【摘要】改革开放30年，我国经济取得巨大成就，税收制度改革却滞后于经济发展。一定时期内税收总量和规模的多与少或大与小要“取之有度”，而决定这个“度”的最主要的因素就是国家的税收制度。本文分析了目前我国税收制度存在的问题并对“十二五 ”时期的税收制度提出个人建议。
【关键字】“十二五”时期；税制改革
税收，作为国家以其权力参与社会财富分配的具体形式，是各级政府财政收入的主要来源，是维持国家政权机器运转的重要保障，是调节市场经济有序运行的重要杠杆，是实现科学发展、构建和谐社会的重要手段。一定时期内税收总量和规模的多与少或大与小取决于：一是经济发展；二是税收制度；三是征管质量；四是社会诚信。总量和规模既不是越多越大就越好，也不是越少越小就越差。这里一个重要的概念就是“度”，是我们平常所说的“取之有度”，而决定这个“度”的最主要的因素就是国家的税收制度。因而，完善的税收体系，良好的税制结构，是把握好“度”的制度基础。
1 目前我国税收制度存在的问题
目前我国税收制度已经进入到利益格局调整的深水区，进入到破壳而成现代税制的最后一跃，“十二五”时期是我国税制改革完善的关口期，需要突破以下深层制约。
第一，税种体系与经济社会发展不相适应。税种设置及其结构安排，是整个税制的核心和重心所在。“十二五”时期，税收要全面参与经济运行调控、收入分配调节和国际税收竞争，现行税种体系还难当此任。一是税种设置不配套。主要是财产税主体税种缺乏。现行财产税的课税对象如房产、车船、利息等，在居民财产保有量中比重过小，财产税没有触及到居民财富的主体部分，致使调控力度极为不足。环境保护类税种缺失，与我国的经济发展方式转轨、可持续发展模式极不相应。民生保障类税种乏力，如城建税、教育费附加等，不仅其本身不强，其作用也很有限，对民生保障难以起到应有的作用，需要开征新的税种。二是税种结构不合理。我国流转税比重过大，所得税特别是个人所得税比重偏低，辅助税种数量过多。在2009年末，流转税占全国总税收的63.9%；所得税占25.5%，其中个人所得税为6.25%，而美国联邦税中个人所得税比重则达到了45%；而除营业税和两个所得税以外，地方税其它税种的总收入仅占24.1%，税种结构的不合理性非常明显。
第二，税收立法与税收职能职责不相匹配。税收调节调控与监督功能发挥明显不够。现行税制重收入轻调控的状况，难以满足经济转型对税收调控的需求，其矛盾根源于现行税收立法上。一是税收立法缺乏协调性。尚还没有建立起由税收基本法统率、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相一致的有机体系，难以担负调控和监督宏微观经济运行、维护社会公平的重任。二是税收立法层次偏低，条例、暂行性条例、规章、临时性政策过多，导致税收执法总体上偏软，造成税法的内在统一性和稳定性不强，给税收征管及税收功能发挥带来根源上的制约。
第三，收入分配与政府事权结构不相协调。主要表现为“二个失衡”。一是总量结构失衡。2009年，全国税收63103亿元，其中中央收入39325亿元，占62.3%，地方收入仅占37.7%；在总量分配上呈“倒金字塔”型格局。二是增量结构失衡。自1994年以来，年均增长量比重中中央级占62.6%，地方占37.4%，在增量上也是“倒金字塔型”格局。
2 “十二五”时期深化我国税制改革的具体建议
“十二五”期间，税制改革可从以下几个方面考虑。
第一，关于优化税制结构的建议。一是要坚持“两主体”并重。要切实提高所得税比重，特别是个人所得税，要加快建立“综合申报与分类计税相结合”的征管格局；要科学划分积极所得与消极所得、经常所得和非经常所得；完善费用扣除政策，允许必要费用扣除和个人生计费用扣除。在流转税方面，全面实现增值税转型，扩大营业税差额征税范围。二是要推进“两体系”协调。在继续完善中央税制体系同时，“十二五”期间要更加关注地方税制体系建设，将个人所得税列为地方独享税种，同时探索新的地方税主体税种，为地方经济社会建设和区域经济发展提供稳定的财力来源。三是要完善财产税制。可以合并房产税、城镇土地使用税等，开征物业税，同时开征遗产税和赠与税，建立强有力的财产税体系，更加有效地调控收入分配。四是要正确划分税费边界。既要推进科学的“费改税”，又防止“费改税”的泛化，要争取完成教育费附加改税，开征社保税，增大对民生的支持力度。五是要突破环境保护税制改革，探索开征环保税，改资源税为从价计征，扩大资源税征收范围，为环境和生态法制提供物质支持。总体而言，要通过税种的停征、简并、开征和完善，建立一个改善民生、调控有力、促进公平、保障效率和保护环境的税种体系。
第二，关于改进税收立法的建议。主要有三个方面。一是逐步完善税法体系。对于相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定如营业税暂行条例、发票管理办法等，要及时纳入国家立法规划，提高税法的法律层级；要讲究立法技术，提高税收的立法质量；要规范税收政策的制订，提高政策质量。二是合理安排地方税收立法权和政策权。建议在确保中央集中立法权的基础上，探索授权立法与委托立法机制，对局部性、区域性、时效性的调控需求，授权或委托省一级人大及其常委会、省级人民政府制订地方性法规和政策，国家保留解释权和撤销权。通过这种有限制的立法权和政策权安排，增强税收对区域经济的调控能力，弥补转移支付体制的不足。三是要改进转移支付制度。在分税制中，转移支付制度是必要的补充，也是分税制的有机组成部分。但实际上，转移支付与税制已分立为两个相对独立的制度，在应用层面上没有很好地弥补分税制带来的不足。因此，应当按照税负公平与公共服务均等化的要求，将转移支付的结构、水平、机制与税制配套实施。
第三，关于规范税收分配的建议。税收收入的科学分配要以事权的界定为前提和基础，“十二五”税制改革应当包含中央与地方各级事权的界定，建立起较为完备、科学的事权框架。在事权明析的基础上，建立合理的财权分配体制。从当前的情况看，一是总量要更多向基层政权倾斜。根据我国的政权体制特点，应当在中央、省、地、县四级之间形成“凹透镜”型的分配格局。二要科学安排税种分享比例。要依据民生需要的重要程度和社会公共管理的实际归属来确定税种分享，凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应当增大所在地的分享比例。
第四，关于完善治税体系的建议。当代社会，税收治理、税收征管在税制体系中的地位越来越重要，它不仅影响到税种的设计和开征，更影响到税收功能的实现。“十二五”时期，税收治理，一要基本实现信息管税，要用信息化带动税收征管现代化，推广网上申报纳税，探索网络发票，开展深层次数据分析，推进税收机构体制的扁平化，提高监控的范围和时效，提高管理效率。二要推进国家信用制度建设，要在国民经济信息化进程中，率先建立财产资信体系和电子货币体系，为加强个人所得税管理、开征物业税、遗产税创造条件。三要改进税收征管机制，要按照国家税务总局“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字征管模式，推动征管机制的变革，更加适应税制改革的进程。