【摘 要】 政策绩效审计是以政策为对象的审计。文章以高校助学贷款政策绩效审计为研究对象，从高校助学贷款政策绩效审计的重要性出发，论证了助学贷款政策绩效审计的内容、方法、结果报告，为构建我国政策绩效审计的理论与方法进行了有益的探索。
【关键词】 高校； 助学贷款； 政策绩效审计
百年大计，教育为本。1977年恢复高考制度以来，我国高等教育收费制度发生了多次变化。1978年到1989年之间实行免费教育政策；1989年开始实行教育成本分担制；1999年在考虑高等教育扩大招生规模时，政府又推出了高校助学贷款政策，确保“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”。助学贷款政策从1999年在8个城市试行到现在可谓是一波三折。助学贷款政策开展得不顺利，是由于多种问题的存在，缺少政府审计机关对该项政策的制定和执行进行政策绩效审计是导致问题产生的重要原因。
一、高校助学贷款政策绩效审计的意义
INTOSAI在《绩效审计实务指南》中指出，绩效审计可以按照对象分为“政策”“项目”“组织”和“管理”。其中，政策通常被定义为：在一定时间内利用一定的资源实现一定目标的举措。因此，绩效审计按照审计对象的不同可以细分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计和管理绩效审计。其中，政策绩效审计是以政策为审计对象的绩效审计。
政策的种类很多，不同的政策具有不同的定义。高校助学贷款只是政府在高等教育收费方面制定的一种政策，根据政策绩效审计和助学贷款政策的目标可以将高校助学贷款政策绩效审计定义为：以高校助学贷款政策为审计对象的绩效审计，通过这种绩效审计找出政策在执行中存在的问题，并分析问题产生的原因，确保家庭经济困难的大学生能接受高等教育，促进助学贷款政策的顺利开展，从而推动我国教育事业的发展。
据《新快报》报道：“2006年起，国家开发银行广东省分行通过一年一贷的方式，向全省115所高校发放助学贷款。截至2009年底，共有23.65万人获得了总额为13亿元的助学贷款。广东省教育厅学生助学工作管理中心主任欧阳谦介绍，截至2010年9月份，省属高校的助学贷款违约率为5.7%。”这一报道反映了大学生在助学贷款执行中存在的违约问题，其实助学贷款政策执行中存在的问题不仅仅表现在大学生身上，政策的相关主体身上都存在着。因此，对高校助学贷款政策进行绩效审计迫在眉睫，具有如下重要意义。
第一，有助于完善政策绩效审计理论。目前，绩效审计理论的研究比较成熟，然而政策绩效审计的研究理论却很欠缺。通过对高校助学贷款政策绩效审计的研究，可以为政策绩效审计的研究提供理论思路。
第二，有助于助学贷款政策的顺利开展。进行助学贷款政策绩效审计的目标是要检查其效果性如何，并将这效果与目前的现状相比较，找出存在的问题，分析产生的原因，提出改进的意见和建议，通过一次次的绩效审计，一次次的完善，推动政策的顺利运行，最终实现政策制定的预定效果。
第三，有助于提高助学贷款政策相关主体的诚信与法治意识。高校助学贷款政策涉及多方主体，主要有政府机构、银行、学生和学校。政府机构是政策的制定者，政策制定得是否正确、是否完善直接影响了政策所产生的结果和效果。因此，政府机构需要根据社会的需求，谨慎确定政策方针。助学贷款资金来源于银行，银行积极性的高低直接影响着政策的开展。比如说，2003年，由于还贷违约率的畸高，很多经办银行对政策开始叫停，那时助学贷款政策几乎处于停滞状态。提高银行的积极性，降低其拒贷、惜贷率对助学贷款政策的推行有极其重要的作用。大学生是助学贷款政策的直接受益者，他们的诚信度如何，对政策也有着直接影响。很多情况下，助学贷款的曲折发展就是由于大学生的诚信度低造成的。作为助学贷款的间接受益主体――高校，在助学贷款后续管理中的作用不容忽视。银行、学生和高校应做好三方的有效协调，促进助学贷款政策的顺利开展，给学生谋福利。
二、高校助学贷款政策绩效审计的内容
从高校助学贷款政策执行的现状分析，进行助学贷款政策绩效审计的内容是多方面的，下面主要从四方面来分析审计的内容。
（一）贷前申请审核工作
“吃大锅饭”的思想不仅在老百姓的心中根深蒂固，对一些接受了教育的学生也是如此。一些学生认为，助学贷款是国家给予大学生的一种福利，“不贷白不贷”，至于以后能不能还是另外一回事。还有一部分学生则具有超前思想，想培养自己的独立性，不跟家里要钱，就通过助学贷款获得自己的教育经费和基本的生活费用。这些情况的存在，导致了一些真正家庭贫困的学生并没有贷到款，也就不能实现政府制定助学贷款政策的初衷――不让一个大学生因家庭经济困难而辍学。因此，相关主体要严格按照助学贷款的申请条件进行贷前审核。
贷前审核审计工作一般步骤是：获取贷款学生的申请表和相关证件，核对申请表和证件信息是否一致，走访调查学生的诚实守信和遵纪守法等方面的品行，努力发现不符合申请条件的学生，作出贷前审核工作是否到位的结论。
（二）银行有无惜贷、拒贷
银行是助学贷款资金的直接提供主体，因此，银行主体积极性如何直接影响了助学贷款政策的执行和所产生的效果。
从我国东西部经济差异分析，我们知道西部贫困情况比较严重，大学生需要贷款的资金最多。然而，图1却给我们显示了截然相反的现状。东部地区的平均贷款率达到了59.72%，中部地区比东部地区近似低了2个百分点，而经济相对落后的地区平均贷款率比东部地区低了近20个百分点。这种现状存在主要是由于银行拒贷和惜贷。东部地区工业比较发达，大学生毕业后较容易找到工作，还贷违约率比较低，银行也比较乐意给这些地区学生贷款；西部地区工业相对落后，大学生毕业后难以找到工作，相对地，还贷风险比较大，因此，银行对这些地区的学生就会惜贷、拒贷。
银行有无惜贷、拒贷审计一般步骤是：获取当期和往期银行实际贷款、学生申请情况等相关资料，计算实际贷款人数和金额占学生申请人数和金额的比例，将这一比例和经济差距比较明显地区比较，得出差距存在的原因，努力发现银行惜贷和拒贷行为，得出银行是否存在惜贷和拒贷的结论。或者，获取当期和往期银行实际贷款、学生申请情况等相关资料，根据学校的隶属关系或专业将学生进行分类，计算分类后各类学生实际获贷人数和金额占银行实际贷款人数和金额的比例，将这些比例进行比较，得出差距存在的原因，努力发现银行惜贷和拒贷行为，得出银行是否存在惜贷和拒贷的结论。
（三）高校的后续管理
学校是助学贷款政策执行的中间环节，有责任协助银行做好后续管理工作。在助学贷款政策执行中，高校需要建立专门的管理部门，并任命专门人员负责学生的贷款工作。对毕业后的后续管理可以单独列为一块，由专人负责，跟踪记录贷款学生的毕业去向、联系方式、薪金水平、还款情况，并将获得的信息报告给相关贷款银行，降低违约还款的风险，促进国家助学贷款政策的有效实施。
高校后续管理审计一般步骤是：检查高校是否建立了专门助学贷款管理部门并有专人负责，抽样检查跟踪记录的学生个人资料，通过发函给银行询证高校是否将学生的信息报告给银行，得出高校后续管理情况的结论。
（四）产生的效果
政策绩效审计的总目标就是进行效果性审计。《关于国家助学贷款的规定（试行）》中明确指出了助学贷款的总目标“为促进教育事业的发展……”，《规定》的第二条中也指出了助学贷款的具体目标，“国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的……”，在进行助学贷款政策绩效审计时需要根据是否促进了教育事业的发展这一总目标和是否帮助了困难大学生支付在校期间的学费和日常生活费用这一具体目标来审计政策的效果性如何，这种效果性可以通过助学贷款政策评价指标来定量、定性判断。
产生效果审计的一般步骤是：获取高校助学贷款政策的总目标和具体目标，通过计算和判断对评价指标进行赋值，将指标值和目标进行对比，得出产生的效果情况。
以上四点主要是从高校助学贷款政策的执行和产生的效果方面来分析的，而基于助学贷款政策的制定没有作分析是因为：政策是由政府部门经过慎重考虑和研究制定的，在进行绩效审计时没有太多的必要再对其是否可行进行绩效审计。加拿大的绩效审计范围中也不包括政策制定方面，审计署通常认为绩效审计主要检查政策的执行情况，对政策制定和政府项目本身的合理性并不提出质疑。政策本身的合理性属于议会检查和讨论的范围。
三、高校助学贷款政策绩效审计的方法
（一）高校助学贷款政策绩效审计的审查方法
目前，加拿大绩效审计主要运用的是直接审计结果和审计内部控制制度两种方法。澳大利亚在坚持绩效审计重要性原则的基础上，主要运用了分析性复核、抽样技术等数学方法、审计调查法和项目分解法。瑞典在绩效审计工作中主要运用了访谈、举办研讨会、利用专家、观察、文件审阅、案例研究、问卷调查和数据资料整理与预测等。
我国学者竹德操等人在《经济效益审计》一书中提到，经济效益审计方法体系包括三大部分：一是经济效益审计的基础，二是经济效益审计的一般方法，三是经济效益审计的技术方法。其中，技术方法概括起来主要有传统的审计方法、经济活动分析法、图表审计法、数学分析法、现代管理法等。
从国内外研究中，我们发现审查方法很多，根据不同的政策情况和政策效果可以采用一种方法或将几种方法综合，选择的标准是：适合的就是最好的。对于高校助学贷款政策绩效审计，笔者认为主要有四种方法：证据分析法、特尔斐法和随机抽样法相结合、问卷调查法以及文献研究法。
证据分析法分为定量分析法和定性分析法，定量分析法主要是对已获得数据，通过数学公式或模型进行加工处理的过程。在高校助学贷款政策绩效审计中，要获得审批金额和审批人数之间的关系，就可以通过定量分析中的一元线性回归来分析。定性分析法，是借助已获得证据，通过主观判读，找出各组成部分之间的内在联系。
由于高校助学贷款政策涉及面比较广，若对每一所高校都进行政策绩效审计工作量将会非常庞大，因此，需要采用随机抽样选择部分高校。尔后，在所选择的高校中运用特尔斐（Delphi）法收集和征询专家意见和建议。最后，将专家的意见和建议进行统计分析。这就是将特尔斐法和随机抽样法相结合。
问卷调查法在高校助学贷款政策绩效审计中主要运用于对困难学生的调查。困难学生是助学贷款政策的直接受益主体，因此，他们的心声最能真实地说明政策的优势和劣势。在问卷调查法中首先需要对问卷做科学的设计；其次，选择代表性地区如西北部、东北部、西南部、东南部和中部的高校；再次，对收回的调查表做筛选，选出其中的有效表；最后，根据调查表中各项内容做统计分析。
文献是我们借助前人的研究成果，发现其中的创新点和存在的不足，来开拓自己思路的一种方法。文献有历史文献、统计资料、网络文献等。在高校助学贷款政策绩效审计中，需要通过大量的数据来支撑自己的观点，《中国统计年鉴》就是很好的选择。
（二）高校助学贷款政策绩效审计的评价方法
《中国政府绩效评估研究》认为，应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业和公众的需求。
高校助学贷款政策的口号是“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”，类似于政府绩效评估标准，对助学贷款政策绩效审计应该用贫困学生的满意度来衡量其绩效。“满意原则”是绩效评估的最终制度。根据助学贷款政策实行的环境、运行状况和潜能，制定助学贷款政策评价一级指标：影响指标、运行指标、潜力指标。影响指标的制定是由于助学贷款政策是一项涉及经济的政策，经济发展的好坏对政策的需求力度有一定的影响。运行指标主要是检查政策在运行过程中的经济性、效率性和效果性，这三性是绩效审计的主要内容，也是评估的重点部分。潜力指标，一般通过对历史数据统计分析，预测未来的发展趋势。因此，在一级指标的基础上又设定了6个二级指标：经济指标、社会指标、经济性指标、效率性指标、效果性指标、高校招生状况指标。三级指标是在二级指标的基础上设定的。“满意原则”主要体现在运行指标中的效果性指标和潜力指标中的高校招生状况指标。高校助学贷款政策绩效评价指标如表1所示：
评价指标初步确定后，根据助学贷款政策的目标进行测验和优选。测验中主要运用了单体测验和整体测验。单体测验主要测验单个指标的正确性、相关性和可行性三方面。整体测验主要是对评价指标在审计对象整体的一致性、全面性和必要性方面的测验。最后还需要对指标进行无量纲化处理和指标权重的确定，由于高校助学贷款政策评价指标比较少，因此在无量纲化处理时主要运用了功能系数法，在指标权重系数确定时主要运用了层次分析法。
四、高校助学贷款政策绩效审计结果的报告和利用
在政策绩效审计结果中，主要涉及审计报告的格式、内容以及审计报告的使用三方面问题。
（一）高校助学贷款政策绩效审计报告格式和内容
查阅国外一些绩效审计格式，我们会发现格式几乎各不相同，但在内容方面共同包括：审计目标、审计范围、审计中发现的重大问题、审计建议和审计结论。
我国学者蔡春等人认为，绩效审计应包括标题、目录、被审计单位简介、绩效审计情况描述及原因分析、绩效审计结果及建议、被审计单位的意见回馈、对后续审计的建议、签章和日期。
曾寿喜、刘国常（2007）认为，国家审计报告包括六要素：谁（who）、向谁（whom）、交流什么（what）、以什么方式交流（manner）、如何交流（how）、以达到什么效果（effect）。
李保伟（2009）认为，我国政策绩效审计框架应包括：标题页、审计摘要、审计事项的背景、审计发现的情况、审计结论、审计建议、被审计单位的反馈意见、附件。
由于政策内容的不同，导致政策绩效审计的重点有所差异，最终报告的内容就会不相同。因此，笔者认为，政策绩效审计报告的格式应“因地制宜”，而不应该用统一的格式固定下来。根据高校助学贷款政策的内容，其报告框架可以主要包括：标题、目录、国家助学贷款政策情况介绍、被审计高校的情况介绍、审计范围、审计情况描述，发现的问题及审计建议、审计结论、签章及日期。
（二）高校助学贷款政策绩效审计结果的使用
审计师对助学贷款政策审计结束后，其结果需要被相关主体给利用起来。
英国审计法院和地方审计法庭把每年开展绩效审计的情况和处理意见，通过甄别筛选后编入审计法院年度工作报告，并报送总统和议会，向社会公众公布，经过新闻媒体的揭露和评论，起到舆论监督作用。瑞典绩效审计报告也是通过公开发布起到舆论监督作用，在社会大众的出谋划策下对存在的问题提出改进建议。加拿大绩效审计报告则由议会和媒体共同使用，议会通过绩效审计报告对政府活动进行详细监控，媒体通过对报告报道，让社会公众了解政府活动的绩效情况，促进政府行为的公开透明。
我国审计报告对外公布开始于1998年，直到2002年审计署才实行了审计结果公告制度，绩效审计公告制度也在不少地方探索实施。对于政策绩效审计结果，由于涉及国家的安全和商业秘密，因此，在公布时需要慎重考虑该公布什么、该保留什么。我国高校助学贷款政策绩效审计结果应该由政府、银行、学校、学生和媒体共同使用，政府通过对审计报告的分析，检查助学贷款政策的执行情况和效果如何；银行需要检查自己在贷款政策中是否积极响应，还需要做些什么努力；学校则需要检查是否做好政策的纽带作用，把银行和困难学生很好地联系在一起；学生是助学贷款政策的直接受益者，更需要检查自己是否按条件申请贷款、是否及时足额还贷；媒体通过对审查结果的报道，让社会公众对政策的执行进行监督。
五、结束语
高校助学贷款自1999年到现在已有十几个年头，在这十几年中，无论银行、学生还是学校在各自的职责方面都出现了问题，因此，政府审计机构对助学贷款政策实行绩效审计势在必行。本文仅就助学贷款政策绩效审计的重要意义来分析审计的内容、方法、审计结果的报告和使用。今后还需要在助学贷款评价指标方面做进一步研究。
【主要参考文献】
［1］ 李保伟.我国政策绩效审计研究［M］.中国财政经济出版社，2009.
［2］ 吴秋生.政府审计职责研究［M］.中国财政经济出版社，2007.
［3］ 曾寿喜，刘国常.国家审计的改革与发展［M］.中国时代经济出版社，2007.
［4］ 中国发展研究基金会丛书.和谐社会的治理之道――领导者的讲述［M］.2006.
［5］ 审计署外事司.国外效益审计简介［M］.中国时代经济出版社，2003.