【摘要】2011年10月11日，美国国会参议院以63票对35票的投票结果通过了《2011年货币汇率监督改革法案》。该法案要求美国政府对“汇率被低估”的，并且存在“汇率根本性失衡”的国家采取各种反制措施如征收惩罚性关税，反映了美国贸易保护主义愈演愈烈的趋势。本文将从汇率根本性失衡的基本概念和《2011年货币汇率监督改革法案》对它的相关规定出发，结合实际探讨其价值，同时也将针对《2011年货币汇率监督改革法案》进行适当的分析和评价。
【关键词】汇率 根本性失衡 2011年货币汇率监督改革法案
中国与美国之间的汇率争端由来已久。自2003年以来，美国政府就一直采用各种方式迫使中国人民币升值。2005年，美国参议员舒默和格拉汉姆抛出第一份人民币汇率提案，以后每隔一两年就会“老调重弹”。不过，至今尚未有一项针对人民币汇率的议案在两院通过并经总统签署而正式生效。[1]《2011年货币汇率监督改革法案》（Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011）（下称“新汇率法案”）也不例外。虽然新汇率法案表面上并没有针对性，但是各界普遍认为其矛头直指中国人民币汇率。与以往法案不同的是，新汇率法案引入了一个名词――“根本性失衡”（Fundamental Mis alignment），来作为评价一个货币是否被低估的标准。到底什么是汇率“根本性失衡”？
一、汇率根本性失衡的概念
汇率根本性失衡这一名词实际上最早是2007年6月国际货币基金组织（下称IMF）执行董事会通过的《2007年双边监督决定》中提出的新概念。该决定是IMF在美国的不懈建议和推动下，为缓解IMF自身的变革压力以及美国的贸易逆差而产生的，其取代了原IMF一直沿用但已不能适应世界经济发展格局的《1977年汇率政策监督决定》。《1977年汇率政策监督决定》由于其滞后性已不再能反映国际金融格局的新变化，尤其是对于如何认定一个国家政府的行为构成汇率操纵，其规定需要证明一个成员国主观上是要为阻止国际收支的有效调整或者是为了获得不公平的竞争优势。这种主观意图实际上很难被证明，在实践中几乎没有任何操作可能性。而IMF对此也没有提供过任何指导。《2007年双边监督决定》提出的“汇率根本性失衡”概念在某种程度上解决了这一难题。
根本性汇率失衡主要是指实际有效汇率偏离均衡水平,而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。[2]《2007年双边监督决定》中新增的第四项原则规定：成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。IMF同时列出了判断“外部稳定”的两个标准，其中之一就是“基本经常账户大体保持平衡”。这里的“基本经常账户”需要排除临时性冲击、周期性波动、调整时间滞后等暂时性因素。简单地说，如果基本经常账户不再处于其正常的平衡状态，那么就产生了“汇率根本性失衡”的状况。从它的基本定义可以看出，汇率根本性失衡实际上是一种客观性的判断标准。判断汇率是否根本性失衡只需要研究客观事实即国家调控汇率行为的结果而无需再研究证明主观意图，即国家是否为阻止国际收支的有效调整或者是为了获得不公平的竞争优势。这样操作起来就显得容易许多。
IMF在履行其对各成员国的汇率监督工作的时候，汇率是否处于根本性失衡状态就是重点关注的若干指标之一。如果一个国家的汇率被IMF审查后认定为处于根本性失衡状态，那么IMF便可能认定其为“汇率操纵国家”，对其外汇市场进行干预，将失衡的汇率“拉回平衡状态”，从而保护其他国家的利益，维护全球金融和经济的稳定发展。
二、新汇率法案对汇率根本性失衡的相关规定
新汇率法案相较其之前较早的美国若干汇率法案，首次引入了汇率根本性失衡这一概念。法案第二条对各种术语的解释中，第五款就对根本性失衡的基本概念进行了概括：根本性失衡指的是，对于一种真实有效的流通汇率，通过对其周期性和暂时性因素的调整，达到相对其中期均衡水平而言一种显著的持续性的低估的状态。这与IMF对它的定义无异，仅仅是在表述上有所区别。这里的“对其周期性和暂时性因素的调整”实际上也就是在判定时，要排除周期性以及暂时性因素影响的意思。
法案第四条继而对根本性失衡进行了详细地解释说明。首先，美国财政部应当每半年对他国货币真实有效的流通汇率进行分析评估。对于那些与美国有重大贸易往来的国家的货币，并且上述货币会对区域性或者是全球性的资本市场的运作、稳定或者有序发展产生重大影响，那么财政部就应当决定这种货币是否构成根本性失衡，是的话则同时认定其为“根本性失衡货币”。第三款还规定了对于下列四种情况，一个国家如果：参与对外汇市场长期的大规模的干预，尤其是伴随着部分或者全部的对冲干预的；以平衡收支为目的，参与过度的以及长时间的官方或者是半官方的外汇储备以及其他外国资产的积累；以平衡收支为目的，引进，激励或者实质上变更为一种对资本流入或流出的限制，并且与实现充分的货币可兑换的目标不一致；实施任何政策或者采取任何行动，在财政部看来，有必要采取优先行动的，财政部可将满足上述定义的一国货币列入根本性失衡货币的优先行动（Priority Action）名单。该条款以列举的方式说明了认定一国货币是否符合根本性失衡的标准，以及几种列入优先行动名单的特殊情况，并且在最后还加了一条“兜底条款”，表明美国财政部在决定一国货币是否根本性失衡以及采取何种应对方式上拥有极大的权力。
另外，新汇率法案的第五条、第六条和第七条还使用了相当大的篇幅，说明了对于优先行动名单中的国家，美国财政部将会实施的反制措施。第五条主要规定的是“谈判与磋商”：对于被认定为汇率根本性失衡的国家，美国财政部应当与其进行双边磋商，要求对方采取适当的措施和政策来改变汇率根本性失衡的状态。而对于被列入优先行动名单的国家，美国财政部除了上述行动之外，还将寻求IMF的支持，甚至鼓动其他国家、政府共同敦促优先行动名单里的国家采取适当措施以终止汇率根本性失衡。
对于被列入优先行动名单的国家，如果在90天内未采取有效措施，法案第六条规定，美国财政部将在对该国有关反倾销调查中将汇率失衡程度作为依据；将该国企业排除在美国政府采购之外；要求IMF在与该国双边经济政策磋商中施压；美国海外私人投资公司不得对在该国的投资提供任何融资担保便利；对该国在国际金融机构的贷款申请一律投反对票。如果360天后列入优先行动名单的国家还未采取有效措施，法案第七条规定，可以进一步采取的反制措施包括：美国贸易谈判代表要求世界贸易组织与该国磋商并施压；财政部和美联储共同在国际货币市场上对该国货币采取补救性干预，必要时要联合IMF和其他国家。[3]
从这些规定中可以看出，新汇率法案中对根本性失衡的规定，是美国基于本国利益最大化，延伸了原IMF对根本性失衡的定义，另外还附加了很多具体反制措施的“扩张解释”。其实法案最主要还是针对那些可能会被列入优先行动名单的国家，这些国家可能面临的反制措施将比一般的汇率根本性失衡国家严厉地多得多。那么根本性失衡这一标准是否能够有助于维护美国以至于全球金融市场的稳定呢？
三、汇率根本性失衡标准的局限性
虽然根本性失衡作为一个客观的判断标准，很好的解决了之前无法判断一国货币政策的主观意图的问题，但其依然有很大的局限性。
事实上有很多国家都存在着汇率失衡的问题，像是日本、阿拉伯国家，甚至包括美国本身。但“一般”失衡和“根本性”失衡的界线到底在哪里，并不清楚。即便在IMF内部，对什么是汇率“根本性失衡”也没有定论。[4]基于其客观性，在实际数据的测量上也就存在着很大的不确定性。所以IMF在使用根本性失衡标准判断一国汇率是否失衡时，将会非常谨慎，并且严格区分“根本”与否，尽管到底如何区分“根本”与否如上文所述，还不确定。实际上，作为判断失衡基准的“均衡汇率”的定义，在理论上也还没有一个通论，其测算在实践中也没有一个可以操作的模型。2007年IMF在新加坡召开的均衡汇率研讨会上，多数专家学者对IMF提出的均衡汇率理论与宏观经济的实际运行并不吻合：最简单的就是发达国家的汇率基本符合随机行走原理。[5]连均衡汇率都存在这样那样的不确定性，那么以均衡汇率为基准来判断失衡程度的根本性失衡标准，更是将这种不确定性放大了很多倍。如果放任这样的不确定性在金融市场中存在，对任何一个国家包括美国，乃至于全球金融市场都是一种隐患，甚至会会造成无法预估的损害。不确定性就是根本性失衡标准的致命弱点，并且足以影响到其生命力。
事实上，IMF本身已经放弃了使用“根本性失衡”标准来评价各国的汇率政策，并且放宽了其汇率操纵的监督政策。自IMF2007年颁布《2007年双边监督决定》，提出根本性失衡标准以来，到目前为止，还没有任何一个国家的汇率被其认定处于根本性失衡的状态。值得一提的是，IMF的新政策刚颁布出来之时，各界普遍认为人民币很有可能成为首批被指为汇率根本性失衡的货币，IMF也于政策颁布不久就开始着手调查人民币汇率可能存在的问题。然而就目前状况来看，IMF对中国经济评估已遭延迟。在其对货币政策做二次评估后，IMF也承认当前其“贴标签”（根本性失衡标签）做法收效甚微。试图贴标签的做法似乎在无意间削弱了某些评估的公正性，并在一些关键情况下导致评估出现重大延误。2009年6月30日公布的新政策细节报告指出：“在这些情况下以及在构建多边世界经济的过程中，(贴标签)做法已对监督造成破坏，这与07年决议目标相违背并使IMF信誉受损。”IMF发言人表示，“07年决议实施方法发生变化并未改变决议实质内容，即帮助IMF改善汇率分析效果。修改后的监督政策将有助于加深对汇率问题的分析，并促进各国及IMF理事会就汇率政策展开坦诚对话，这较‘贴标签’做法更为有效。促进对重要事务的分析和讨论正是新政策的目标所在。”[6]
可以看出，IMF确实已经几乎放弃使用根本性失衡作为评价汇率的标准，同时也在积极探索使用新的更加准确的方法以替代之。然而美国在若干年后，在新汇率法案中却再次将根本性失衡标准摆上台面，甚至将其作为贯穿整个法案的核心，这不失为一种很不明智的举动。那么美国究竟为什么要这么做呢？
四、《2011年货币汇率监督改革法案》评述
新汇率法案刚被美国参议院通过之时，中国各界包括商务部、外交部、中国人民银行等，均立即公开表示强烈的反对。各国也都对该法案表示担忧，甚至美国内部也存在很多反对的声音。美国国内目前面临着严重的经济问题，如就业问题，债务危机等等，“占领华尔街”行动日益高涨。参议院通过这一法案，无非是一些政客意图借此法案转移美国人民的视线，并将国内经济问题转嫁给中国等其他发展中国家，来稳定国内局面。从另一方面而言，美国总统大选将临，而如何尽快解决美国国内的诸多不稳定因素必将成为民主党与共和党两党相争的主要筹码。该法案的推动者以参议院占多数席位的民主党派为主，而占众议院多数席位的共和党派的诸多高层均表示不支持新汇率法案，尽管共和党内部同样存在分歧。前者推动法案无非也是意图借此看上去能够迅速解决危机的方法来为民主党利益造势。而部分盲目的美国民众很可能就被眼前利益所蒙蔽。实际上只要稍微有一些大局观的人都可以预见到，如果该法案最终通过，那么就必将引发中美之间的贸易战，甚至产生更严重全球的贸易问题。这完全无益于美国自身问题的解决。可以说，该法案纯粹就是一个政治斗争的产物。
笔者有幸参加了美中贸易全国委员会（The US-China Business Council）于2011年11月23日在上海举行的2011在华业务会议（China Operations Conference）。与会的美国商务部亚洲司司长Hank Levine先生在其演讲“中美关系”中，也提到了新汇率法案：“……这个法案让我很震惊。我个人是完全反对这个法案的。它只会让中美之间的关系更加紧张，也完全无助于美国国内经济问题如就业率低的解决。不过该法案目前只是由参议院投票通过，接下来还需要众议院的通过，以及美国总统的签署才能正式生效。这是一个漫长的过程。所以中国目前不应该反应过激。其实众议院议长约翰?博纳等共和党高层都已经在公开场合明确表示不支持该法案，美国总统奥巴马也在未明确表态的情况下对该法案表示担忧。所以我也不看好该法案的前景……”美中贸易全国委员会副总裁Robert Poole先生随后也表示非常同意前者的看法。
正如同Hank先生所言，对于这样一个正式通过尚需很长时间，并且通过的可能性非常低的法案，中国完全不必对其反应过激。然而尽管该提案通过的可能性不大，但不能不防止其成为现实。除了双边磋商中在技术适用性和合法性上据理力争，还要争取在多边场合的主动性和话语权，争取更多的国家的支持。对该提案要准备反制的一揽子预案，以防止极端情况的出现。[7]“汇率问题上中国要坚持自己的‘立场’。”国家发改委对外经济研究所研究员张燕生说，“同时要‘化危为机’，加快调结构、促转型，让我们的经济和企业更有竞争力。”[8]
参考文献
[1]鞠辉.美国参议院通过法案,矛头直指人民币汇率[N].中国青年报,2011-10-13(4).
[2]温建东.探析IMF汇率监督新决定[J].中国外汇,2007,(8):16.
[3]丁志杰.美国汇率提案的问题与应对[J].中国金融,2011,(21):43.
[4]何帆.IMF瞄准人民币是一个错误[J].金融经济,2007,(11):15.
[5]温建东.探析IMF汇率监督新决定[J].中国外汇,2007,(8):17.
[6]IMF放弃“根本性失衡”标签，放宽货币操纵监督[EB/OL]. https://www.省略/exchange/hsxw/200907/t2427077.htm,2011-12-01.
[7]丁志杰.美国汇率提案的问题与应对[J].中国金融,2011,(21):44.
[8]美通过《2011年货币汇率监督改革法案》,中方表示坚决反对[EB/OL].https://www.省略/news/detail/1/8/d181554.html, 2011-12-02.
作者简介：李梦醒（1990-），男，安徽滁州人，华东政法大学2010级国际法学专业硕士研究生，研究方向：国际经济法。