摘 要：村民自治作为中国基层民主政治建设的重大探索和创新，关于这方面的研究已经取得了一定的成就，但是对于西北民族地区的村民自治研究，目前尚明显不足。西北民族地区因为其地理、文化、经济和制度上的特殊性，在村民自治建设过程当中自然有其独有的特殊性，主要表现在：落后而且参差不齐的经济、复杂的民族情况、独特的历史传统、落后的教育、突出的宗教文化。西北民族地区村民自治的特殊性研究有着很强的理论意义和现实意义。
关键词：村民自治；西北民族地区；特殊性
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0038-04
中国当代的村民自治，始于1979―1980年广西宜州市南屏乡合寨村[1]，这种通过投票选举村委会成员，然后由村委会通过的村规民约来实施村务管理的办法，取得了意想不到的效果，办成了很多想办而没有办成的事情。1982年的宪法中，村委会被定位为群众性自治组织，1987年全国人大颁布了《村委会组织法》，从而开始了一系列农村基层组织民主建设的过程，经历了几十年的深入发展，再加上民族区域自治制度的日趋完善和社会主义民主观念深入人心，极大促进了西北民族地区村民自治的发展。由于西北民族地区一系列独有因素的影响，使得我们对于西北民族地区村民自治的特殊性研究具有很强的理论价值意义。这也是西北民族地区政治建设自身发展的客观需求，也是社会主义民主政治建设的主观要求。
本研究通过实地调查研究，重点关注西北民族地区的村民自治问题，首先通过分析西北民族地区村民自治实施过程中受到的各种影响因素：特殊的经济结构、自治制度的完善程度、地区受教育情况以及文化上的差异性，从而在整体上对西北民族地区村民自治有一个清晰的认识，然后应用治理理论，对西北民族地区村民自治问题的化解对策作系统深入探讨。
一、西北民族地区村民自治的特殊性
对于拥有5个自治区、27个自治州，84个自治县（旗），占全国71.9%的少数民族人口的西部地区来说，其村民自治的民族性显得尤为突出，宗教和文化都与我们平常所接受的信息有着很大的出入，而相较于最先开发的中东部地区来讲，其经济发展也显得比较落后，这些因素也就构成了西北民族地区村民自治特殊性的最基本、最核心的内容。这也是本文研究西北民族地区村民自治特殊性的出发点。
（一）特殊的经济结构对西北民族地区村民自治产生的影响
马克思主义理论的生产方式决定论，即有什么样的生产方式就有相应的制度存在[2]，对我们研究西北民族地区村民自治的实施有着很重要的理论价值意义，我们可以通过对西北民族地区村民的生产方式的研究，再结合当地的自治实施过程，就可以在客观上对西北民族地区村民自治的实施有一个明确的认识，进而为我们研究这一地区民主发展状况提供依据。
1.对村务管理实施过程的影响。对于西北地区的基层经济，我们能够想到的而且现行比较普遍的就是牧业经济，伴随着村民自治多年来的实施，西北地区的基层经济建设也悄然发生着一些变化，借助我们对青海省海北藏族自治州的调查分析，就可以得出一些明显的信息。通过对海北州的刚察县哈尔盖镇查拉村、海晏县哈勒景蒙古乡哈勒景村、海晏县三角城镇三角城村等几个村的500户农牧民的入户调查，汇总材料得出该地区的村级经济主要分为户经济和村集体经济。具有代表性的就是察拉村，通过采访得知，所谓的户经济就是集中经营，集中经营就是3~6户把草场、牲畜全部集中起来，由一户来经营那些草场、牲畜，其他人可以出去打工。按集中后草场的承载力分配草场，多的羊卖掉，剩下的草场出租、承包，年底分红。而村集体经济则是在自治过程中，适应经济需要而慢慢出现的，通过采访我们了解到，现在的集体经济大部分村都普遍采取牧家乐、草场出租和屠宰场的建造，具体的实施状况可以通过察拉村的情况得以了解。该村集体经济的出资方式主要是国家项目、村里集资两种，比例分别是8∶2，按户收钱，一次掏1 000元~1 200元，成为股东并分红，牧民自愿交钱，非摊派，提前宣传好，掏的多，分红多。还有一部分就是由村里成立集约化公司，由那些人脉好的成立一套管理班子，具体由经理、财务管理人员和总管（什么事都管）组成，这些都是通过村民投票推荐的，职工则主要由本村人构成。
由于集中经济和集体经济的普遍存在，容易造成那些因为经济原因而结合在一起的村民构成一个个的小集体，在选举过程中就比较容易因为利益分配的问题出现拉帮结派的现象。另外财务问题也是群众普遍关心的问题，许多矛盾都从这里引发，多数情况下，不是因为财务不清，账目不明，而是公开不及时，透明度不高，群众有疑问造成的[3]。为强化村务管理的监督制约机制，察拉村专门成立了民主理财小组，每月底都对村里大小账目进行审核并对合理账目加盖民主理财专用章，下个月5日张榜公示。另外牧业作为该地区的主要经济形式，村民的放牧季节和收获季节多集中在1―4月份和7―10月份，所以村委会的选举日期一般集中在12月份进行。由于村里的各家各户也都相隔甚远，出行也多半靠马和机动车辆代步，所以在选举的时候我们常常可以看到村民们骑着马和摩托车来投票，而那些在外务工的村民则通过电话通知的方式让人代选。
2.对基层民主发展的影响。由于村委会是村级公共事务的管理者，也是经济资源的支配者，所以村民对于村委会的选举也是非常关注的，通过研究分析村民收入与选举情况之间的关系，我们就可以看出该地区村民自治的发展是否更加民主和先进[4]。本文通过对海北州地区的调查分析，该区域的村民经济收入构成主要来源于放牧和经营牧家乐，还有村集体经济，主要是村集体开办的肉类加工厂等。而对于那些草场面积很少、人口又多的地区，例如此次调查的青海三角城村，其村民92.2%收入主要来源于半农半牧和外出务工，村级集体经济很少，基本上没有。这也就出现了两种不同的村委会选举情况，靠放牧和集体经济作为收入来源的村子，村民的选举热情是比较高的，相反则很不在意。这主要与村经济的所有制结构和产业结构有关，那些村集体经济雄厚的村子，村民对其的依赖性也比较大，如果有当地政府的积极推动，村民在村集体经济支配权的诱惑下，是很积极参加选举的[5]。
牧业经济也有其自身的特殊性，那就是周期性长和自然基础薄弱，牧民不可能为了提高收入而无限制去开垦草场，草场也容易受到干旱和沙漠化的影响，这也就决定了该区域经济基础相对薄弱。这也为该区域村民自治的发展提供了契机，村委会通过与当地政府积极合作，招商引资发展第三产业，其中的牧家乐和草原旅游产业的发展就是代表，使得村委会的可支配资源得到很大提升，极大地增加了村民的选举热情[6]。
（二）西北民族地区制度体系的特殊性
客观现实基础决定了上层建筑的制度，对于处于边远地带的西北少数民族地区，经济欠发达、生态很脆弱，但是自然资源却很丰富，如此不同于其他区域的客观区情，这一地区现有的制度体系也具有其特殊性。
1.民族性。该区域除了一般的法律法规外，还有一系列的民族区域自治制度的安排，由《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》有关对民族问题的专门规定和地方法律法规构成。这些带有明显民族性的法律法规为西北民族地区村民自治的发展提供了更为灵活和自主的正式制度基础，如规定有使用和发展自己文字、语言的自由，在干部选举和职位编制上优先少数民族人员，还有关于少数民族传统文化的保护方面都做得很细致和全面。
通过对此次调查的海北州的刚察县哈尔盖镇查拉村获取材料的汇总，发现就关于“四个民主”建设、保障村民民主权利方面就涉及到很多民族性的问题。察拉村下辖两个村民小组，共有93户，463人。在2010年的第九次村委会换届选举工作产生的村委会领导班子中，少数民族占了140人。另外受到宗派家族恶习的影响，为保证村委会选举过程中群众的选举权，察拉村严格落实“三个直接”，即由选民直接推选委员会、直接提名候选人、直接选举村委会成员。察拉村把宣传教育作为民主选举的突破口，采取走家串户、召开群众会议、村民代表会议等多种形式，积极引导群众准确把握选举标准，扔掉宗派家族恶习，选出真正带领群众开拓致富的好班子。
2.不完备性。据了解，西北民族地区的还有部分自治州、自治县未制定自治条例，所以说该区域的自治制度的整个系统还不是很完整。另外还要注意的一点就是，现行的自治条例是按照国家统一法的精神制定的，与少数民族的实际情况也是相适应的，在实施过程中并不会与国家统一法相冲突[7]。但是我们所说的村民自治当中的村规民约实际上是一种民族习惯法，是历史沉淀下来的一种约定俗成的习俗和行为习惯，它与自治条例有着很大的区别。当它的精神和内容与国家统一法相吻合的时候，它们之间的关系是相协调的。当这些习俗和规范与统一法规范不一致的时候，它们之间就会出现不协调，这就需要对二者进行协调，这样一种协调机制和情况的存在，也是西北民族地区自治制度体系不完备的体现。
通过对甘南州2009年基层组织建设情况汇报材料的汇总分析，直到2009年甘南州各村委会在县（市）乡有关部门的帮助和指导下，建立了《村民大会议事制度》、《民主评议村干部制度》、《村务公开制度》、《村主任工作职责》、《民主理财制度》和换届选举、村委会年终总结制度等。另外一些可行性比较强的制度，因为经济发展等多方因素的影响，一直得不到有效建立。如甘南州从1994年开始根据《全国农村村民自治示范指导纲要》，在全州农牧村普遍开展了村民自治示范活动，直到近几年才制定了《关于在全州农牧村全面推进村民自治工作的实施方案》，对村民自治指导思想、目标任务、示范标准、工作原则、主要措施、领导机构等六个方面提出具体的要求。
（三）滞后的教育对西北民族地区村民自治的影响
公民的权利平等和政治参与很大程度都会受到教育的影响，在调查过程当中我们也了解到村委会的选举，村民大部分都会倾向于选择那些有较高受教育水平的人和办事能力强的人，因为那些文化素质、法律意思比较低的人在工作工程中容易把公民个人之间的问题群众化，从而影响到村务管理。不单如此，区域受教育水平还影响到区域的就业、社会控制、社会转型和文化观念。基于这种情况，我们对西北民族地区的受教育情况作了深入的调查和分析，选取的调查对象是比较有代表性的宁夏回族和甘青藏族地区。
1.传统寺院教育以及落后经济观念。甘青藏族农牧民所受传统教育中，主要由宗教寺院教育和国家基础义务教育，作为补充形式的教育主要有技术教育和法制教育，但是这种方式和效果都很有限[8]。在调查过程中了解到，该区域牧民的经济收入普遍比较高，主要是基于国家政策的支持，教育条件也比较好，但是入学率却很低，并且年级越高，辍学率也高。其根本的原因是藏传佛教对藏区牧民的价值观念和生活方式影响非常深刻，重男轻女的教育观、佛教的“惰”性思维和悠久的佛教历史都侵蚀着牧民的教育观念，牧民认识不到教育与改变生活方式、提高生活水平之间的关系[9]。宁夏回族地区由于自然基础条件比较差，多山区，所以该地区的教育条件也比较有限，人民普遍关心的就是赚钱问题，甚至把赚钱作为当务之急，赚到钱之后才考虑教育问题。这就造成了较低的入学率，从而极大的影响了当地的教育事业发展。这些因素都极大的影响了西北民族地区村民自治的民主化水平。
2.落后的受教育程度。据调查统计，2010年卓尼县的农村生源的高中以上从业人员资源有3 130人，而同时期该地区劳动力资源总数为53 914人，所占比例仅为5.8%；从事科学研究、教育、文化艺术和广播电视事业的人数共有275人，占高中以上从业人员的比例仅为8.7%。可以看到，在该地区文化精英的缺失还是比较严重的。村委会成员文化素质是衡量村委会能力高低的重要指标[10]，此次调查走访了青海省海北藏族自治州的11个村子，村长小学文化程度的有5人（海晏县哈勒景蒙古乡哈勒景村的村长是扫盲自学的小学）、初中文化程度的有3人、高中文化程度的有1人、文盲两人，但是让我们感到意外的是刚察县哈尔盖乡的察切村和海晏县三角城镇三角城村的两名大学生村官的任职，这也是近年来随着经济的发展和高等教育人口呈几何输出的影响而出现的结果。这种情况的存在严重制约了村子的发展，就像在采访青海省海北藏族自治州刚察县哈尔盖镇切察村的东知布过程中所说“村长办事一般，大事办不了，没文化落后”。
（四）西北民族地区特殊的文化现象
1.丰富的宗教文化活动。此次调查的甘肃省甘南藏族自治州夏河县历史上曾是甘青川三省安多藏区的政治、经济、文化和宗教活动中心，2010年全县人口为8.05万，分布大小27个宗教寺院，其中最为闻名拉卜楞寺是藏传佛教格鲁派六大寺院之一，该寺保留有全国最好的藏传佛教教学体系。该寺的节庆及法会甚多，每年举行的宗教活动就有40余项，总的活动天数达到了124天，占全年将近一半时间。活动的教职人员参加次数就有17 115人次，占全县人口的将近1/4，信教群众参加活动次数达到31万人次，几乎是全民参与。比较重要的有正月祈祷法会，藏语称为“毛兰姆”，主要活动有寺僧考试、辩经、诵经、展佛、法舞、祈祷等；二月法会，从二月四日至八日，其间初五日纪念第一世嘉木样圆寂，名为“良辰”；四月“娘乃节”，于四月十五日举行，此日是释迹牟尼降生、成道、圆寂的日子，僧众、信徒等要闭斋，转经轮，念六字真言，以示纪念；七月法会，自六月二十九日至七月十五日止，正式会期是七月初八日，其规模仅次于正月法会，僧众每日集会7次，主要内容是辩经；九月“禳灾法会”，于九角二十九日在嘉木样大昂举行，由喜金刚学院举办；十月宗喀巴逝世纪念，于二十五日举行，这一天是宗喀巴涅?日，僧众念大经，寺院开放，让信徒朝拜，晚间寺院建筑屋顶点燃灯火，灿烂如星，诚属奇观，故又称“燃灯节”。此外还有其他各寺院举行的宗教活动，其规模也是非常壮观的。
2.文化的多元性和惰性思维。西北民族地区是一个集藏族、回族、游牧民族和农耕民族于一体的区域系统，自然它的文化体系也就融合了藏传佛教文化、伊斯兰文化、游牧文化和农耕文化，这也形成了该区域独特的多层次、多元化的文化体系，这种文化环境促成了西北民族地区不同民族、不同地区之间的价值取向和处世方式的差异化。另外，在文化交流和社会发展过程中也会受到语言障碍、民族和宗族习俗障碍的影响，这些无疑都会在村民自治的过程中以宗教等文化冲突的形式表现出来，这也是西北民族地区村民自治发展过程当中不容忽视的重要因素。
我们在上文中提到西北民族地区民族文化构成中包括了藏传佛教文化，虽然藏传佛教在政治、经济、文化的发展以及民族凝聚力方面都起到了巨大的作用，但是它所宣扬的安于现状和服从性的思想严重束缚了人们的思想。另外，西北民族地区人口中农业人口也占据了很大一部分，受农耕文化的影响，这部分人口都具有那种保守、狭隘和封闭的小农意识，而这种意识也造成人们那种“安于现状、求稳怕乱”的观念，使得人们普遍缺乏开拓创新的思想[11]。随着西部大开发的持续推进，国家的政策扶持也不断加大，也使得这些区域的一部分人养成了严重的“惰”性意识，即不愿过多劳动，靠国家政策来获取丰厚的物质，这与我们的自治思想完全是背道而驰的。
二、完善与西北民族地区村民自治特殊性相协调对策
（一）优化区域经济结构，发展农牧业产业化经营
在国家实施新一轮西部大开发战略和扶持少数民族地区发展的机遇下，民族地区应因地制宜调整和优化特色农牧业产业结构，以市场为导向，依靠科技进步，发挥民族地区农牧业资源比较优势，发展优质、高效、高产的特色农牧业，培育市场竞争力强、生产率高的特色农牧业和特色农牧产品。对于西北民族地区的农牧户家庭来说，其生产的农牧产品主要依靠单家独户的方式进入市场，对于农牧户来说处于不利地位，实施产业化经营就是要改变这一不利地位，由成立的村级合作经济充当农牧民和市场的中介，从而为农牧民争取利益最大化。同时这种合作经济通过统一规划，容易形成产销一体化，从而加快实现特色产业经济链，极大促进农牧民的收入增长。
（二）深化与完善西北民族地区制度体系建设
具有显著民族性和不完备性的西北民族地区的制度体系，给西北民族地区现有的制度体系带来特殊性和复杂性，这在现实中已经明显阻碍了西北民族地区的发展。这需要西北民族地区进行新的制度变迁，积极寻求能够适应市场机制的不断变化、切实带动西北民族地区各族人民普遍参与现代化发展进程和保持西北民族地区经济社会持续健康发展的全新的制度体系。这样一种制度的建设将是政府、企业、家庭以及其他利益主体进行博弈的结果，这在短时间内是无法实现的，靠政府的一些强制性手段是无法从根本上建立起一套合理的制度的，同样仅仅依靠经济的投入、教育的发展和文化上熏陶这些诱导性制度变迁，将是一个极其漫长、曲折的过程，因此只有以政府为主导的强制性制度变迁为契机，诱导性制度变迁为推动力，才能构建出一套较为合理和完善的制度体系。
（三）提高村民文化素质，加强教育
村民是村民自治的主体，其自身素质高低直接影响着村民自治制度能否规范运行，而村民自身素质主要由受教育程度决定。西北民族地区村民的受教育程度普遍不高，且受宗教寺院教育的影响，人们的价值观很难适应当前社会发展的需要，我们需要通过加强该地区村民的文化教育，提高村民文化素质，才能使其积极参与村民自治，保护自己的合法权益。
一方面，针对西北民族地区存在的寺院教育，政府应当积极诱导，使其正视藏民族文化教育已经落伍的现实，帮助其树立开放意识，抛弃不适宜社会发展的旧观念，使其在教育过程中，继承其精华，弃其糟粕，为现代社会发展培养具有自我批判和认识的受教育群体。另一方面，全面普及九年义务教育，继续加大“两免一补”政策实施力度，提高补助标准，特别是寄宿生生活费补助，让贫困学生完成义务教育，消除文盲、半文盲现象；积极宣传科学文化教育，让村民充分认识教育的重要性，转变教育观念；国家及当地政府应加大对教育的财政支持力度，特别是民族教育落后地区，改善教育基础设施建设，建设一支高素质的教师队伍，提高教育质量；通过农家书屋、农村文体活动室等村级文化活动阵地建设，提高村民综合文化素质。
（四）弘扬积极的传统文化精神
农村传统社会文化虽然在整体上已经不适应现代社会发展的要求，但是我们也不能全盘对其否定，应该存其精华，去其糟粕。甘青藏族地区宗教信仰和民间宗教活动比较活跃，这在我们调查的地区和村庄中，是能够得以体会的。在那些规模较大的藏传佛教寺院中一般都设有“曼巴扎仓”，专门从事藏医藏药的教学与研究。另外，在我们对夏河县宗教活动调查过程中看到，“跳法舞”、“酥油花灯展”这类宗教活动其实在促进文化融合、发展宗教特色的藏传佛殿音乐方面扮演了重要的角色。宗教教义强调真、善、美、公平、正义、博爱、因果轮回等内容，深深的内化为信教群众心中自觉的行为规范，即使这种行为规范不像法律法规具有强制性约束，但是其神圣性权威和精神性赏罚规则同样可以约束信教者日常行为，有时甚至比强制性约束更有效。可见，宗教这种社会资本如果能够有效利用，便可以成为公共行为规范资源，充分发挥其行为规范的功能，提高人们的思想道德和促进社会稳定、和谐。对于这些我们应当加以保护和发展。
宗教活动虽然在民族地区政治、经济、文化的发展以及民族凝聚力等方面都起到了巨大的作用，但是我们还要看到它对社会及文化发展等方面所起到的消极作用。藏传佛教宣扬的“佛法无边”、“人生苦海”的说教，严重束缚了人们的思想，窒息了人民的意志，从而影响到西北民族地区村民自治的进步与发展，这些都是我们应该摒弃的。
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[责任编辑 吴高君]