施，使之真正成为具有吸引力的农村建设示范村，让农民主动自觉向中心村集中建房。同时，在建设新农村时主动消化“空心村”，充分利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，不增加新增宅基地规模。
2、完善农村宅基地使用权登记制度，建立农村宅基地流转机制。
对农村现有宅基地使用是行全面调查，对于手续齐备、符合法律规定的农户宅基地进行登记发证。对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地不予登记，并可考虑对长期闲置不用和超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，加紧约束多占、超占宅基地行为，促进土地资源的节约利用。现行的宅基地使用权流转有严格限制，随着我们城市化步伐的加快，现行的流转方法把农民束缚在农村，不利于农民进城和宅基地退出。允许农村宅基地的合理流转，既是保护农民宅基地合法用益物权的重要前提，也是通过市场机制合理配置土地资源，实现土地节约集约利用的主要途径。
（二）激励机制。
建立宅基地退出激励机制，要既有利于保护农民的财产的合法权益，又有利于调动农户主动退出多余住宅的积极性。可通过福利政策安排和补偿使农户主动退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申请及保有的福利，从而激励农户自愿放弃申请宅基地和退出宅基地。如建立农村宅基地退出补偿制度及社会保障政策支持。
1、建立农村宅基地退出补偿制度。
建立宅基地退出补偿制度，能有效减少农村宅基地的闲置的低效率配置现象；还能盘活农村存量建设用地，为农村新增建房提供存量建设用地，从而减少新占耕地；更能扩大退宅还耕，并能在“占补平衡”条件下将建设用地指标调配到城镇。本着鼓励农民将空闲宅基地退出的理念，制定合理的宅基地补偿标准。对于放弃宅基地的土地使用者，如果在没有住房的，可以在有社会住房保障的条件下为按规定置换住宅；如果在城镇已有住房的，可以按换房的市场价格进行补偿。让退出宅基地的农民在宅基地复垦和房屋拆迁中能得到合理补偿，调动他们的积极性。
2、完善社会保障政策。
因为土地包括宅基地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，失去土地对农民意味着生活来源和安居之地的双重损失。建立起农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现其身份转变的一个立足点。因此，应尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保机制，及时跟进和落实失地农民的就业等问题，逐步完善我国的社会保障机制。
（三）压力机制。
压力机制主要是针对违法取得、超标超占的宅基地以及非本集体经济组织成员占用的宅基地。在使用权的获取原则上，应采取“无偿取得和有偿使用相结合”的原则。对保障基本居住的宅基地部分，宅基地面积在所在的省、自治区、直辖市规定的标准以内的，继续适用无偿取得制度；对超过基本居住范围的部分实行有偿使用制度，且对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。对于非法取得的“一户多宅”，按面积大小采取累进收费，以后每年依此为基数按年限累进收费，面积越大、占用时间越长收费越高，随着时间推移，村民自然会主动退还宅基地。这样既考虑了国家减轻村民负担的政策，又能够约束多占、超占宅基地行为，进而达到节约土地资源，促进宅基地的有效利用，避免非法占用耕地。□
（作者单位：华中农业大学经管－土管学院）
参考文献：
[1]刘庆,张军连,张凤荣等.解决城市化进程中农村宅基地问题―北京农村宅基地存在问题透视.国土资源,2004,(1):31-33.
[2]张秀智,丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究.中国农村观察，2009,6：23-30.
[3]黄星.建立宅基地退出机制的思考.国土资源导刊,2009,(6):62-64.
[4]朱烨辛.城市郊区宅基地置换模式实证研究.上海交通大学,2008,1.
[5]金晓月.农村宅基地流转模式构建探析.农村经济,2006,(7):32-34.
[6]文锐.农村宅基地空间布局模式探索及分配政策重构.浙江大学,2010,6.
[7]欧阳安蛟,蔡锋铭,陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨.中国土地科学,2009,23(10):26-30.
[8]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨??以江苏省为例.城市规划,2001,6(6):8-13.
[9]张正河，卢向虎.农村宅基地的整治与增值.调研世界,2006(1):19-26.
[10]刘双良.农村宅基地使用权的流转与退出机制.重庆社会科学.,2010,(6).25-29.
[11]单金海.对农村宅基地有偿退出机制的构想.国土资源导刊，2004,(5):6-9.