摘要：稳定是一个弥久而常新的话题，基层稳定也一直被看作是国家稳定的前提和基础。在当前中国，虽然党和国家对基层稳定非常重视并采取了不少维稳措施，但基层的维稳工作不管是在理念上还是在实践上都存在着诸多问题。这其中最根本的问题就是与威权体制密切相关的“刚性稳定”在基层表现?一种“管控型”稳定。本文对这种“管控型”稳定的内涵特征、产生原因、影响后果等问题进行了初步分析和探讨。
关键词：刚性稳定；威权体制；压力型体制；“管控型”稳定
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0061－07
近年来，随着改革的日益推进，一些深层次的矛盾逐渐凸显，尤其是一些大规模群体性事件的频繁发生，使得稳定问题越来越引起社会各界的广泛关注。实际上，稳定是一个弥久而常新的话题。无论是帝制中国的治乱兴衰，革命中国的党派纷争，还是共产中国的大治大乱，它都是很多人非常关心且津津乐道的话题。对于当前中国的社会稳定问题，学界也多有探讨。其中知名学者于建嵘提出的“刚性稳定”这一分析性概念在学界产生了较大影响。他认?，当前中国的社会稳定是与威权体制密切相关的“刚性稳定”。刚性稳定以垄断政治权力?目标，以僵硬稳定?表象，以国家暴力?基础，以控制社会意识和社会组织?手段。?了实现和保持刚性稳定，执政者追求并强化政治权力的排他性和封闭性，试图对社会进行绝对管治。通过对基层维稳实践的观察与分析，笔者认?，这种体制性的“刚性稳定”在基层表现?一种“管控型”稳定。下面就对“管控型”稳定的内涵特征、产生原因、影响后果等问题进行初步的分析和探讨。
一、“管控型”稳定的内涵与特征
在当前中国，虽然党和国家对基层稳定非常重视并采取了不少维稳措施，但基层的维稳工作不管是在理念上还是在实践上都存在着诸多问题。这其中最根本的问题就是与威权体制密切相关的“刚性稳定”在基层表现?一种“管控型”稳定，这种稳定类型以保证基层官员在任期内“不出事”?目标，以“稳定压倒一切”作?精神理念和行动指南，以严格的社会管制和监控?主要手段。?了实现和维持“管控型”稳定，基层政府投入了大量人力、物力等社会资源，但实际效果却并不理想。一些基层官员?了保证在自己的任期内不出事，把主要的工作精力都放在了维稳上，?了维稳甚至可以不惜一切代价。这样做虽然可能暂时实现基层社会的稳定，但这只是一种僵硬的稳定表象。相关的调查资料也表明，高额的维稳投入已经成?基层政府的沉重负担，更?严重的是采用各种强力的维稳手段，不但没有化解矛盾，反而会引发新的矛盾和冲突。具体来说，当前我国基层社会的“管控型”稳定主要有如下三个基本特征。
第一，“管控型”稳定以保证基层官员在任期内“不出事”?目标。所谓“不出事”就是在某个官员主政某地期间一定不能发生破坏当地社会秩序的重大事件，这是一个不能突破的底线。一旦突破了这个底线，发生了影响社会稳定的重大事件，以前各项工作做得再多再好也会被“归零”。正如一个经济不发达乡镇的领导在一次关于稳定工作的讲话中所指出的，“发展咱们做不出多大成绩，稳定绝不能出问题。要始终树立‘稳定压倒一切’的理念，没有‘一俊遮百丑’的工作，但有‘一丑遮百俊’的工作，‘一丑’指的就是稳定工作。”可见，在基层党政官员心目中稳定具有“压倒一切”的重要地位。任何工作做得再好都不可能“一俊遮百丑”，但稳定工作却能够“一丑遮百俊”。只要稳定工作出了丑，其他任何工作做得再好、取得了再大的成绩也都没有用，光环也都会被遮蔽掉。
这虽只是一个个案，但可能在一定程度上也反映了不少基层官员对待社会稳定问题的态度和心声。因?取消农业税之后，不少基层政府面临着巨大的生存压力，尤其是在一些中西部欠发达地区，基层政府推动当地经济社会发展的能力非常有限，一些党政官员也知道很难依靠推动本地经济社会发展作?自己升迁的政绩。在这种“发展做不出多大成绩”的情况下，“稳定绝不能出问题”也就成?不少基层党政官员的首要选择。
作?“管控型”稳定重要特征的“不出事”是一个以结果?导向的目标。它只关注基层社会的稳定这样一个结果，至于这种稳定结果是如何实现的，采取了什么措施和手段，实现稳定的过程和手段是不是对社会的长远稳定和发展带来危害都不是基层政府及官员关注的问题。这就造成一些基层政府在维稳实践中采取各种措施和手段，这其中包括采用弄虚作假、谎报瞒报等欺瞒手段应付上级政府的考核，甚至采用一些“潜规则”或“非法”手段，比如针对上访群众的利益收买、拘留劳教等，由此实现的稳定只能是一种僵硬的、暂时的稳定表象。这些做法对于长远的社会秩序建构不但无益反而有害。
第二，“管控型”稳定以“稳定压倒一切”作?精神理念和行动指南。“稳定压倒一切”是邓小平同志提出来的。1989年2月26日，他在会见美国总统布什时指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”这之后，他还曾多次在公开场合强调“稳定压倒一切”这个提法。客观的说，“稳定压倒一切”在特定历史时期确实起到了凝聚人心、规训行?的积极作用，使得执政党在遇到社会动荡威胁时能够采取一切可能的手段来维护稳定。
但不可否认的是，随着社会形势的发展，“稳定压倒一切”已经日益脱离其提出的时代背景，以此?基础制定的各种稳定政策和措施的弊端也愈发明显，尤其需要指出的是“稳定压倒一切”经过较长时间的宣传动员和强力灌输已经固化?一种思维定势。正如孙立平教授所指出的，“在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要?稳定让路，凡是可能影响稳定的事情都要暂停；社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾都要上升到稳定和安定团结的高度；在党和政府工作中，影响稳定成了无法担当的政治责任，在一般民众那里，稳定成?一种无需论证的话语。”
在基层的日常政治实践中，“稳定压倒一切”仍是基层官员震慑一方的“尚方宝剑”。这不仅体现在与稳定相关的各种会议上基层官员经常把“稳定压倒一切”挂在嘴边，也体现在与维稳相关的各种总结报告、通知公告等红头文件中，里面还经常能找到“稳定压倒一切”的身影。更?严重的是，“稳定压倒一切”已经内化?基层官员维稳的精神理念和行动指南。?了稳定可以不惜牺牲经济发展，?了稳定可以暂缓改善民生，?了稳定甚至可以采用非法手段侵犯公民的合法权益。总之，一切都要?稳定让路。
第三，“管控型”稳定以严格的社会管制和监控?主要手段。按照政治学和公共管理学的相关理论，对社会进行有效的管控是国家统治能力的一种表现，也是有效政府的一个重要职能。但是社会管控模式必须要与经济社会发展状况相适应，社会的变迁和发展必然要求社会管控模式也发生相应的改变。改革开放以来，我国逐步摆脱计划经济体制的束缚，初步建立了市场经济体制，这就要求社会管控模式也必须有所改变，从而与市场经济制度相适应。但现实情况却是，社会管控模式并没有根本性的改变，仍然沿袭改革前那种主要依靠单一性和管 制性的行政手段?主的模式。正如有研究者所指出的，当前我国的社会管理存在一个突出矛盾：一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会，而另一方面社会却因?传统社会管理模式的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。
这种状况在基层的维稳工作实践中表现的尤?明显。不少地方的基层政府仍然采用改革前的那种政治动员方式以及事件性治理的方法，通过党政组织以及依附于其上的群众性组织来动员各种资源和力量达成维稳目标。还有一些地方通过对“不稳定制造者”的监控来达到维稳目的。按照英国著名社会学家吉登斯的解释，监控是两类互?关联的现象：其一是对信息的收集、存储和控制；其二是指居于权威位置的个人对另一些个人的活动实施直接的监管。就基层的维稳实践来说，监控也有两个方面的意义：一是安排专人作?信息员，收集、上报各种不稳定因素以及“不稳定制造者”的情况。比如，我在四川某乡镇调查时就发现，其所辖的10个行政村都有专门的稳定信息员，负责收集本村涉稳情况的信息。二是安排人对“不稳定制造者”的活动进行直接的监控。比如，在每年的全国两会、国庆等重大活动期间，一些基层政府都会派专人对辖区内的“不稳定制造者”进行严格的监控。
二、产生“管控型”稳定的主要原因
前面对“管控型”稳定的内涵与基本特征进行了简要分析，下面我们来简单探讨一下产生“管控型”稳定的两个主要原因。
其一，权力集中的政治体制。改革开放以后，党和国家虽然不再像“全能体制”时代那样垄断着社会的全部资源，但仍旧占有很多资源，尤其是对政治资源基本上还是垄断的。从某种程度上甚至可以说，在当前中国，通过政治组织和政治权力来整合社会资源从而维持社会政治稳定的功能不但没有削弱，反而有不断加强的趋势。有研究者也指出了这一点：“中国的市场转型并没有像其它后共产主义国家一样，国家和政党权力大幅度回收后撤，反而在这个过程中不断强化了自身的权力组织网络，并以此维系了国家和社会的稳定。”换句话说，当前中国仍然是一种通过政治权力的强化和集中来实现其统治职能的“强国家”。
这种“强国家”的最主要表现形式就是国家通过强制性的政治整合维持秩序和稳定。知名学者于建嵘将其概括?“共治式威权体制”。也就是说，从本质上来说，当前中国的政治体制仍处于威权体制的阶段。所谓“威权体制”是指统治者通过暴力手段取得政权后，在民主的外壳下，以威权的方式治理国家的一种形式。它有别于极权政体，有某些民主的成分；它又不同于民主政体，它是集权强制的。它是一种政治上的过渡形态。在“威权体制”下，政府经常运用压制性手段，用来维持和执行社会控制，以达到发展经济、促进社会进步的目的。威权体制的权力分布状况是，政治权力集中在少数人而非一般民众手里，民众虽然拥有选票，却无法决定官员的去留，从而无法有效确保各级政府官员的执政行?依法进行。换句话说，在当前中国的政治生态下，党政官员的权力来源于上级而非民众，这就造成其行政行?主要是对上负责而非对民众负责，所以一些官员在制定政策和行使权力时根本就不会顾及民众的意愿。民众也不能对官员的行政行?进行真正意义上的监督。在这种情况下，一些地方的党政官员打着“构建和谐社会”的幌子，“合法地”征地拆迁，严重地侵害了民众的合法权益。总体来说，当前之所以出现众多的“维稳乱象”，比如，“天价维稳”、“越维越不稳”、“事不闹大不解决”、“信访不信法”等，其根源还是在权力集中的政治体制。或者可以说众多“维稳乱象”的出现正是威权体制下过度运用政治性和行政性手段进行社会管控的结果。
其二，压力型体制。“压力型体制”这个概念出自于荣敬本教授等人撰写的一篇关于县乡两级政治体制改革的考察报告。具体来说，所谓压力型体制，指的是一级政治组织(县、乡)?了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制(即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩?零，不得给予各种先进称号和奖励)，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。可见，压力型体制是一个重要的分析性概念，它形象的描述和解释了基层政治组织(县、乡)在发展中产生的压力及其自上而下的传导路径。
有研究者进一步区分了行政压力和政治压力的不同。所谓行政压力是指在科层体制下，通过组织结构层层设定和分解各种目标任务，并层层分配给下级组织和部门而产生的压力。完不成行政性的任务，面临的最多只是一种基础性的惩戒，如不能参加评优，不能享受某种物质、精神奖励或政策优惠。实际上，真正给地方官员带来压力的是“政治任务”，因?它与压力型体制的“一票否决”处罚力度相联系。如果完不成任务，地方官员将面临上级严厉的政治问责，甚至可能会丢宫罢职，相关人员受到惩处，其直属领导也会受到处罚。这样的区分是很有意义的，能够很好的解释?什么基层官员在面对上访、稳定等问题时那么紧张和焦虑。因?这些任务是政治性的，是关系政治前途和官帽的，来不得半点疏忽大意。
在当前中国，压力型体制能够以其较?高效的动员能力，在较短的时间内动员起大量的社会资源来达成某些目标。就具体的维稳实践来说，上级通过“稳定压倒一切”的意识形态规训、指标考核的目标行动规训、奖惩结合的组织纪律规训等三种“以权力训导权力”的施压方式来保证维稳目标的层层下达，并督促下级完成这些目标。民众则通过“到北京去”越级反映问题这样的维权方式和“会闹的娃儿有奶吃”这样的维权思维，给处于低层级的权力机构增加压力。有时候即使能够将问题解决，也不是因?低层级的权力机构迫于民众的维权行动，而是迫于更高层级权力机构的威慑与训诫。也就是说，处于较高层级的政府在维稳工作上不断对下级政府“自上而下的施压”，很显然是在因循“以权力训导权力”的“威权式”治理路径。民众?维护自身权益向更高层级的政府反映问题，期待高层级的政府官员过问并帮助解决问题，甚至把“闹”(即威胁稳定)作?“自下而上”的增压手段，仍然在这种“威权式”治理模式中打转转，根本没有走上通过“觉醒权利来驯服权力”的“民主式”治理模式。在这种情况下，基层成了维稳压力不断强化和积聚的地方，这种状况不但不利于化解矛盾，还使矛盾更加激化。
三、“管控型”稳定的影响与后果
对于“管控型”稳定的影响与后果，可以从以下两个方面来论述。
其一，从基层政府及其官员的角度来说，“管控型”稳定造成的重要后果就是作?维护基层社会稳定主体的基层政府尤其是乡镇一级面临着双重困境：一方面是上级政府通过压力型体制不断施加繁重的维稳任务以及与之相伴的繁杂的指标考核和严格的“一票否决“责任追究；另一方面基层政府还必须面对经济资源匮乏，财政能力低下，行政权力被肢解且不断“缺失”的现实窘境。特别是随着市场经济制度的确立以及公民个人权利意识的觉醒，通过行政手段甚至强 制手段来对社会及个人实施严格管控，从而实现社会稳定的做法已经越来越不适应形势发展的需要。更进一步说，基层政府捉襟见肘的财政状况，不断肢解和分离的权力分布，不断流失的权威获取能力都使得其维护基层社会稳定的功能不断“虚化”。
目前，基层政府维稳功能的“虚化”主要表现?两点：一是基层维稳体系貌似完备强大，实则脆弱无力。在中央提出要把矛盾化解在基层的硬性要求下，地方政府就会不断给基层政府施压，要求加强维稳体系建设，比如建立综治机构、维稳机构、信访机构、群众工作机构、矛盾调解机构等，但基层政府没有那么多人力、物力、财力来支撑各种维稳组织机构的建设，所以在不少基层政府负责维稳工作的办公室都是“多块牌子、一套人马”，甚至都不能称其?“一套人马”，因?在一些地方就只有一个工作人员。也就是说，当前基层虽然说起来有不少维稳组织机构，各组织机构的职责作用描述的头头是道，但在实践中真正在做事情并能够发挥出其所宣传的职责作用的却并不多。上级要求加强维稳体系建设并将各种维稳组织机构制度化的不少努力只能“说在嘴上，挂在墙上，写在纸上”，并没有真正落实，也没有真正发挥应有的作用。由政治权力主导并动员起来的各种维稳组织机构貌似强大完备，实际上却并没有形成合力，单打独斗、疲于应付的状况并没有多少改变。这就使得基层维稳工作在现实生活中一直处于“小马拉大车”的尴尬窘境。二是不断增加的维稳投入，使得基层政府不堪重负，更?严重的是在体制性维稳压力不断强化的背景下，基层政府会采取各种措施将“不稳定因素”稳控住，有时候甚至会采取较?严厉的强制措施，比如，对进京上访人员的截访、办学习班、拘留劳教、关黑监狱等。采取这些强制打压和管控手段不但严重侵害了当事人的合法权益，而且可能会使他们产生绝望情绪，作出较?极端和偏激的行动来，从而对社会产生更大的负面影响。总之，基层政府采用的维稳措施与其所取得的成效之间产生了偏离与抵牾，从而出现了“越维越不稳”的怪圈。
其二，从广大民众及整个基层社会的角度来说，“管控型”稳定容易造成一种“把事情闹大，会闹的娃儿有奶”的示范效应，从而对基层的社会秩序产生破坏作用。这一点也不难理解，因?“管控型”稳定的主要目标就是保证基层官员在任期内“不出事”，?了“不出事”可以对“不稳定制造者”进行严格管控，也可以向“不稳定制造者”妥协退让，秉持“人民内部矛盾必须用人民币解决”的信条，在政策变通的情况下，试图通过解决低保、生活补助、找工作等手段来“收买”他们，让他们“稳定”下来。这几乎成了一些基层官员对待民众所反映问题的一种“潜规则”。或者可以说，正是一些基层官员在一开始对待民众的利益诉求时，漠不关心，不闻不问，结果，处于相对弱势地位的民众只有采取各种措施将事情“闹大”，只有将事情闹大了，上级政府才会关注，新闻媒体才会介入。这样基层官员在上级的行政压力和社会舆论压力下，才会认真倾听民众的诉求，尽量将问题尽快解决。
这样的做法虽然可能会暂时缓解一些社会矛盾和冲突，但从长远来看，却会造成一种“会闹的娃儿有奶吃”的示范效应，从而激活更多潜在的不稳定因素。正如清华大学社会发展研究课题组在2010年发布的题?《以利益表达制度化实现长治久安》的报告中所指出，维稳成了压到一切的政治任务，成?“一票否决”的标准，“是否影响稳定”就成?政府官员解决问题时的选择标准。可能影响稳定的，就努力解决，甚至不讲原则地息事宁人；不会影响稳定的，就尽量拖延，甚至不予理会。长此以往，民众也就明白了政府解决问题的标准，从而将所谓“闹”(即“威胁稳定”)作?博弈的一种手段，作?施加压力的一种方式。这意味着，如果你要想让你的问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”；如果你连“稳定”都不会威胁，你的问题就不要想能得到解决。所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，就是由此而来。可见，?了维持“管控型”稳定而采取的“花钱买稳定”的做法是一种危险的恶性循环，其作用无异于抱薪救火、饮鸩止渴，其既不能标本兼治，又不能堵漏清源，只会对于基层社会的稳定产生破坏性作用。
四、简单小结
通过上述分析可知，“管控型”稳定是一个尝试表征基层社会稳定的分析性概念，它是“刚性稳定”及其“压力维稳”运行机制在基层社会的具体表现形式。产生这种“管控型”稳定的原因是制度性和体制性的，这其中权力集中的政治体制、压力型体制以及僵化的社会管理体制是根本原因。虽然基层政府仍是当前维护乡村社会秩序的首要力量，这一点不能否认。但如果不对当前的维稳体制进行有效的改革，任凭这种“管控型”稳定蔓延和发展下去，势必要对基层社会的稳定造成严重的破坏。质言之，要想保持基层社会的长期和谐稳定，必须改变这种“管控型”稳定，建立一种适应经济社会发展需要的新型稳定结构，这需要进行有效的政治体制改革和社会管理创新改革。