开发区这一概念最初发端于行政管理学，法律对开发区的定义和内涵尚未明确。目前开发区主要被认为是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域[1]。各类各级开发区的功能定位和价值目标有很大的差异，其中以经济技术开发区和高新技术产业开发区最为典型，其数量多、分布广、对社会的贡献大、区域影响力明显[2]。而且，由于近年来两类开发区出现政策交叉、区域叠加的趋势，所以，本文中所研究的国家级开发区包括国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区，但对两者暂不加细分统一作为国家级开发区。
尽管开发区在经济方面甚至是综合领域的建设卓有成效，但是人大机构的设置却比较多样甚至比较混乱。2010年12月一部分国家级开发区在江苏省无锡市召开人大工作联席会议以探讨开发区的人大建设问题，这说明人大制度建设问题已开始困扰实务方面。人民代表大会大制度是我国的根本政治制度，人大机构是一个地方权力机关的必要配置，也是地方制度中的一项重要的政治要素。近年来，全国开发区尤其是发展比较成熟的国家级开发区开始重视人大工作，并逐步在开发区内建立人大制度，但是数量还是极少的。目前我国216个国家级开发区中，人大机构设置的现状可以从下表[3]初步统计看出端倪：
从这个图表中我们可以看出，在我国216个（国家级经济技术开发区128个和国家级高新技术开发区88个）[4]国家级开发区中，采用管委会主导模式、公司营运模式将近80%，此类开发区还没有相应的人大机构，更不用说建立完善的人大制度，而且已经建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的10%。本文拟对不同模式开发区中人大机构的设置概况做一个考察，以便进一步研究人大制度的实践发展。
一、管委会主导模式[5]
从中央批准地方设立开发区伊始，管委会即在开发区的发展建设中居于主导地位，而且在相当长的一段时间内只受其设立政府的垂直领导，并无相应的人大机构。一般来说，我国行政区均是先由选民选举产生一级人大，然后再由该人大选举产生一级政府、法院、检察院，各主要机关的领导也是人大选举产生，而以管委会主导模式的开发区内管委会与各国家机关的产生则与之不同。
首先，开发区是由国务院批准设立，地方政府负责设立开发区的主要事务，而管委会也是由地方政府直接设立，其直辖于所在一级政府，没有独立的市辖区。其次，管委会的主要领导也是由设立开发区的地方政府直接任命，开发区法院、检察院的主要领导则是由设立开发区的政府一级的人大常委会任命，亦不是由选举产生。再次，在对管委会的监督上，只有上级机关的同体监督，而没有同级人大的异体监督；对法院、检察院的监督也只是由设立开发区的政府一级的人大常委会进行，这种监督是不经常和间接地而不是持续和直接地。最后，开发区公民基本的政治权利无法正常行使，关于他们在开发区内选举和被选举为人大代表的权利以及选举和被选举为开发区主要领导的权利的制度比较混乱，而且这也不利于公民对开发区权力运用的监督，以及公民与施政者之间的双向沟通，从而引发诸多社会问题，不利于和谐社会的构建。由此可以看出，在这种模式中，权力是高度集中的，而且对这种权力的监督主要是同体的垂直监督，不利于权力制约。
二、公司营运模式
公司营运模式是指开发区的管理主体不是一级行政机关，而是以企业作为开发区的主要发展者与管理者，通过组建开发公司来具体负责开发区的规划、投资、建设、运营和管理[6]。这种以公司的方式进行管理，是我国开发区管理体制的初始模式，出现在成立于1980的深圳蛇口工业区，所以也称为“蛇口模式”。在这种模式下，开发区内不设法院、检察院等国家机关，有的甚至也没有管委会等政府派出机关，且该开发公司直属于设立开发区的政府管辖。因此，实行这种模式的开发区实质上是某一行政区内的工业园区。
开发公司作为具有法人地位的经济实体，来组织区内的经济活动，同时还承担部分政府协调职能，如土地开发、项目招标、企业管理、行业管理和规划管理等。尽管开发区的各种社会性事务则由城区政府统一负责，人事、税收、工商等行政管理职能还是由政府的相关职能部门来行使[7]。
开发公司有其公务活动的内容，但又有其独立自主的特点，如开发区公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，因为它不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿。其用于公共基础设施的建设成本需要通过工业和商业用地开发收入来补偿。
这是一种完全用经济组织方式管理开发区的模式，此类开发区不具备行政管理职能，政府权力对开发区管理的介入程度最低。由于这种模式按照现代企业制度进行公司化运作，因而有利于充分运用经济杠杆进行开发区的建设，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度，更易于与国际接轨。公司营运模式的弊端是开发公司作为经济组织，缺乏必要的行政职权，影响管理能力的发挥；企业的本质是要逐利，开发公司在利用各种手段追求利润最大化的同时，往往容易忽视公共事务管理和社会事业发展[8]，而且现在开发区的发展已经朝着建设新城区的目标快速狂奔，这种现象的出现非常不利于开发区以后的发展。目前，国家级开发区中实行这种管理模式的很少，除蛇口工业区外，主要还有深圳科技工业园、上海漕河泾新兴技术开发区、上海闵行经济技术开发区、上海虹桥经济技术开发区、浙江省的宁波大榭开发区等[9]。
三、人大工作委员会或人大联络处（办公室）模式
近年随着开发区城市化、现代化的快速发展，开发区内的社会事务日益增多，原有的管委会主导模式已经不能适应这种发展形势的需要。因此，为解决人大工作在开发区所处的尴尬地位，各地设立开发区政府的一级人大常委会进行了积极创新探索：一种是由市一级人大常委会派驻开发区(或新区、管理区)的工作机构，或称为工作委员会，或称为人大(代表)工作联络处；另一种是在开发区党工委下成立临时性的工作协调机构，多称为人大工作室或人大联络处[10]。这两种机构的设置可谓是对人大制度的一种“变相创新”，因为，虽然开发区管委会在许多管委会的自身立法中规定管委会是一级政府的派出机关，但是我国的宪法性法律，如地方人大和人民政府组织法对此从未有过明确规定。为了应对开发区急剧增多的社会事务，设立开发区的政府一级的人大常委会只好在开发区内派驻人大工委或设置人大联络处，代为行使人大常委会相应的部分职权。
1.人大工作委员会
人大工作委员会是设立开发区政府的一级人大常委会（通常是市一级人大常委会）在开发区内派驻的工作机构，简称人大工委。这个机构是由市一级人大常委会产生，其主要领导是由市一级人大常委会的领导兼任，其内部的工作人员也是经过任命产生，并且向市一级人大常委会直接负责。在搜集相关开发区人大工委的职能信息后，我们发现各开发区人大工委的职能并非完全一致，但仍然有一些相同之处。（1）监督职能：监督宪法、法律和本省地方性法规的遵守和执行；监督上级人大及其常委会决议、决定的执行情况；监督开发区财政经济、社会事业，以及其他事关全局的重要问题；监督开发区管委会主任、副主任及有关人员依法行政、履行职责的情况；监督设在辖区内的司法机关依法办案、公正司法及社会治安管理等方面的情况；监督辖区内事关公民权利、人民群众切身利益，以及各级人大代表和人民群众所关注、反映较强烈的问题。（2）按照市人大常委会的工作计划，组织辖区内各级人大代表开展视察调查、执法检查和评议工作。（3）督促开发区管委会及有关单位认真办理各级人大代表提出的涉及辖区内的行政机关、司法机关的建议、批评和意见。（4）承办辖区内的各级人大代表的来信来访，反映代表的意见和要求；联系选民，办理人民群众的来信来访，反映他们的呼声和要求。（5）在市人大常委会及其选举工作办公室领导下，承办辖区内各级人民代表大会代表选举的有关工作。（6）开发区人大工委主任或副主任定期向市人大常委会汇报工作情况，开发区人大工委举行会议时，根据工作需要，可以通知开发区管委会及有关单位负责人列席，也可以邀请辖区内的各级人大代表列席会议。
在开发区内设立人大的派驻机构是一种积极的探索，这改变了以往开发区内无人大机构的尴尬境地，但是从上述人大工委的职能中我们可以看出，这些职能都是市一级人大常委会委托给人大工委行使的，而不是由开发区内的公民选举出来的一级人大所直接行使的。况且这些职能很多只是程序性的（比如选举的有关职能就被排除在外），开发区有关重大事项的实质性的决定，还是要由人大工委报请市一级人大常委会决定，开发区人大工委实质上只是市一级人大常委会与开发区各机关之间的一架桥梁，虽可便捷沟通，而无法像一级行政区中的人大一样自己决定自己的有关事项。另外，开发区人大工委还面临着开发区内居民政治权利的行使、人大代表选举时的行政区地域问题、选举或罢免开发区内相关主要领导的权利等等问题。
2.人大联络处（办公室）
相比较人大工委而言，人大联络处只是临时协调机构，一般是属于党政办公室或人事组织部门，不具有独立的主体性质。有的人大联络处的主要领导是由市一级人大常委会的主要领导兼任，其内部的主要工作人员也往往只是兼任而非专职。其主要职能有：（1）督促、检查宪法、法律、法规和全国、省、市人大及其常委会的决议、决定在开发区内的贯彻实施，对存在的问题向有关机关提出建议和意见，重要情况向市人大常委会报告。（2）了解开发区管委会关于国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况，以及其他方面的工作情况，提出建议和意见。（3）了解开发区内人民法院、人民检察院的工作情况，提出建议和意见，重要的情况向市人大常委会报告。（4）联系开发区内的市和区人大代表，组织代表活动。（5）指导开发区内的人大代表的选举工作和乡人大主席团工作。（6）办理法律和地方性法规草案征求意见的工作，向市人大常委会汇报。（7）根据市人大常委会审议的议题进行调查研究，并向市人大常委会反映情况，提出意见和建议。（8）对开发区人大工作进行调查研究，向市人大常委会提出意见。（9）负责办理人大代表的建议、批评和意见。（10）受理人民群众的检举、申诉和意见，交有关部门办理，并检查办理情况。这些职能相比较设立人大工委的开发区而言，既不独立，作用也有限，甚至连作出程序性的决定都要向市人大常委会进行汇报，更不用说决定开发区内重大事项等这一地方人大的一般职权。所以，把人大联络处（办公室）形容为临时性的协调机构很是贴切，而且这种机构的设立完全是为了缓解现有矛盾的一种权宜之计。
四、开发区与行政区合一模式
这种模式的运作主要是采用开发区与行政区合一的形式，首先从其名称上就可以看出，比如：苏州高新区、虎丘区。苏州高新区是国家授予的，在进行行政区与开发区合一的时候又借用了虎丘区这一行政区的名称。杭州高新区（滨江区）、宁波开发区（北仑区）、青岛开发区（黄岛区）等等亦属此类。也有一类是开发区与行政区机构交叉、重合，只是各自机构的级别、系属和分工上有很大不同：有的机构侧重于开发区，有的则侧重于行政区，而且开发区的管理机构在级别上较高，并直属于开发区系列；而作为一般地方权力和行政机构在设置上，级别相对较低，有交叉功能的部门首先对开发区管委会负责，同时又要对行政区负责。
这种开发区与行政区合一的模式中，地方机关主要领导的产生过程如下：开发区人大选举产生区长（同时兼任管委会主任或副主任）、副区长、检察院检察长（市检察院检察长报同级人大常委会批准）、法院院长；区人大常委会根据区长的提名，决定本级人民政府工作部门主要负责人的任免，报上一级人民政府备案；区人大常委会按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。开发区内同级其他国家机关的产生过程与一般行政区并无差异，只是区政府与管委会的主要领导交叉任职，也即“两块牌子，一套人马”。
采用这一模式的开发区可以避免许多法律制度上的问题。首先，在开发区内设立的法院和检察院的合法性问题得到解决。因为，此时的法院与检察院是由开发区人大产生并由其监督的，而不是如其他开发区的法院、检察院是由批复产生。其次，开发区内的公民可以自由行使自己的宪法性权利。他们可以选举他们信任的人民公仆，也可以罢免那些不积极履行职责的国家机关工作人员，而这一切就归功于开发区人大的设立。最后，开发区内各国家机关的主要领导是由选举产生而不是上级的直接任命。但是，这种模式也有一些不足：首先是相关机构级别上的差异，因为开发区管委会及其内设机构的相关职权是市一级、甚至是省一级有关部门的授权，因此，行政区系列与开发区系列人员的职务级别往往会有差异，不利于双方协调行使各自职权。其次，管委会系列的若干部门的主要领导人无需人大任免，这就进一步加大了开发区人大对管委会监督中实施和操作的难度[11]。
五、城市功能区模式
城市功能区模式是由浦东新区率先实行的，开发区在这种模式中只是作为一级行政区的一个城市功能区。在这种模式中，管委会主要行使一些区政府授予的行政管理职权，而开发区的开发、建设、招商、运作等工作主要是由园区开发公司主管，并自负盈亏。以浦东新区张江高科技园区为例：张江高科技园区开发股份有限公司统一负责张江高科技园区的土地成片开发、市政基础设施建设、高新技术转让及综合经营[12]。开发区管委会作为浦东新区政府的派出机构，其下设5个处室，即：办公室、经济发展处、计划财务处、规划建设环境管理处、科技创新处，主要负责开发区内产业发展、规划建设、投资促进等方面的管理服务，其主要向区政府负责，而且管委会的负责人还要接受浦东新区人大的询问，接受相关人大代表的质询。在开发区内只有川沙法庭（浦东新区人民法院的派出法庭）、张江地区检察院（浦东新区人民检察院的派出机构），这就避免了其他开发区内法院、检察院设立的合法性的问题，这与我国的相关组织法并无冲突。
这种以公司运营为主导兼由开发区管委会负责行政服务的城市功能区模式，是与前述公司运营模式有所区别的。前述公司运营模式是在未改变行政区划的前提下进行相关论述的，而这种城市功能区模式已经改变了原有的行政区划，并设置了完整的人大、政府、政协、法院、检察院等国家机关，开发区管委会只是区政府的派出机构而非派出机关，且开发区内只有基层法院、检察院的派出机构，所以这种模式的开发区人大制度是有一定的可取之处的。但是，这种模式也有一定的弊端：一般而言,区级行政管理体制下，一般都是（市）区和下面的镇（街道）两级管理体制，但浦东还多了一层，这就是功能区。功能区诞生于2004年，因浦东面积较大，由新区直接领导镇、街道有些力不从心，于是在张江设立了张江功能区域管委会作为浦东新区派驻机构。但2009年5月，南汇并入浦东新区后，原南汇体制仍然是区对应乡镇（街道），而原浦东则是区―功能区―街道（镇）体制，这就造成了一些体制上的冲突[13]。一方面一个正常的行政审批需要经过功能区才能到区政府，从而增加了几道程序，这与打造浦东行政效能最高的目标不相符合。另一方面，乡镇被浦东新区政府和“功能区域”管委会双重领导，政令不畅。所以功能区管委会地位也颇为尴尬：开发集团公司掌握着实权和资产,功能区管委会很多时候控制力比较弱[14]。因此，现在的功能区正处在存废的风口浪尖，这就为这种模式的可复制性打上了一个重重的问号。
六、对开发区内人大机构建设的建言与展望
在开发区内设立相应的人大机构已经成为开发区发展过程中不可逆转的趋势。目前，我国开发区建设是综合开发型的城建活动，是我国改革开放后才成长起来的全新的城建机制。我国许多城市发展新区就是以开发区为依托的。如上海浦东新区规划面积522平方公里，苏州开发区10年实现了再造一个新苏州的目标[15]。开发区设立伊始，其主要目的是发展工业促进经济快速增长，然而由于开发区基础设施较好，且又吸引了众多的外来工作人员在开发区内定居，开发区内部社会事务急剧膨胀，所以管委会模式无法适应开发区发展的需要。于是，人大机构在各开发区就呈现出不同的发展态势，有的开发区设立了相应的工作委员会或人大联络室，有的开发区直接具有与行政区同等完备的人大制度，从而适应开发区由工业区向城市综合区转型的发展要求。总而言之，经过充分发展之后越来越多的开发区将会设立相应的人大机构。
但是，现有的人大机构的设置模式都有其弊端，仅仅依靠开发区自身的努力是不可能完全克服以上诸多问题，这就需要国家和地方之间相互配合，携手改进开发区发展过程中所遇到的困难。在地方层面，开发区要依据本地实际和开发区发展所处的阶段，有步骤地设立人大机构。在国家层面，应加强立法，尽快明确开发区管委会的法律地位，以及完善对开发区进行指导、管理的相关程序和确立职责部门。开发区的健康成长，既要遵守经济发展的规律，也要符合法治的一般精神和基本的政治制度。经过20几年的发展，开发区已经成长为我国最具活力的经济增长点和体制创新的“试验田”[16]。如何引导开发区的发展，既保障其经济功能，同时如何又不与行政区的管理体制相冲突，仍然是个值得研究的问题。
注释：
[1][6][15]厉无畏、王振：《开发区的理论与实践》，上海财经大学出版社2004年版，第1、95、65页。
[2][7][8][16]石磊：《开发区管委会法律地位的困境与对策研究》，中国政法学2010届硕士论文。
[3]此表中的数据均是来自各开发区或开发区所在市的人大常委会的门户网站。
[4]参见《中国开发区简介》，载中国开发区网，https://www.省略.cn/kfq/index.jsp?id=561；《国家高新区排名》，载中国科技部网，https://www.most.省略/gxjscykfq/gxjsgxqml/，最后访问时间2011年11月3 日。
[5]注:本文所称管委会主导模式是指在开发区内无相应人大机构，而只有管委会这一政府派出机关发挥主导作用的模式。
[9]孙毅：《大连开发区管理模式》，大连理工大学2006年硕士论文。伊士国：《开发区管理委员会法律地位问题探析》载《行政论坛》2010年第2期。
[10]刘锡平：《如何在开发区设立人大工作机构》，载《人民代表报》2009年9月22日。
[11]桑前、刘先义：《浅议人大制度与开发区建设》，载《人大研究》2009年第5期。
[12]上海市经济和信息化委员会：《2009上海开发区发展报告》，上海科学技术文献出版社2009年版，第155页。
[13]孙小林：《浦东拟取消六大功能区》，《21世纪经济报道》，https://www.省略/HTML/2010-2-3/164811.html.
[14]高翔：《我国开发区管理体制的发展沿革和创新路径》，华东政法大学2010年硕士论文。
（作者分别系中南财经政法大学法学院教授、法学博士，中南财经政法大学2010级宪法与行政法专业硕士研究生）