摘要：农村信用社的产权制度改革是农村信用社改革的核心，是农村信用社各项改革的制度保证。但由于产权关系和法律地位一直未能很好的界定，农村信用社经营体制受到了严重影响，从而制约着农村信用社的进一步发展。正因如此，产权制度改革成为农村信用社体制改革的首要任务。本文主要就当前农村信用社产权制度改革中存在的问题做简要的分析，提出了深化我国农村信用社产权制度改革的对策建议，以期对今后农村信用社产权改革的实践提供一定的参考。
关键词：农村信用社 产权制度
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1672―7355（2012）03―0―02
一、当前农村信用社产权制度方面存在的问题
（一）农村信用社产权不明晰
从现代产权制度的核心内容来看，所谓的产权明晰是指一个法律制度和经济运行机制内在统一的范畴。农村信用社是由广大社员按照“入股自愿，退股自由”的合作制原则组成，信用社的主要社员是农民。理论上，我国农村信用社产权制度在法律上是明晰的，即社员是信用社的出资人，社员对入社的出资额拥有所有权，表现为民主管理权和收益分配权。但在现实经济运行中却是不明晰的，农民社员一方面没有真实地拥有民主的管理权，相反信用社法人则对于社员集合起来的资产具有广泛的权利，如交易权、支配权、经营管理权等，而且信用社社员的“退股自由”，仅仅表现在信用社的股权可以分割，即社员经本社理事会同意放弃作为出资人的所有权，而不能凭借所有权对信用社的法人产权予以分割；另一方面由于目前农村信用社普遍亏损，收益分配的分配权也没有得到有效保障。
这种复合产权制度容易导致信用社产权虚置和产权主体错位，意味着社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险负责，从而信用社经营中的风险承担主体无法落实。同时，由于社员的权利被架空，信用社的经营方向和经营原则就会偏离为农服务的方向，片面追求盈利或其他经营目标。
（二）农村信用社法人治理结构不合理
（1）内部约束机制不强
从某种意义上来说，法人治理结构是产权制度的表现形式。从理论上讲，农村信用社的法人治理结构应该是：农村信用社的社员代表大会是其最高的权力机构，农村信用社的理事会由社员代表大会按“一人一票”的原则选举产生；农村信用社主任由理事会聘任，农村信用社的重大事项由社员代表大会决定；农村信用社的监事会同样由社员代表大会选举产生，对社员代表大会负责，代表社员监督信用社的日常经营。农村信用社的法人治理结构应该体现决策权、经营管理权和监督权三权分立的原则，真正实行民有、民营、民管。
然而，由于我国的农村信用社长期实行“官办”，入股社员被排除在信用社的管理之外，再加上长期的封建社会在人们心理形成了根深蒂固的“官本位”意识，计划经济进一步加深了人们的这种认识等原因，我国农村信用社的法人治理结构与理论上的农村信用社法人治理结构相差甚远。结合当前农村信用联社的改革实际来看，法人治理结构和“三会”制度还停留在书面上的修订与完善，缺乏有效的权力制衡机制，理事会、监事会、社主任三个机构的关系，究竟是层层隶属，还是彼此制约？这个信用社组织结构的根本性问题一直没有解决好，农村信用社治理结构方面没有根本变化，造成了“理事会权力未受约束，社员代表大会形同虚设，监事会监督不力”的尴尬局面，所谓的“三会”制度流于形式。不仅如此，这种“农民入股、政府决策和经营”的农村信用社治理模式严重侵犯了入股社员的权益，使农民对农村信用社的进一步改革产生了种种的顾虑，影响了农村信用社按照合作制进行规范工作的开展。
（2）外部治理结构有待完善
当前，农村信用社体制采取基层农村信用社向县联社入股、县联社向市联社入股、市联社向省联社入股的结构模式，从股本结构来看，信用社应该拥有对县联社、县联社应具有对市联社、市县联社应拥有对省联社的控制、约束权力。但现实中农村信用社主任产生模式是由联社提名，经基层信用社理事会表决通过后任命，联社主任的任命需要经过上级管理部门同意。县级联社演变为信用社的上级行政管理机构，控制了基层农村信用社的法人财产权、人事权，信用社管理层实际上最终对上级负责，上级机构成为凌驾于下级机构“三会”之上的管理决策机构。控制权转移之后农村信用社的约束机制主要表现在上级机构对下级机构的约束，形成一种外部约束，基层农村信用社的独立法人地位得不到很好的体现，法人治理结构的完善运行也自然无从谈起。只要存在行政式的人事任命体制，对法人治理结构的扭曲就不可避免，对每一级下层农村信用社客观上必然会形成“外部人”控制。因此，与国际通行的合作制“倒金字塔”体制相比，目前我国农村信用社的管理体制和权力分布形成了“正金字塔”结构。
其实，农村信用社法人治理结构不合理的深层次原因在于农村信用社法人治理结构与行业管理的矛盾与协调关系之中。从农村信用社改革实践来看，“一人一票”的民主管理在实际中往往无法操作。考虑到股东代表以及理事会提名产生过程中的公正性和有效性，实际操作过程中往往借助更高层次的行业管理机构来考察，这就赋予了行业管理的必要性。但是，在法人治理结构中引入行业管理时，法人治理机制的制衡关系又被打破了。行业管理组织对法人单位理事会成员及高管人员的提名，又构成了一种新的责权关系，由此造成了理事长、理事会和经理人员的制衡关系只有形式上的意义，这又违背了法人治理的初衷。因此，需要在行业管理与法人治理上形成一种适当的、互相补充而不是对立操作体系，必须借助于规范有效的行业管理推动代理机制的实现，努力建立起有效行业管理与法人自治相结合的机制。或者说，建立起有效行业管理条件下的企业法人治理机制，这成为了解决这一难题的有效途径。
二、深化农信社产权改革的政策建议
（一）在坚持合作制改革基本方向的前提下，采取多种模式改造农村信用社，在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。
这些改造农村信用社的模式包括：
（1）在在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区可选择将农村信用社进行股份制改造，成立股份制农村商业银行，也可以以股份化改造后的农村信用社为基础按照市场化原则兼并收购其它信用社来组建农村商业银行。农村商业银行可以以县市为单位组建，也可以以省为单位组建。但改造后的农村商业银行要将一定比例的贷款用于支持农民，农业和农村经济发展，具体比例由股东大会根据当地农村产业结构状况确定，并报省级银行监管机构备案。
（2）在传统农业生产仍为主导经济成分，但非农经济、非弱势产业已得到一定程度的经济发展地区，可以积极探索股份合作制的农村合作银行模式。在设立资格股的基础上增设投资股，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股。例如在人口相对稠密或粮棉商品基地地区，可选择将农村信用社改组为股份合作制的银行机构，名称可叫农村合作银行等。
（3）除符合组建股份制银行条件和股份合作制银行条件的联社外，其他县市农村信用社可继续实行现行的合作制金融体制。合作制金融体制可以采取省联社、县市信用社、乡镇分社的组织形式，实行省联社、县市信用社两级法人体制，也可以采取省联社、县市联社、乡镇信用社的组织形式，实行省、县、乡三级法人体制。实行单纯的合作制产权制度模式，农村信用社担负着繁重的政策性支农任务，国家对农村信用社支农造成的亏损应给子政策性补贴，以此确保农村信用社的生存与发展。总之，从某种意义上讲，新一轮农村信用社改革能否成功关键在于，能否建设一个多样化的、有效率的和可持续发展的农村信用社产权制度体系。
（二）完善农村信用社法人治理结构
完善农村信用社的法人治理结构，首先要建立合理的股东体系，以增资扩股为契机，积极吸引各类经济主体入股农村信用社，鼓励对农村信用社经理层由约束力的大股东出现，尤其可以要着力吸引有能力、积极参与管理的战略投资者入股。其次构建有效的权利制衡机制，全面规范农村信用社“三会”运作，构建有效的权力制衡机制，使广大社员能充分地实现“用手投票”；对于选择股份合作制的农村合作银行，应根据实际在资格股和投资股股金之间合理分配权力，构建股份合作制权力制衡机制；对于选择股份制地农村商业银行，应该按照股份制公司治理原则规范地建设股东大会、董事会和监事会，构建股份制权利制衡机制。最后还要建立有效的激励相容约束机制，通过合理配置剩余索取权和剩余控制权，创新农村信用社的激励相容约束机制，尽可能地使社员和经理层的利益趋于一致，使经理层在利益驱动下自觉努力经营好农村信用社，维护广大社员利益。完善法人治理结构还可以引入独立理事参与农村信用社的治理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会的决策，一是有助于农村信用社决策的科学有效；二是可以有效地制衡经理型理事或执行理事的决策立场；三是可以保证决策的专业性。
（三）科学构建农村信用社产权制度改革的政策扶持体系
第一，综合运用多种货币政策工具和税收优惠，建立推进农信社金融产品和服务方式创新的正向激励机制。第二，通过银行间市场发行资产证券化产品和信用衍生产品，拓宽农信社涉农信贷业务的资金来源，分散农业贷款的信用风险。第三，加快农村支付体系建设步伐，提高农村地区支付结算业务的便利程度。支持农信社建设和完善支付清算系统和业务处理系统。第四，加强农村信用体系建设，改善区域金融生态。第五，按照“宽准入、严监管”和“区别对待”的原则，完善和实施鼓励农村金融产品和服务方式创新的市场准入扶持政策。第六，发挥财政性资金的杠杆作用，增加金融资源向农村投放的吸引力。
（四）建立建全农村信用社运行法规
通过立法将信用社作为一个独立的经营特殊商品的企业法人来对待，虽然信用社不以盈利为唯一目的，但它与非社员的交易必须以盈利为目的；应着重解决国家如何指导和扶持信用社的发展，以相关条款规定政府在明确的规定内干预信用社的目的、范围，在法律上确立信用社独立自主经营、自我发展、自负盈亏的地位，确保经济交往各方的权益。对信用社内部经济关系，可以由信用社的章程去规范。同时，由于中国农村经济正处于由自给半自给经济向大规模商品经济转化时期，整个经济体制正处于新旧交替时期，应运用发展市场经济的原则来指导合作金融立法工作，建立起符合市场经济条件要求的农村合作金融的运行秩序，为农信社健康发展营造良好的金融生态环境
总之，我国农村信用社产权制度改革的最终目标是通过产权改革模式，完善股权结构，促进农村信用社完善法人治理结构形成相互制衡、相互监督的内部制约机制，从而实现经营机制的转换，逐步走向自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险的可持续发展轨道。
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