摘要：大学制度是大学管理与运行的规则体系，它是以现代大学理念为基础建立起来的。现代大学制度是处理大学与大学外部(政府和社会)关系，同时也包括处理学校内部各种关系的一种规范的制度体系，其实质就是大学的组织体系、管理体制、学术治理结构及其相应的运作机制。在大学体制改革的背景下，建立健全现代大学制度是历史和现实的必然诉求。因此，协调行政权力与学术权力的关系，建立健全大学章程，构建校内管理架构，构建灵活的校内学术架构等显得尤为重要。
关键词：现代大学制度；行政权力；学术权力；校内管理架构；校内学术架构
中图分类号：G649.22；G648 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2012)01-0127-10
收稿日期：2011-05-12
作者简介：邹晓东(1967-)，男，山东威海人，浙江大学党委副书记，科教发展战略研究中心研究员，管理学博士，博士生导师。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》专门用了一章的篇幅来系统阐述“建设现代学校制度”的发展规划，对于如何完善中国特色现代大学制度的问题提出了推进政校分开、管办分离，扩大和落实学校办学自主权，完善大学治理结构，加强大学章程建设等要求。2010年12月，国家教育体制改革试点全面启动，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”被列为教育改革的十项任务之一，构建现代大学制度正逐步成为教育领域的一种共识。
“现代大学制度”，是目前我国高等教育研究中的一个热点问题。国内关于现代大学制度的研究主要集中在现代大学制度的含义和本质、现代大学制度的结构特征、现代大学制度的理论基础(哲学基础、文化理论基础、经济理论基础)、现代大学制度的价值、现代大学制度的建设等方面。我国在现代大学制度的研究中，对“现代大学制度”概念的界定并不一致，存在多种研究视角，有着多种认识和界定。现代大学制度是一个发展性的概念，目前尚无定论。现代大学制度是处理大学与大学外部(政府和社会)关系，同时也包括处理学校内部各种关系的。种规范的制度体系，其实质就是大学的组织体系、管理体制、学术治理结构及其相应的运作机制。大学制度包括大学的外部制度和内部制度两个维度，外部制度主要涉及大学与政府、社会、市场之间的关系，如政策、规范、法律等；内部制度主要有大学内部管理体制、运行机制以及组织行为的规范体系等。笔者在本文主要讨论现代大学的内部制度的构建。
学者们从不同的视角对构建现代大学制度进行了理论上的阐述和探索，但是少有在体制改革的形势和背景下来探讨构建大学现代大学制度的必然诉求的。也有对我国大学与世界一流大学在构建现代大学制度的比较研究，如厦门大学的魏洪沼剖析了柏林大学、威斯康星大学等不同类型的一流大学的大学制度，试图探寻它们的制度设计上的特点，以寻求一条建立现代大学制度的路径；南京大学洪银兴在分析耶鲁大学的办学特色对我国建设世界一流大学的启示的基础上，提出了建立现代大学制度的战略选择的目标；范文曜、刘承波的文章也是探求建立现代大学制度路径的研究。从学界研究的整体来看，这种有针对性的论述相对较少，介绍性的论述居多，鲜有结合我国大学的特征和背景论及并提出可行的建议的研究。笔者拟从协调行政权力与学术权力的关系，建立健全大学章程，构建校内管理架构，构建灵活的校内学术架构等四个方面提出一些建议。
一、大学体制改革面临的形势和任务
(一)历史视角：大学体制改革的战略意义
我国大学不同于西方大学，中西方大学不同的历史发展路径决定了大学体制改革的道路也完全不同。中国现代大学的建设起步很晚，并且在一段时间内，我们的做法是与现代大学理念的目标相背离的，在国家计划体制下形成了我国大学体制和模式。随着社会转型，国家在改革，大学也在改革，中国高教改革的方向是以西方的大学理念为目标的。但是，改革的起点不同，中西方大学所面临的问题也不同。建立现代大学制度没有普适的、现成的模式可循，不同的历史文化背景和不同的社会制度，对不同国家的现代大学制度的建设有着深刻影响。因此，理应结合中西方大学制度改革和历史发展规律，探寻我国现代大学制度改革的方向和路径。
我国现代大学体制的改革，是与我国的改革开放的历史进程同步进行的。改革开放以来，随着社会的转型和现代化建设进程的加快，为适应经济社会发展的需要，我国与时俱进地不懈地探索，对高等教育的体制进行了改革，并取得了突破性进展。我国大学体制的改革，集中解决了中央政府和省级政府对高等教育的管理问题、政府与高校的关系问题，同时也解决了大学内部的管理体制、治理机构、领导体制、运行机制等问题。“大学的自主办学体制逐步形成，随着内部管理体制改革的逐步深入，内部管理结构也在不断改善之中：完善高校领导体制；调整院系结构，实现管理重心下移；建立学术委员会，实行教授治学；健全教职工代表大会制度，建立有效的民主监督机制……”
从总体上说，目前我国大学体制改革相对于我国经济体制改革和社会发展进程来说，仍然存在着一定的滞后性，在某些方面与社会发展还不相适应。面对新形势和新问题，我国大学体制改革担负着重要而又紧迫的任务。也就是说，我国大学体制需要进一步完善，特别是需要深化大学内部体制改革，需要建立中国特色现代大学制度。这有利于进一步完善党委领导下的校长负责制，有利于充分发挥学术委员会在学术与学科发展、学术规范与评价中的主导作用，有利于探索建设以学术为本位的新型的大学内部治理结构的道路，有利于建立健全大学章程，有利于建立大学理事会制度，有利于进一步理顺内部管理架构，等等。
(二)制度视角：大学体制改革的必然性
大学是复杂的社会组织，具有多元性、开放性⑤、松散性、民主性和矛盾性，大学组织特性的改变直接决定大学体制的变革。科尔指出：“现代大学是一种多元的机构。”在瞬息万变的社会中，大学的发展面临着很多不确定性，其竞争力的大小更多地体现在其动态适应能力上。
制度是在一定历史条件下形成的法令、礼俗等一定的规范体系。制度出生产力，这已经被我国改革开放的伟大成就充分证实。从管理学的角度来看，“制度条件”是大学运行中一系列准则的总和。当下的社会转型是以制度建设为中心，这对于大学来说就是重建现代大学制度。首先，随着社会的转型，随着政治、经济、文化、科技体制等改革的不断深化，大学同样面临着制度的重建和转型，面临着内部体制的转型和机制转换。其次，随着社会的转型，大学面临着大学治理结构的转变，内部组织运行规则的改变。组织运行规则因组织结构的变动而变动，主要表现为组织规章制度的变革，即现代大学制度的变革。因此，从上位的制度层面来看，大学的体制改革是必然的。
(三)需求视角：大学体制改革的必要性
大学体制改革是非常必要的。改革成为当前大 学的必然选择，也是国家对现代大学新一轮跨越式发展提出的迫切要求。从国家层面来看，大学的发展与改革要尊重和适应国家和社会的现实需要，国家区域战略需求促使大学进行体制改革。从大学人才培养、科学研究和社会服务的职能的角度来审视，大学具有的通识教育和培养创新人才的复合性，学科交叉和组织生长科学研究的多样性，打破壁垒和全面对接社会服务的综合性，这些都迫切需要大学进行体制改革。
从学校层面来看，学校发展模式的转型：一是重心下移，从要素驱动转到内涵驱动；二是分类管理，尊重学科差异性和多样性；三是柔性管理，促进创新资源的组合和流动；四是民主管理，建立健全学校各类委员会。大学改革需要体制改革的支持，重心下移、分类管理、柔性管理、民主管理，大学的这些自身创新与可持续发展的要求促使大学进行体制改革。
从个人层面来看，师生日益增长的发展意识，人才引进与人才培养，量化考核与分类管理，团队协作与自由探索，利益表达与和谐文化等方方面面都迫切要求大学进行体制改革。
(四)时代要求：建立健全现代大学制度
大学制度的变革与演进是历史发展的必然，现代大学制度要体现现代性，就要具有时间的“现代性”。因此，大学要随着社会的发展适时调整和变革大学制度，以实现制度的不断创新，从而保证大学的生存和发展。经济社会的转型和社会发展方式的转变对科教兴国、人才强国的战略目标提出了新期待和新要求。国家中长期科技、教育、人才三个“发展规划纲要”，强调在全球经济化和竞争加剧的背景下，拥有一流的科技、教育和人才是国家发展成功的关键。2020年，我国将进入世界人才强国行列，人才强国必须科技强国、教育强国。因此，我国大学迎来了前所未有的机遇，并承载了前所未有的使命和责任。
从国家的发展战略目标来看，概括起来讲，我们要实现的奋斗目标，是到2020年全面建成小康社会，到2050年左右基本实现现代化。我国高等教育的发展目标，是2020年若干大学跻身世界一流大学行列t2050年一批大学屹立世界一流大学行列。目前，我国高等教育改革进入关键时期，构建现代大学制度成为这一时期的核心环节。因此，高等教育必须通过改革抢抓发展机遇，破解发展难题，顺应国际发展趋势，最大限度地优化资源配置、释放大学的办学潜能。
时代在进步，教育在发展，社会和个人在需求和心理上的变化，要求大学加快体制改革的步伐，以适应社会和个人发展的要求。
二、协调好行政权力与学术权力的关系
行政权力是一种职务权力，是靠国家法律、政府意志和规章制度而获得的一种影响力，它主要是在处理行政后勤与公共关系等事务中行使的权力和职能。大学的行政权力是大学组织的行政机构通过组织、控制、协调、监督等管理手段，调动人、财、物等各类资源以保障组织目标顺利实现的力量。该权力一般是《大学章程》所规定和赋予的，其行使主体是大学行政管理机关及其人员，其人员包括校级领导、参与管理的行政工作人员等。学术权力是由学术活动本身内在的逻辑性所决定的，其来源是科学真理和专业知识，学术权力的主体是掌握专业知识或专业技能的教学、科研人员，主要是那些代表了大学学术水平的教授以及由他们构成的自由的松散的团体。“在现代把高等学校完全置于学术权力和行政权力的任何一方都不可能，只有使两者整合、协调发挥作用才能使高等学校得以正常运行。”因为，现代大学组织既受学术权力的控制，又受到行政权力的控制；学术权力既表现个人的权威，又表现出集团的权威。这些不同性质、不同形式的权力既相互纠结，又相互不停地进行着“拔河竞赛(tug ofwar)”。
从组织结构上讲，行政权力机构是科层制、等级性的组织，其上下级关系明确；学术权力机构是层级式、矩阵式的组织，不具有服从式的等级关系。从性质上讲，行政权力通常意味着一种指令性、命令式的强制性力量；学术权力则属于学者自愿认同的权威式的力量。从运行方式上讲，行政权力属于自上而下型的集权式运行，决策权主要掌握在上层行政人员手中；学术权力的运行是自下而上型的运行方式，其权力主要沉淀在基层，决策权主要掌握在学者手中。学术权力的重心在基层，由此而形成的管理信息交流的关系往往是横向的；行政权力形成的管理信息交流的关系往往是纵向的。从行使权力的原则上看，行政权力以效率、约束和控制为主，兼顾民主、平等的原则；学术权力以民主、平等为主，效率则在其次，约束与控制更被视为禁忌。从权力来源上看，行政权力属于职位赋权、上级机构赋权或法律赋权；学术权力则是学问赋权，真理和学问是其权力的理论来源。
(一)我国高校行政权力与学术权力运行所存在的内核问题
首先，目前我国高校行政权力与学术权力的运行存在着学术权力组织与行政权力组织界限模糊的问题。由于大学在设置体制时存在着惯性，大学按照行政组织来设计内部组织，按行政组织的权利分配方式对校、院、系进行权力分配；同时将大学学术组织或者泛化为行政组织，或者作为“虚位”组织，因此大学学术组织的作用难以发挥。学术权力的弱化降低了决策实施的严肃性，大学管理不同程度地存在着“议而不决、决而不行、行而未果”的现象。
其次，行政权力组织常常替代学术权力组织。行政权力主体和学术权力主体的错位直接导致学术民主对行政的依赖性过大，加之传统上行政管理手段过于强大，甚而在很大程度上存在着行政权力主体替代学术权力主体进行决策的情况。一方面，以行政权力的管理方式来管理学术事务，从而导致行政组织包办学术事务的现象产生；另一方面，由于学术权力的使用不当，造成学者在学术事务中的观点偏颇、意见不一致，或在非学术事务中发挥作用的意志过于强烈等，这同样会对行政权力的行使产生不利影响。
再次，学术权力的主体――教授及其学术组织的作用不突出。一方面，有些校级学术委员会多由学校和院、系以及职能部门的负责人组成，这使学术组织的成员构成存在着明显的缺陷。学校和院、系领导虽然也是相关学科的专家，但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。另一方面，由于校务委员会、教代会制度不够健全、完善，学者及学术组织缺少影响决策的制度化渠道，所以学者及学术组织参与学校重大问题决策的途径和方式有限。
(二)对国外高校经验的借鉴
总体而言，国外大学存在着学术权力与行政权力运行的两个主要系统。从自上而下的角度来看，主要由以校长为首的行政权力来贯彻董事会、校务委员会或评议会的决议，行使行政权力；从自下而上的角度来看，是以教授为主，由讲座、研究所、学科、系，到学院、学部，再到学校评议会进行决议，行使学术权力。校长是行政权力与学术权力两个系统的枢纽，校长担任评议会的主席，保证了个人负责制与会议制能够进行有效地协调。
以美国高校为代表的模式，其学术权力与行政权力，既表现出两权分离，又表现出相互渗透的特 征，它们各司其职，形成了以校长为首的行政权力系统和以评议会为代表的学术权力系统。董事会主要对学校重大事项进行决策；评议会由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了所有学术事务的决策权。校长任评议会主席，主持召开评议会，评议会决策的事情由校长负责执行。美国大学内部有发达的科层组织，其行政权力较强，但是以教授为代表的评议会的学术权力仍能有效地控制大学的学术事务。
以德国、日本高校为代表的模式，其学术权力与行政权力表现出两权渗透、适当分离的特点，其中学术权力起主导作用。德国大学的最高决策机构是大评议会，其职责是选举校长和评议学校的规章制度。校长作为行政最高负责人具有相当大的权力，这种权力主要体现在学校的一般管理上，校长是大评议会和评议会的主持人，校长要执行评议会的决议，但是校长也有权否决评议会的决议。从评议会成员的组成上看，教授占有相当比例。学术权力在学校管理中的作用之大，不仅体现在校一级，也体现在学部及讲座一级。学部的部务委员会(Inner faculty)由学校的全部教授和部分非教授教师组成，有时也有学生和助教代表参加，一般由15-40个成员组成。部务委员会一般给教授课程设置、安排考试和从事科研的自由，在负责推荐讲座空缺职位候选人和教授备选资格获得者时，学部也比较积极主动。从组织结构上看，对教授来说，学部委员会是一个由地位相同的高级人员组成的松散的大学组织。学部名义上的领导是学部主任，学部的重任都是由每年从学部委员会中选出的教授轮流担任，学部主任只是负责处理日常事务，很少享有什么独立权力；日本的国立和公立大学的最高权力机构是评议会，法律规定评议会是审议咨询机构，但实际上是大学的决策机构。评议会由校长、学部长、教授等人组成，校长担任评议会议长。评议会有权决定本校一切重大事项，包括选举校长、任用各类人员、制定校规、编制预算、确定招生计划、课程设置等。通常每月召开一次评议会。校长掌管校务事项，统辖所属人员，执行评议会的决议，并拥有校务及日常行政、财政等方面的裁决权。此外，大学还设立各种专门委员会作为校长的咨询机构。日本大学中通常设有学部，一般情况下大学在学部一级也设有教授评议会。学部长、系主任几乎是没有任何权力的，纯粹是一个为师生服务的角色。
以法国高校为代表的模式，其学术权力与行政权力表现出两权渗透、适当分离的特点，其中行政权力起主导作用。法国大学的最高权力机构是校务委员会。校务委员会由30-60人组成，以本校职工为主体，其中教学、科研人员占40％-50％，职工代表占10％-15％，学生代表占20％-25％，同时吸收包括工商、金融、政界等社会各界知名人士参加，这部分人员约占20％-30％。校务委员会的主席是校长，实行校长负责制，在大学理事会中教授成员不占多数，教授群体对校长的制约能力十分有限，但却对大学的学术权力组织具有很大的影响。学术管理的专门机构是咨询委员会，由科学委员会、学习和大学生活委员会等委员会组成。校务委员会虽拥有决策审议权，但对大学教学和科研政策的决策审议必须听取科学委员会的建议。由于教师和学生在大学管理中的发言权得到承认，这增强了大学内部管理的民主性和科学性。
在国外大学中，学术基层组织非常强调学术同行的评价，这为明确学术权力主体提供了有力的保证。
(三)行政权力与学术权力关系模式发展趋势
近年来，国外大学行政权力与学术权力关系也在不断发生变化。一是国外大学重视学术权力和行政权力的互补与协调，两个权力主体不断扩大并相互渗透，学术权力的决策注意吸收行政人员参加，行政权力的决策注意吸收学术人员参加。二是高等学校内部有分权化的趋势，横向表现为学校的重大事项由学术权力与行政权力共同管理，纵向表现为学校、院、系或学部各个层次决策的事项及职责明确、规范；校务委员会或评议会下面常常设有若干分委员会，分别履行各自的审议、咨询、决策职能。三是国外大学对事务进行决策时，由过去的单独的部门或个人进行决策转向注重委员会进行决策，决策的这种委员会化增强了决策的民主性和科学性。四是无论学术事务的决策还是行政事务的决策都注重吸收教学人员和学生的参与。建立现代大学制度的主要障碍是大学缺乏办学自主权，从发展走向来看，随着大学办学自主权的不断扩大，学术权力的主体重心应当不断下移，从而使得学术决策的针对性不断增强，学术同行的领域也更加相近或相同。
(四)协调行政权力与学术权力关系的建议
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了高校“去行政化”的改革与发展方向，大学的学术权力与行政权力的关系问题近来成为大家热议的话题。如何在协调学术与行政权力中、如何在两者的钟摆之间找到平衡点至关重要。权力是客观存在的，行政权力与学术权力有明显区别，但两者不是一对对称的概念。在我国高校，学术权力和行政权力不是截然分开的，而是常常交织混杂在一起的，这就使高校学术管理产生矛盾与冲突。现阶段在大学内部管理制度的设计上，行政权力与学术权力的关系不应该是冲突和博弈，而应该是相对分离、适度融合和较好地衔接。
第一，明确界定学术权力与行政权力所作用的领域，是协调二者关系的前提。一方面，学术权力与行政权力要权责分明，学术评价标准、学术方向的制定、学术成果的评价等都属于学术权力范畴；另一方面，这两种权力又应该是目标一致、密切联系的。学术权力的实现，大多数情况下还要通过行政系统的行政职能部门来执行。大学的学术事务应该由学术同行通过充分论证做出决定，作为具体办事、服务的行政部门应坚持服务理念，落实好各学术决议，防止出现以行政部门的决定来替代学术同行的学术决议的现象。两者只有合理配置、协调合作，才能形成最大的合力。
第二，大学体制改革的核心是实行基层民主和学术民主，建立学术本位的管理体制。因此，要大力提倡“学术本位”，逐步消除“行政(官)本位”思想。
第三，加强分权与制衡。构建决策、行政、学术相互制衡的现代大学分权制度，通过制衡机制削弱行政力量对学术权力的过度干预，这一点牛津大学的内部机关的设置及其建立的分权与制衡机制值得借鉴。另外，加快建立集中与分散相结合的学校内部管理体制和运行机制。在校、院、系各级管理体制中均要协调好行政权力与学术权力的关系。
第四，建立和完善有效的管理体制和机制，增强各级管理人员的“为师生服务、为教学科研服务”的意识，提高管理人员的整体素质。结合高校内部人事管理体制改革和教育职员制的探索实际，建立一支高效的职业化行政管理队伍。调整职能部门的职责，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理，强化职能部门的参谋和服务功能，实现管理重心下移。
第五，强化学术民主制度建设、健全管理运行机制，是协调行政权力与学术权力关系的保障。在建 立现代大学制度的进程中，学术权力和行政权力并不是此消彼长的关系，而应该是通过制度的建立来增强学术权力的执行力度，提升行政权力的服务职能的关系。两种权力相得益彰，构成了成功的现代大学管理制度。
第六，不断下放学术权力，增强基层单位的学术决策、学术资源配置的权力，加大有针对性的学术同行评价力度。
三、建立健全大学章程
(一)建立大学章程的必要性
构建现代大学制度，必须树立依法治校的理念，以法律、法规的形式规范和约束大学的内部行为，更好地为国家和社会服务。大学中最具有法律效力的就是大学章程，通过建立大学章程的制度体系，使大学从传统的人治走向现代的法治，使大学的管理真正走向民主化、科学化、规范化和制度化。同时，大学章程是大学内部治理的最高法则，具有绝对的权威性，对大学内部有着统领和约束的作用。在大学庞杂的制度体系中，大学章程是大学唯一的纲领性文件，是大学的基本法。因此，建立健全大学章程是构建现代大学制度的基础性工作。
蔡元培任北京大学校长后就主持制定了《北京大学章程》，它包括学制、校长、评议会、教务会议、行政会议、教务处、事务等七章内容。1926年，清华大学也制定了《清华学校组织大纲》：第一章学制总则；第二章校长；第三章评议会；第四章教授会；第五章教务长；第六章学系及学系主任；第七章行政部；第八章附则。这是我国现代大学所制定的较早的大学章程。再如北京师范大学的组织大纲(1922年)、厦门大学大纲(1921年)及上海大学章程等都是我国早期的大学章程。
大学章程是确立大学内部组织架构的制度保障，是指导大学高效运作的指挥棒。1999年12月，我国教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中进一步指出，各级各类大学要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善大学章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。近年来，大学章程的制定和实施成为完善大学制度，优化大学自主管理质量、加强大学和社会密切联系的必不可少的重要条件之一。然而，我国许多大学至今尚无制定大学章程，这与高等教育法的规定相违背，也与依法治校的高等教育发展理念不相符。建立大学章程，有利于明确大学与社会方方面面的关系；有利于协调大学法制建设与国家法制建设的关系；有利于大学按照章程处理办学过程中出现的各类事务；有利于大学依法治校和自主办学；有利于大学规范规章制度(如规定、规则、办法、意见、条例、须知等)和管理体制机制；有利于大学自我管理和可持续发展。
(二)我国香港高校的大学章程或条例
由于历史的原因，受欧美高校影响，香港高校制度建设比较规范。香港的大学在建立之初，都会按照香港的法律程序通过该大学的宪章。比如，香港科技大学刚开办的时候，其大学宪章是在香港立法会上经过辩论通过的。香港高校的大学章程基本上是参照西方发达国家大学的基本构架建置起来的，香港大学、香港中文大学、香港科技大学的大学章程中“条例和规程”的结构大致包括：简称、解释、大学的法人地位、主要机构、主管人员、一般人员、财务程序、学位、考试、大会等。
在香港高校的大学章程中，简称即是大学条例的简称，一般规定此条例可称为《某某大学条例》；解释是对大学条例和规程中所涉及的专用名词进行解释和限定，例如“财政年度”，是指由大学确定的时间段等；大学的法人地位是指大学作为一个法人团体的名称，并可以用此名称起诉或者被起诉，同时，此名称也表明大学拥有的权力等；主要机构包括顾问委员会、校董事会、教务委员会、评议会、学院和学系、学院委员会以及各类专门委员会等；主管人员包括监督、副监督、校长、副校长、司库、学生主任、注册主任、院长等，主要描述其在大学管理中的地位、产生和罢免方式、任期、权力和职责、缺席情况下的处理措施以及授权关系等；一般人员包括教职员工和学生、荣誉教授和荣休的教授等，对教职员工的规定主要是聘任事项，而对学生的规定则主要是修读大学学位的资格条件、学费、纪律和学生会等事项；财务程序，包括财政年度、收支预算报告、资产债务报告、款项调拨手续以及审计员和财务委员会等内容；学位包括大学所设的学位和荣誉学位、获取学位的资格条件和颁授文凭证书的资格条件等；考试主要包括考试主持机构的创建或者主持人员的任命以及他们的权利和职责等；大会是指为了授予学位和其他学术奖励等目的而举行的全校性集会，其主要内容有大会召开的时间、地点和程序的决定主体，大会主持人以及一年内大会的举行次数等。
(三)建立健全大学章程的建议
大学章程是指由大学自己制定的有关其基本组织和基本权利的规范，它在大学管理中发挥着极其重要的作用。一所大学是否有大学章程，是否依法按照章程管理是建设现代大学制度的关键。应依据有关法律法规以及教育行政部门的实施细则，结合学校的校情制定和完善大学章程，明确大学章程在大学依法自主办学中的法律地位、制定主体和内容要求、制定程序和完成期限等，还要明确高校办学宗旨、办学特色、教育理念与历史传统，以及明确高校与政府管理部门及社会的关系。
建立健全大学章程，完善学校内部治理机构、决策体制与机制，促进高校决策与管理科学化、民主化、制度化。第一，大学章程要清楚地界定大学的管理关系，合理分配权力，明确划分职责。这是大学章程的首要职能，也是分权制衡理论的灵魂所在。我国大学实行党委领导下的校长负责制，对该制度的实施要有可操作的实施细则，也要发挥其他机构和职位的大学管理主体的作用，形成一个相对合理的治理结构。第二，要保障教授、学者民主参与的权利。要明确各类委员会的角色定位，赋予它们应有的权力和地位，这是各类委员会发挥实质性作用的制度前提。第三，要明确规范一些重要机构的运行。对诸如党委常委会、学术委员会这些重要机构的权力和职责要做出清楚的陈述，指明其活动范围，使其各就其位，各司其职。第四，在内容上保证大学章程的完整性，除了清楚地界定大学的管理关系、确立管理体制之外，大学章程还应当对包括财务制度、学校的一般人员(如教职员工、学生等)、考试、学位和大会等内容进行清楚地界定，这些内容是大学正常运作不可或缺的组成部分，有必要在大学章程中做出明确规定。第五，明确大学章程修订的程序。修改或者撤销章程，要有明确的规定。大学章程的修订也需要有相应的人数和所依据的法律法规的条款，大学章程一旦实行，就应该使它具有相对的稳定性和权威的地位。第六，在技术上保证大学章程内容条款的明确性和可操作性，大学章程的语言要仔细斟酌，要精确，不易引起歧义，便于贯彻落实，避免成为一纸空文。
四、构建高校的校内管理架构
(一)我国高校校内管理架构现状
我国大学的行政系统大致包括中国共产党高等学校基层委员会及其常务委员会和下属党务职能部门，校长、副校长及其领导的行政职能部门和各类委 员会。这一行政系统大致存在四种领导与被领导关系：党委一校长；党委一党务职能部门；校长、副校长一行政职能部门；校长、副校长一各类委员会。
高校党委的主要领导职责包括：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向；领导学校的思想政治工作和德育工作；讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选；讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项；保证以培养人才为中心的各项任务的完成等。
高校校长的主要职权包括：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并对其实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案；履行章程规定的其他职权，等等。高校校长在处理上述事务时，是通过主持校长办公会或者校务会议进行的。这体现了我国大学内部管理实行集体领导、分工负责的原则。
(二)对美国高校内部管理架构的借鉴
由哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学、密歇根大学、犹他大学、耶鲁大学、约翰霍普金斯大学、加州大学伯克利分校等八所著名大学来看，它们的内部管理架构可以归结为两级。第一级是大学董事会。大学董事会的职能主要是遴选和任命校长；在校长举荐的基础上任命学院院长、教授和行政官员；审批学校的长期规划；决定学校各项基本政策；批准教育维持费预算和基建项目预算；寻找履行与完成各项任务所必需的资金；监督捐赠资金的使用情况；选择校外审计部门和审计专员；批准校内所制定的各项规章制度；对外代表学校。第二级是大学校长与校级管理岗位。其中校长(President)是董事会首席执行官，副校长(Vice President)是根据其专管的事务来设置的，一是首席学术官员，通常是分管学术事务的教务长(Provost)兼副校长(VP for Academ-ic Affairs)，其职权仅次于校长；二是首席行政事务官员，通常为行政和财政副校长(VP for Adminis-tration ＆ Finance)；三是学生事务官员，通常是学生事务副校长；四是开发官员，通常称为开发副校长(VP for Development)，负责筹措资金、公共关系等事务；另外，还有分管人事工作的副校长(VP forHR)、分管研究的副校长(VP for Research)和其他副校级领导，等等。
从校机关设置来看，美国大学根据教学、科研、财务、行政、大学关系、学校发展、学生事务等设立若干中层行政管理机构，分属不同的副校长管理。如麻省理工学院(MIT)，分管财务、行政的副校长分管审计部、财务总监办公室、预算与财务计划办公室、赞助计划办公室、校园警察局、环境计划与风险管理办公室、设备部等部门。美国高校行政机关是根据需要来设立的，其机构庞大且报告关系明确，专业化程度很高。
在美国高校内部管理中，虽然校长有较大的行政权，但教师和学生参与学校管理的途径非常畅通，民主管理制度能充分落实。高校的各种形式的委员会是实施学术民主、校务民主管理的主要途径。有的委员会具有制定政策的决策权，有的具有对行政的监督权，有的具有建议权和咨询责任，反映了美国大学民主管理的特色，如犹他大学有各种委员会57个。
(三)中美高校内部管理架构的主要差异
从高校最高决策团体来看，我国高校是党委常委会，美国高校是董事会。我国高校党委常委会组成人员通常由书记和校长组成，代表的广泛性不及美国高校董事会，同时党政之间的权限往往比较模糊，这在一定程度上影响了决策效率和授权效果。
从最高行政管理团队的校长和副校长来看，对校长以及副校长之间的分工，尤其是对教务长一职的分工可以说是匠心独运，主管学术事务，各学院院长或系主任直接向其教务长汇报工作，其他副校长基本不与院系的学术活动发生联系，避免了多头指挥的弊端，确保院系能够集中精力抓好教学、科研工作，我国大学副校长具体分管的工作范围，则由各大学视本校的实际情况而定，具有较大的随意性。
从作为行政执行中枢的行政职能部门来看，中美两国大学的行政职能部门的共同点是履行着相似的行政职能，机构庞杂且工作队伍庞大。中美两国不同的是，我国各大学之间行政职能部门的设置情况惊人的一致，这可能与我国教育部的机构设置有关；而美国大学则比较灵活，各大学之间没有统一的部门设置模式。
从作为民主管理载体的委员会来看，美国大学委员会设置比较规范，而我国大学委员会的设置比较随意。
从学校与学院之间的关系来看，美国高校学院和学校之间的关系是比较典型的分部型结构关系，每个学院具有相当的独立性。我国大学的权力集中在学校一级，学院以及学系的自主性不强。
(四)对构建高校校内管理架构的建议
能否建立或理顺大学内部的管理架构，是大学的教育教学活动、科学研究、社会服务、文化传承四位一体的职能能否取得成功的一个重要环节。第一，加强统筹，增强决策机制。完善党委领导下的校长负责制，明确和落实党委、校长各自的职责和权限，明确党委会、校长办公会的议事规则，规范学校重大事项的决策程序，建立和完善决策辅助系统和决策执行系统。建立和完善学术委员会及各级各类学术性委员会，推进学术决策和管理的民主化、科学化。第二，加强协调，设立大部制。加强管理部门职能的整合，提升其资源协调能力。例如规模较大的巨型大学可以成立本科生院、研究生院、留学生院，统筹培养不同类型的人才；成立科研院、社会科学研究院、工业研究院等统筹大科学研究、大平台和大团队的建设。第三，强化院系的自主权，增强基层活力。扩大院系办学的自主权，激发基层学术组织活力。第四，加强协同，综合党政优势。一是大学可以将职能相近的部门合在一起，也可以按照学校的发展需要增加新的综合性职能部门；二是扩大党政交叉任职，加强党政工作的协调性，提高议事决策效能，提高工作效能，如不断加强和改进党办、校办功能，使两办合署办公，或将两办合为学校办公室，党政部门实现一体化运行。
五、构建灵活的校内学术架构
(一)对国外高校学术架构的借鉴
高等学校里的学术机构，指的是专门从事教学和研究工作，或专门从事教学、研究两者之一的机构，包括学院(college，school，faculty)、学部(divi-sion)、学系(department)、研究院(所、室、组)(insti-tute，group)、中心(center)、实验室(laboratory)，有的直接称为“单位”(unit，program)，等等。
美国大学的“学系”概念与我们的相仿，而“学院”概念则有天壤之别，例如哈佛大学的文理学院大多数主要负责全校本科生的教育，哈佛大学的研究 生院主要为文理科提供高级学位的教育并开展相关研究r而商学院、牙医学院直至公共健康学院等都是“专业学院”(Professional School)，可以简单地理解为培养研究生的学院。
美国大学的科研机构种类繁多，归属不一。例如MIT形成了200多个形形色色的以从事科学研究为主的单位，其中跨院的跨学科研究机构有60个等。斯坦福大学近年来的独设研究机构越来越多，面向问题(Problem-Oriented)的跨学科研究已成为大学发展的一个主要趋势。
美国大学科研学术组织能够争取到政府的巨大资金投入，其特点表现在以下几个方面：一是科研系统独立于教学系统之外，并有自己明确的职能分工、任务和经费来源渠道，甚至有的大学科研组织的人员设置也是两套系统。二是交叉学科的研究中心占据优势地位。研究中心是学术实体，其数量多于其他类型的科研机构，许多研究中心都是跨学科的面向问题设立的。三是研究机构组织形式多样化。美国大学的科研系统不像教学系统那样“正统”和整齐划一，大的有联邦政府设立委托学校代管的国家实验室和大型研究中心，经费上亿美元、规模上千人；小的有一两位大牌教授率领一批由研究生组成的科研小组。
世界一流大学的院组织架构主要有以下几种主要模式：一是矩阵模式。由本科学院(college or fac-ulty)和专业学院(professional school)构成的矩阵式组织，本科学院负责本科生的教育，专业学院按学科划分培养研究生及开展研究，这种模式的典型代表是哈佛大学和耶鲁大学。二是大学院模式。大学院是按照性质相近的学科组建的，学院由学系和研究机构组成，既培养学生也开展研究。每个学院体量都比较庞大，且拥有非常大的自主权，这种模式的典型代表是麻省理工学院和斯坦福大学。三是学部模式。学部模式是按学科分类组建的并对学术进行分类管理，下辖众多的学系和研究机构，承担大学日常事务的管理，这一模式比较典型的代表是日本京都大学。四是剑桥模式。剑桥大学的组织架构十分独特，它由31个“社团型学院”、22个“学科型学院”及8个研究单位组成。社团型学院与剑桥大学之间是一种松散的关系，这些学院拥有独立的法人资格，负责招生和提供资源，这些学院所提供的资源包括配备导师，但不提供课程计划和授予学位；业务教学和科学研究由学科型学院及研究单位负责。
国外大学基层学术组织的共性特征主要表现在三个方面：一是基层组织界定灵活，普遍重实轻名。不受学科专业目录限制，有利于问题的深入研究和跨学科研究。二是基层学术组织功能健全，并定位准确。基层学术组织的核心功能是学术能力，不必具有社会福利、政治动员等非学术性功能。世界高水平大学是制度文明的产物，尊重基层的学术权力应该成为大学制度建构的指导思想。当前，我国大学同样已不能依赖外控制度模式促进大学的发展，大学的自主发展成为必然。三是基层学术组织的生态环境健康、自由。学术组织有明确的分工和梯队，以此来保证教授全身心地参与学术事务的决策。
(二)对我国大学构建灵活的校内学术架构的建议
第一，探索学部制，以此为动力，调整、优化基层学术组织。现代大学的转型和经济社会、科教发展战略决策的推动，要求研究型大学进一步深化体制、机制创新，完善学术治理结构，一些研究型大学为进一步理顺学校管理体制，加强学科建设，激发基层学术组织创新活力，推动学术力量的整合，增强学校综合实力和核心竞争力，开始探索学部制改革。学部作为学术分类管理的平台，它对于学科(群)分类指导，体现学科差异性具有重要的作用。学部成为落实“教授治学”和民主管理的组织形式和载体，我国的学部制改革对于科学建设、合理处理学术权力和行政权力的关系起到了一定的推进作用，使我们在实行学术分类管理、整合优化学术资源、激发基层学术组织活力等方面初步取得了一些成效。
当然，学部制改革并不适用所有研究型大学。有条件的研究型大学可以在现有校、院管理框架中探索学部制或大学院制的改革，推动内部管理体制的改革，通过调整或重组使基层学术组织的结构更加合理，使校、院两级管理体制的功能得到优化和完善。以学部制促进大学学科结构优化，形成优势学科群，从而实现更好、更快地发展。高校在改革的过程中要根据自己的具体情况因“校”制宜，不能盲目模仿组建学部，更不可为改革而改革。
第二，探索学术机构灵活多样的设置机制，促进科研体制多样化发展。一方面，适应跨学科研究需要，鼓励建立各种形式的跨学科研究组织形式，如研究中心、课题组、研究计划、联合研究所等。另一方面，积极探索建立独立研究机构。适当增加大学具有独立职能的科研实体，在给独立研究机构的定位上坚持“水平高、实力强、影响大”的指导思想，集中优势资源保证其优先发展。如一些简单的短时间可以完成的跨学科研究课题，可以以建立跨学科课题组的形式来完成，这个组织的目标就是完成这个课题，课题结束后其组织自行解散，所以组织形式可以采取简单的项目组的模式。而某些领域是多个学科交叉在一起的研究领域，这类领域中的问题涉及多个学科的知识和假设，并且要用较长的时间来关注这一领域的研究进展。对关系到国家科技和经济进步的一些重大问题进行攻关的研究，就可以成立跨学科的研究中心或实验室，从多个学院、系抽调研究人员，以矩阵的形式组成多个攻关团队。
第三，完善资源配置机制。资源配置是高校发展战略有效实施的基本保障，资源配置机制和方式是加强高校管理的有效调控手段。目前，我国高等教育的资源配置的权力是自上而下的，在一定程度上影响了大学自身的学术治理结构的形成。高校要在实践中不断探索有效配置资源的途径和方式，以资源配置和分配制度的改革为切入点，逐步形成绩效考核与因素分配机制、资源有偿使用和成本分担机制、资源共享机制。处理好局部与整体的关系、重点与一般的关系、长期与短期的关系，统筹兼顾，加强全面预算管理。加强学校集中调控的职能，增强基层学术组织资源配置能力。完善人力资源配置机制，建构人力资源配置体系，打破人员单位壁垒，建立人才队伍和科研资源的共享通道。通过有效的监督，保证资源配置的科学性和公正性。
六、余论：如何协调外在与内在的制度建设
“开展现代大学制度研究，促进大学制度现代化，是我国大学完成其使命的需要。”现代大学制度建设带有很多专业性的问题，这就需要加强现代大学制度的基本理论探索和研究。何为大学，何为大学制度，何为现代大学制度，现代大学制度的基本要素是什么，影响大学及大学制度的因素又是什么?这一系列问题涉及现代大学制度的基本理论问题。研究现代大学制度，必须对这一系列问题做出科学的解释，形成现代大学制度的原理体系。我国现代大学制度实践中发生的种种观点的偏颇和理论探索中的诸多误区，从根本上说是由于缺乏基本理论的指导。没有基本理论的规范，现代大学制度研究的效益就难以提高。因此，现代大学制度研究的当务之急是构建原理体系。在此过程中，关键是要坚持以人为本。人是大学运行、发展和发挥作用的最核心要素，制度是要为人服务的，从最大效度地调动人的积极性、创造性出发对现代大学制度加以设计和运作。
特别要协调外在与内在的制度建设。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度包括内在层面和外在层面的构架，建立和完善现代大学制度的构架，涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革等方方面面，从外在制度构建来看，需要建立健全政府宏观管理体制、市场适度调节体制、社会广泛参与体制、学校依法自主办学体制。如何科学规范政府的管理；如何构建多元化、多样化的高等教育体系；如伺扩大高校的办学自主权，实现大学的自我约束和自主发展；构建现代大学制度要尊重历史和国情，不能照抄照搬，如何进一步探索中国特色的现代大学制度体系，这些问题都要逐步去探索和思考。
从内在制度构建来看，加强对现代大学制度的研究，以建立有特色的大学管理体系为目标，围绕“党委领导”、“校长负责”、“教授治学”、“学术自由”、“大学章程”等关键词做文章，积极推进内部治理结构和组织体系的改革。健全党委领导制度、校长负责制度、教授治学制度、民主管理制度，制定和完善各项规章制度，形成比较完备的制度体系；积极探索教授治学的有效途径，充分发挥学术委员会在教学、学术研究和学校管理中的作用；加强依法治校，积极推进制度创新；激发基层组织活力，完善内部组织架构；进一步理顺学院与基层学术组织的关系，完善管理架构，积极推进内部组织架构、运行机制及各方面工作体系的改革创新。
(责任编辑 焦薇缜)