摘要：新中国初期，农民大量盲目流入城市，严重影响了工农业生产和正常的社会秩序。国家采取多项措施制止此种现象，但一直未见明显效果。为此，国家在1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例(草案)》，规定农村户口非通过招工、升学不得迁入城镇。但大跃进期间许多企业大量招工致使农民再次大量涌入城市。粮食危机出现后，国家采取精简城镇人口的非常措施，此后加强户籍管理，严加控制农村户口迁入城镇，隔离城乡社会的现代户籍制度终于形成。
关键词：农民；盲目外流；制止措施；户籍制度
中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2012)01-0130-04
户籍制度是对现代中国城乡社会影响最大的基本社会制度之一。户籍制度形成的原因是多方面的，但新中国初期农民盲目外流是其产生的一个重要原因。近年来，研究户籍问题的文章可谓汗牛充栋。不过，大多是人口学、社会学、经济学及户籍管理等领域的研究。史学界对此问题关注不够，涉及现代户籍制度成因的著述较少，并且现有研究较多关注优先发展重工业、计划经济、城乡差别、短缺经济、粮食供应紧张等因素，很少涉及农村人口外流的问题。本文拟对20世纪50年代农民盲目外流和户籍制度的形成等问题进行初步探讨，以求教于方家。
土地改革完成后，原来就存在的耕地不足、农村劳动力大量剩余的基本情况，并没有随之得到改善。另外，由于互助合作运动的开展、农具的改良和当时农村副业、畜牧业、手工业等产业的欠开发，剩余的农村劳动力开始自发地盲目外流。除此类问题之外，构成农村人口大量涌入城市的原因还有以下几个方面；
其一，统购统销政策的影响。1953年起，计划经济政策开始实施，国家在农村建立起了对农产品的统购统销制度。统购统销政策的实施，取消了过去的粮食自由交换，余粮都要卖给国家。农民一下子不能适应这种形势的变化，影响了生产情绪。
其二，城镇职工享受的相对较优厚生活待遇对农村人口产生了极大的吸引力。新中国初期，国家实行优先发展重工业的战略计划，在资源分配上采取了向城市倾斜的措施。当时虽然城乡差别不像60～70年代那么大，但按照梁漱溟的观察，1953年这种差别已经是“工人在九天之上，农民在九地之下”。既然城乡社会生活差距在拉大，当农民不如进城做工。
其三，天灾的原因。1956年秋，我国部分地区发生了水灾，一些灾区的农民也开始加入外流大军。据内务部1957年4月30日向国务院递交的《关于灾区农民盲目外流情况和处理意见的报告》中说：“据流入地区自去年10月至现在的累计，由外地流入的农民约有五十七万多人。”
其四，国家企业大规模招工的结果。1953-1957年，第一个五年计划的正式实施开启了中国现代化的大规模工业建设，一些建设单位需要从农村招收工人进城。国家企业的大量招工引起农村剩余劳动力的持续外流。
上述原因，造成了新中国初期第一次民工潮。据统计，这一时期城镇人口达到9949万人，全国净增城镇人口2786万人，其中由农村迁入城市的人口为1500万左右，平均每年300万左右。这一时期，户口迁移相对容易，由农村流入到城市的农民在被招为国家职工之后也就在城市落户
许多流入城市的农村人口具有自发性、盲目性的特点，而这些涌进城市的农村人口，给城市建设和城市居民生活以及社会管理带来很多困难，同时也使农业生产受到很大影响。1957年4月内务部《关于灾区农民盲目外流情况和处理意见的报告》中列举了农民外流给各方面带来了多种不良的后果。一是灾区的劳动力大量外流，严重地影响了农业生产的进行和农业社的巩固。二是农民流入各地后，由于找不到工作，生活困难，流浪街头，影响社会的治安。三是给铁路运输增加了很大压力。外流农民以买短程票、买月台票、爬行李车、货车等办法混上火车，有的甚至不买票，强搭客车，使路局很难维持秩序。四是使流入地区增加了救济费开支和粮食供应，造成了工作上的困难。
总之，农民盲目入城给城市带来了混乱，极大冲击了城市的各项建设和正常的生活秩序，造成城市交通、住房、粮食供应等方面的紧张局面。当时，举国上下正在实施“一化三改”的宏伟战略计划，城市执行紧缩城市人口的方针，国家开始动员城镇未能升学的中小学毕业生和待业青年到农村去。农村在进行农业集体化运动，也需要大量的劳动力。所以，阻止农民盲目入城的工作势在必行。
1953年4月，政务院第一次发出了《关于劝阻农民盲目流入城市的通知》，此后至1957年3月期间，中央人民政府政务院又连续多次发布通知，力求改变农民盲目入城的混乱局面。尽管各级政府作了很大努力，采取了一定的措施阻止农民外流，但是1957年农村人口外流的状况并没有被遏制住。鉴于农民外流屡禁不止且有愈演愈烈之势，1957年12月18日，中共中央委员会和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。事情发展到需要中共中央和国务院联合发布命令的程度，足见农民外流问题的严重性。
自1953年起，国家在阻止农民外流时所使用的措施主要有以下几种：
第一，加强对农村群众的思想教育，预防人口外流，1953年政务院发布的指示要求：各县、区、乡政府、农会向准备或要求进城的农民耐心解释，劝止其进城。1954年国务院再次要求各级地方政府“向农民宣传农业经济发展的远景，说明农业生产对国家建设的重要意义，提高农民对国家生产的积极性，使其积极地参加农业生产和互助合作运动”等等。1957年3月国务院《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》中还要求：“对所有准备外出和思想不安定的农民应反复地、耐心地加以劝阻，如他们在生产和生活上有困难，要负责解决，把他们稳定在农村。”
第二，在主要交通中心、要隘设立关卡，说服、劝阻、收容、遣返外流农民。如1957年3月2日《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示》中就严格要求：“在外出农民流经较多的交通中心(如徐州、郑州、西安、天津等地)，应设立劝阻站。由当地政府、铁道部门和流出地区政府共同抽派干部，负责劝阻和及时遣送外流农民回乡。在农民流入较多的城市，应设立专门机构负责外流农民的处理和遣送工作。”同年12月18日中央和国务院的《关于制止农村人口盲目外流的指示》提出了更加严格的要求：“在某些铁路沿线或者交通要道，应当加强对于农村人口盲目外流的劝阻工作。鉴于农村人口外流以山东、安徽、河南、河北五省为多，这些地区应当特别加强劝阻和有关这个问题的教育工作”。“铁道交通部门，应当在车站、港口和车船中，加强查票制度，严禁无票乘车乘船或者买短途票强乘长途车船的现象。”
第三，禁止城市用工单位擅自从农村招收工人。1953年至1956年，国家曾多次发出指示，要求各地未经劳动部门许可，不得擅自自去农村招 收工人。1957年，农民入城问题严重的时候，国务院再次发布通知，禁止用工单位招收农民工人。1957年12月18日中共中央和国务院的联合通知中，更是明确要求“各企业、事业部门和机关、部队、团队、学校等一切用人单位，一律不得擅自招用工人或者临时工。各单位需要增加的工人或者临时工，必须通过当地劳动部门统一调配或者招收。临时工(包括搬运工、保姆等)应当尽先在城市中招收，如果必须在农村中招收，应当采用同就近农村的农业合作社签订劳动合同的办法招收，合同期满后，由用人单位直接送返原籍。”
第四，运用户口、粮食供应等手段限制农民向城市的流动。1955年3月，内务部和公安部发出《关于办理户口迁移注意事项的联合通知》，要求各地政府劝阻盲目流入城市的行为。对于在城市找到工作、考入学校和老年父母投靠子女生活、未成年子女投靠父母生活及夫妻团聚等，允许登记落户；除此之外不得在城市落户。1957年12月18日中央和国务院的联合通知再次要求：“公安机关应当依照城市户口规则，进行严格户口管理”。“应当加强城市粮食供应的严格控制，对没有户口或者虚报人口冒领粮食或者买卖粮票的行为，应当予以禁止，情节严重的应当加以处罚。”
综上所述，在阻止农民外流问题上，国家采取了多种措施。尽管国家一再强调要用劝阻、说服教育以及收容遣返的方法处理农民外流问题，但同时，也允许采用以前只对反革命分子使用的监督劳动甚至劳动教养等办法，来防止一些喜欢外跑的农民。这些情况表明，1953年以后，为了应付现实问题，国家已经开始限制农村人口的迁徙自由。
如前所述，1957年国家曾经使用户口措施阻止农村人口盲目入城市，但是作用并不明显。为了有效遏制农民外流现象，迫切需要国家制订一部正规户籍法律。于是，1958年1月9日第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议，通过了由公安部起草的《中华人民共和国户口登记条例》。
关于户口登记管理，该《条例》规定：户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区，乡镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。这个规定健全了城乡户口登记管理机构，由公安派出所统一管理城乡户口登记，限制了基层干部乱办理户口的现象。关于户籍迁移，该《条例》规定：“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一条款不仅明确规定了户口迁移程序和手续，而且规定了农村人口向城市迁移的限制性途径。有了这条规定，农村人口从此很难迁入城市。
户口登记条例的出台对阻挡农村人口盲目入城提供了法律保证。按照这个法律设计，应该说可以限制住农村人口向城市的自由迁徙行为。但是，随后掀起的大跃进运动却使刚刚建立的户口法律没能起到这个作用。造成这样的户口法律尴尬处境，主要是大跃进运动时期的乱招工现象。大跃进运动开始后，中央同意了劳动部党组增加劳动力的申请报告，决定放宽对招收新工人的审批权，确定今后劳动力的招收调剂工作由省、市、自治区党委负责，招工计划由省、市、自治区党委确定后即可执行，不必报中央批准，但规定应力求从城市招收，一般不从农村中招收新职工。令中央没想到的是，各地乃将此项权力层层下放，不少单位为完成大跃进任务，不顾国家的规定从农村大肆招工。加之，大跃进时期《户籍登记条例》刚刚颁布，户籍管理队伍还没有完全建立起来，户口管理一度混乱，因此，这一时期，农村人口只要拿着城市招工证明，就能轻易地从人民公社得到户口迁移证明，到城市合法地进行城市户口登记，从而实现了从农村迁移到了城市的梦想，这是大跃进时期城镇人口激增的因素之一。据统计，由于大量从农村招工，仅1958年一年全国职工人数就增加2093万人。还有大批农民虽未被正式招工，但也弃农从工，致使第二产业劳动者人数从1957年的2115万人猛增到1958年的7034万人，一年时间增加4919万人。
大跃进运动加上自然灾害，造成三年困难时期的局面。在严重危机面前，中央决定精简城镇人口。精简主要对象，是1958年1月以来参加工作的来自农村的新职工(包括临时工、合同工、学徒和正式工)。据统计，从1961年1月到1963年6月两年半时间，总共精简全国城镇人口2600万人；吃商品粮的人数共约减少2800万人(含职工1887万人)。
1962年11月，为了配合精简城市人口的工作，公安部发出了《关于加强户口管理工作的意见》，重申了《中华人民共和国户口登记条例》关于城乡户口登记的基本制度，要求严格控制城市人口增长，进一步加强集体户口的管理。其中，关于户籍管理方面，该《意见》要求各地健全户口管理机构，必须设有管理户口的专职人员；关于户口迁移方面，该《意见》特别提出：“在户口迁移上，必须严格执行中央和国务院有关户口迁移问题的规定，对农村迁往城市的，必须严加控制；城市迁往农村的，应一律准许落户，不要限制。”该《意见》的发布，进一步强化了控制农村人口向城市迁移的户籍法律制度。为了巩固精简城镇人口的效果，1964年8月14日，国务院批转《公安部关于户口迁移的规定(草案)》，再次强调从城市、集镇迁往农村的户口迁移一律不要限制；而从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制。上述这些规定，强化了《中华人民共和国户口登记条例》中的乡城之间的迁移原则。此后，农村户口的人口几乎没有办法和途径迁往城市，通往城市的迁移道路被户籍制度堵塞，现代户籍制度最终形成。
通过上述考察，我们发现建国初期，随着国家工业建设的大规模进行，农业基础薄弱与工业化之间的矛盾开始显现，经济短缺、粮食供应紧张，致使国家采取限制城市人口的措施。为了保障工业化战略的快速实施，在物资供应和社会福利上国家采取向城市倾斜的政策，城乡差别逐渐拉大。城市户口人群虽不富足，但生活相对优越，农村户口人群却相对贫困，结果造成农民向往城市，按照流行于20世纪60年代的“推――拉”迁移理论的解释，迁出地的种种消极因素形成的推力，与迁入地种种积极因素的拉力，造成了大量农民离开农村向城市迁徙。但是这种迁徙行为，不符合国家的战略计划和利益，被劝阻、被禁止是必然的。在劝阻、禁止措施无效的情况下，国家最终制订户籍法律来禁止人们的自由迁徙行为。
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