BOT项目在世界范围的兴起和我国基础设施建设中的广泛采用,使其风险识别和管理成为业界亟待解决的课题。本文对BOT项目的主要风险因素进行了分析研究,并在此基础上详细阐述了BOT融资模式下的风险防范的系统方法和运用,对BOT项目的风险管理研究有一定的理论和实践指导意义。
■一、BOT融资模式的内涵与特点
1.BOT融资模式的内涵
公共工程特许权或特许权融资BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,代表着一个完整的项目融资的概念。它的基本含义是:东道国政府将通常由国家公营机构承担的大型基础设施或工业项目的设计、建设、融资、运营和维护的权利特许给国内外私营机构的项目主办者,由他们作为项目的投资者和经营者组成项目公司,安排融资,开发建设项目,并在特许权规定的时间内经营项目,向用户收取费用,以回收投资、偿还债务、赚取利润。特许期满后,项目公司将该项目无偿转让给有关政府机构。按照BOT融资模式建设的项目简称“BOT项目”。
BOT模式自土耳其总理Targut Ozal于1984年正式提出以后,在世界范围内引起极大的兴趣与反响。英法海底隧道项目的建设,则进一步促进了BOT模式的应用和发展。由于不同项目在地点、时间、外部条件、政府要求及有关规定、各国政府与财团合作的条件以及实际操作上存在着差异,BOT融资模式也相应地随之改变,衍生出许多变化形式,例如建设―拥有―经营―转让BOOT(Build―Own―Operate―Transfer)模式,建设―拥有―经营800(Build―Own―Operate)模式,建设―出租―转让BLT(Build―Lease―Transfer)模式以及转让―经营―转让TOT(Transfer―Operate―Transfer)模式,等等。这些变化形式虽然在具体成份上存在着一些差异,但由于它们的结构与BOT并无实质上的差别,与BOT在基本原则和思路上是一致的,所以,习惯上将它们通称为BOT融资模式。
2.BOT融资模式的特点
(1)BOT项目融资是一种有限或无追索权融资结构,项目投资规模大,融资成本高,经营周期长,面临风险多。资金来源主要是国际金融机构提供的无追索权贷款。偿还仅以项目公司的资产及收益为限,项目发起人及公司股东不承担贷款的偿还责任,项目公司也不应以项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或偿债。
(2)BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都应在市场经济条件下进行,政府应引入竞争机制用招标方式确定项目公司。在国际BOT模式中作为可靠的市场主体的私人机构是项目的行为主体,在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样,承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。
(3)BOT项目的运作模式为政府干预提供了有效的途径,这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责,但政府从始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段,政府的意愿起着决定性作用。在履约阶段,政府又具有监督检查的权力,项目经营中价格的制订既作为评标的重要指标纳入招标竞争,同时也受到政府的约束,政府还可以通过颁布BOT相关法规来约束BOT项目公司的行为。
■二、BOT融资模式下的工程项目风险因素的识别与分析
相对于一般工程项目,BOT项目投资额大,建设周期长,参与各方构成密切协作的整体,涉及东道国政府、项目公司、银行、保险公司、工程承包商、设备材料供应商、经营管理公司、项目产品及服务购买者等众多当事人,各方之间合同关系复杂,风险因素较一般的工程项目要多。
京沪高速公路(北京―上海)是中国大陆第一条全线建成高速公路的国道主干线。作为国家重点建设项目,京沪高速公路分20个路段分期建设,2009年7月25日,京沪高速济南至乐陵段合作建设协议正式签订,该项目预计投资70亿元,全长114公里,计划2012年6月竣工,建设工期3年。下面就以此最新BOT项目融资的重点工程为例,识别其风险因素。
1.政治风险
政治风险是指那些由于战争、国家政策变化、政权更替、国际关系变化、法律制度等原因而导致BOT项目的资产和未来现金流受潜在威胁的风险。
例如:根据财税[2005177]号《财政部、国家税务总局关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》,京沪高速公路济南至乐陵段项目投入运营要按3%的税率征收营业税,其所得税根据国家有关政策按利润的25%计算。但考虑到项目经营期限25年,在经营期限内营业税、所得税征收政策的变更会影响到项目的收益。
2.金融风险
BOT项目的金融风险主要包括利率、汇率、货币兑换和通货膨胀等风险。a.利率风险。利率风险指在项目运营过程中,由于利率的波动直接或间接地造成项目收益出现损失的风险;b.汇率风险。汇率波动会影响项目的生产成本、运营成本和债务结构。由于项目的投资回收期、内部收益率、股本回报率、税后净现值等指标的计算都是基于某个设定的汇率和贴现率,因此汇率风险也会影响项目的财务状况。C.货币汇兑风险。主要是东道国货币的自由兑换和项目利润的自由汇出风险。汇率和货币兑换风险在外汇管制较为严格的发展中国家尤为突出。d.通货膨胀风险。通货膨胀可能使东道国的工资和物价水平大幅上涨,从而导致BOT项目运营成本上升,影响项目的财务可行性。
济南至乐陵段高速公路项目投资估算70亿元,投资人投入35%资本金约人民币24.5亿元,其余建设资金约人民币45.5亿元采取银行贷款等融资方式获得,贷款利率每上涨1个百分点,项目公司每年就面临多支出4550万元的金融风险。
对于本高速公路项目而言,如果汇率下跌,不仅会导致项目收入的实际价值降低,而且其投入的资金因汇率下跌不能收回原值。就算项目运营后,以当地货币计算获利颇丰,但因汇率变化产生实际收益小于账面收益,即实际上受到很大损失。
3.完工风险
完工风险是指在BOT项目进行建设、施工和竣工验收阶段,承包商由于种种原因不能按原定工期要求完成项目的建设。完工风险主要表现在:a.项目竣工延期;b.项目建设成本超支;c.项目达不到设计规定的技术经济指标;d.在特殊情况下,项目完全停工放弃。
济南至乐陵段高速公路项目由于工期紧张,根据初设进行招标,造成对工程地质勘察深度不够,在施工过程中,就面临可能遇到不可预知的恶劣地质结构,使施工难度加大,施工成本增加,施工工期延长的风险。
4.运营风险
运营风险是指项目在试运营阶段和运营阶段存在技术、资源储量、能源和原材料供应、生产经营和劳动力状况等风险因素的总称。它直接影响项目能否按预定计划正常运转并能否产生足够的现金流量,是BOT项目融资中的核心风险之一。
该高速公路项目建成通车后,需要定期对路桥表面进行日常养护,以保证正常通行。但对项目进行大中修,会影响路桥的正常通行,影响交通流量,从而导致通行费收入减少。如何保障路况完好是影响项目交通量增长的重要因素,也是该项目面临的主要运营风险。
5.市场风险
市场风险是指在一定的成本水平下能否按计划维持产品的质量与产量,以及产品需求量与市场价格波动给项目运营带来的风险。市场风险主要表现在:a.产品或服务的价格风险;b.竞争者之间的竞争风险;c.市场的需求风险。
与济南至乐陵段高速公路并行的京台高速公路已准备在十二五期间扩容改造为8车道高速公路,这将大大分流本项目的车流量。另外,京沪高速铁路也将建成通车,也会分流使本项目的交通量减少,从而使本项目面临预期收益减少的市场风险。
需要说明的是,在项目生产和运营过程中,受到超出项目公司可控范围以内的政治、经济和自然环境的影响而遭受损失的风险,由于这类风险带有极大的偶然性而无法准确预测,只能采取一定措施降低风险或进行风险转移,例如金融衍生工具的不断创新为项目有效控制利率和汇率风险提供了可能。而对于在项目寿命周期管理过程中出现的可以控制的各种潜在风险,项目业主和运营者同样须对建设和运营过程中可能出现的变化加以认真分析和预测。
■三、BOT融资模式下工程项目风险的防范
BOT融资项目的风险管理,是BOT融资项目的各方参与者通过协商和共同努力,将引起项目损失的不确定性减至一个可以接受的程度,然后将承建商所作承诺的法律效力及其履行承诺的能力、政府剩余不确定性的责任分配给最适合承担它的一方的过程。
济南至乐陵段高速公路项目作为在建的国家重点项目,其风险防范的举措已给项目正常建设带来了显著成效。本文的研究和探讨也对该项目防范未来风险具有很强的现实指导意义。
1.政治风险的防范
对于BOT项目的政治风险,项目投资人可以借鉴以下几种防范措施:
①乐陵至济南段高速公路项目公司与政府之间通过签署一系列的互相保障协议,彼此在自己的权利范围内做出某种担保或让步,达到互惠互利的目的。例如,项目公司可以签署进口限制协议、劳务协议、诉讼豁免协议以及劳动仲裁协议等来寻求法律上的保护,在设备进口、人员雇佣等方面享受一定的优惠,在诉讼仲裁方面享有一定的政府保障权利。
②对于税收政策的变动是投资者所无法控制的,对此,项目公司建立相应的预防基金,防止因税率的提高而使得项目的预期利润大幅下降。预防基金拟从每年的总收入中提取一定比例的金额来设立。
③对于国家可能实施的加强环保治理的政策,项目设计采用避免大填大挖的方案。在建设时,注重恢复或改善水系,满足河流的排洪和农田灌溉的需要,以防发生环保问题引起建设成本的大幅度上涨和工期的延长。在以后运营和维护时,应通过加大高速路绿化率、改善路面材料质量、提高收费站工作效率等措施来减少汽车噪声和因汽车怠速引起的有害气体的排放量。
2.金融风险的防范
针对金融风险,济南至乐陵段高速公路项目公司主要是综合运用传统的金融工具和新型的金融衍生工具。
①利率风险的防范。项目公司根据对未来现金流量的预测,采用货币期权等工具将浮动利率转换成固定利率。针对不同的外资银行,采用带有一系列逐步递增的利率上限的利率期权,降低利率风险。
②汇率风险的防范。项目公司积极协商与政府签订远期兑换合同,事先把汇率锁定在一个双方都可以接受的价位上,一旦在项目建设和运营过程中汇率发生了剧烈波动,就由政府补贴投资者。
③项目公司与政府签订的长期承购合同中,包含着与通货膨胀率及汇率因素挂钩的项目产品或服务价格调整公式,以保证项目即使遭遇通货膨胀也能有足够的现金流偿付债务并取得投资收益。
3.完工风险的防范
①项目公司委托路桥设计机构在路桥施工前对路桥沿线地质作详细的勘察,保证沿线地质状况不存在对施工构成较大影响的前提下方可进行全面施工。
②在路桥建设上,全面实施FIDIC合同条款,实行竞争性招标,通过监理工程师以及严密的合同与实施管理为手段,避免施工过程中因费用超支、工程延期、施工缺陷等对项目建设产生的不利影响。
③路桥的建设施工会对沿线原自然环境造成一定的改变。该项目从设计到施工尽量远离民居、学校,可减少额外公路防护设施的支出。根据施工沿线的实际情况采取公路两侧绿化、隔音防护等措施,避免因不符合环境保护政策而导致项目延期。
4.运营风险的防范
根据本项目特点,项目公司计划将高速公路的养护维修以承包的方式委托给专业高速公路养护公司进行,通过合同明确具体的养护内容、标准和验收程序,就项目的专项维修、大修的条件及维修后的标准、经营期满后所移交项目的质量等。采用专业的养护及维修,保证路桥表面情况良好和通行无阻。同时尽可能在路桥表面出现问题的初期及时进行小修,并将定期大修工作安排在车流量淡季进行,避免对路桥通行环境造成影响而导致车流量减少。
5.市场风险的防范
项目公司可进一步加强路桥管理,充分发挥高速公路在中短途运输中快捷、安全、经济的优势,吸引更多目前仍在使用其他运输方式的交通流量。完善配套服务,如加油、维修、清洗、零配件等,并在适当的时候发展高速公路沿线的综合开发,进行房地产、饮食、旅游等方面的投资,分散产业结构相对集中的市场风险。
考虑公路投资效益滞后而项目竞争性风险的不确定性又逐渐增大的特点,项目公司与政府通过签订有条件的对收费标准进行合理调整的合同条款,满足投资者回收投资的基本要求。
BOT融资模式下的工程项目风险因素在项目建设和运营中的表象并不是简单单一的,在项目的不同阶段各因素可能伴随出现,也可能互为因果。因此,BOT项目的各个阶段风险管理的主要任务会依具体工程实践而各不相同,同时要求系统地综合地运用上述风险管理方法,标本兼治,才是成功的项目风险管理之道。
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(责任编辑:唐钰辉)