【摘 要】政府信息公开是政府公共性的本质要求，是尊重和维护公众知情权、社会参与权、民主监督权的重要途径，也是实现政府公共性的根本保证。要实现政府信息的真正公开，就需要构建适合我国国情的政府信息公开制度。文章从公共性的角度分析构建政府信息公开制度的必要性，进而根据公共性的原则要求提出了相应的构建途径。
【关键词】公共性；政府信息公开；制度构建；公众参与
改革开放后，党和政府高度重视政府信息公开工作，从内容到形式都进行了有益的探索，全国政府信息公开工作呈现出稳步发展的良好势头。但是现实生活中，我国的政府信息公开还存在着许多不足，尤其在体现政府公共性方面还有待进一步发展和完善。因此，如何构建充分体现政府公共性的政府信息公开制度就显得尤为重要。
一、构建政府信息公开制度的必要性
政府信息公开是对公共信息资源的配置的一种行政行为，同时它也代表着一种民主理念，是民主政治文化具体体现。随着信息社会的来临和民主法治建设步伐的加快，政府公共性的实现方式具有多样性，而政府信息公开制度就是其实现方式之一。
（一）政府公共性的本质要求
政府的公共性就是政府为公众所有的属性。政府的公共性表现在各个方面，首先表现在其合法性上。政府管理的权力是由公众委托的权利，因而是受公众制约的权力。其次，表现在其所管理的对象是公共事务，也就是和每个公民的利益密切相关的事务。第三，表现在政府公共决策过程应该是公民与政府之间互动的过程。第四，表现在政府管理的内容应该主要体现政府对公民的服务。第五，表现在面对政府，每个公民都有平等参与的权利。
对于政府信息公开制度来讲，政府的公共性主要体现在政府以公共利益为出发点和目标，提供企业和社会不愿提供和不能提供的公共服务和公共物品，包括公共信息资源。在现代社会，信息已经成为人类赖以生存和发展的重要资源。人们只有不断获取新的信息，以更新知识、掌握有利于自我发展的情报，才能在这个以知识经济为主导的信息社会中求取生存和发展。而政府作为最重要的公共信息拥有者，能够提供大量的关系到人民权益、人民想要了解或者应当让人民了解的各种信息。因此，政府的公共性要求政府必须保证公共信息的有效供给，提高全社会的信息分享程度，实现政府信息资源的合理配置。
（二）制度建设是政府公共性实现的根本保证
制度建设是政府公共性实现的根本保证。在我国，市场经济的建立正推动着政治体制的全面转轨。在这一过程中，经济体制的变迁要求建立民主、高效、透明的公共管理体制与之相适应，包括有效的信息公开制度。有效的信息公开需要对政府信息公开制度进行系统性的构建。在信息公开制度构建过程中，政府扮演着主要制度供给者的角色，因此，政府必须从实现和保障公民知情权出发，围绕信息公开作为一种法律义务进行制度设计。
二、构建法制健全的政府信息公开制度
政府公共性的合法性要求政府信息公开制度的制定和执行，必须体现人民的意志，维护社会的公共利益。从政府自身的角度分析需要规范政府权力，循序渐进地制定政府信息公开的相关法律制度。
（一）遵循公共性合法原则，规范政府权力
政府公共性虽然是政府的基本属性，但并不能自然而然地实现。政府的公共性需要通过政府权力的属性、公共职位向社会开放的彻底程度等表现出来。由于客观的原因，政府的公共性在政府信息公开方面并没有得到很好地实现，甚至被严重扭曲。政府权力在不受有效约束或限制的情况下，很有可能导致政府自利性的膨胀和扩张，侵犯社会公共利益，进而导致政府公共性的萎缩。因此，在政府信息公开制度建设中，为了防止政府权力侵犯公共利益，就得按照公共性原则规范政府权力，加强限制和制约政府权力的制建设。只有受到有效限制的权力才会保持其公共性，才能保证公共利益的实现。
公共性是公共权力的本质属性，是社会正义的前提。公共性无论是名义上还是实质上都来源于人民权利的让渡。公共性原则要求政府权力应该遵循公共性合法原则，尊重社会公众的意愿，尊重和维护公民的民主权利和合法利益。政府在对信息资源配置过程中要确保国家权力的合法性以及权力运行的轨道即程序正义，只有合法的权力才能在宪政和法治的框架之中存在，也只有在正常轨道上运行的权力，才符合公共行政的精神内涵。
（二）修订配套法律，实现政府信息公开法制化
政府信息公开是保障公众知情权的重要途径，是政府公共性的重要体现方式，要使其在我国得到健全的发展，关键在于实行信息公开法制化。专门的政府信息公开法律，既是一种法律的强制性驱动，又会对政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。因此有必要在专门的政府信息公开法的统领下，修订配套法律，如“信息公开法”、“知情权法”、“新闻法”等等。
《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，标志着我国信息公开制度又朝着法制化的方向迈出了一大步，但从《条例》的一些规定与实践中的状况来看，主要还存在一些问题，如信息公开主体的范围仍不够明确，对最大的公共信息资源拥有者――行政机关的具体规定颇有不足；信息公开的内容还不够具体等等。因此，对于这些法律法规中不利于政府信息公开、利用的部分内容，应当及时的予以修订和补充，逐步完善政府信息公开的法律依据，实现政府信息公开法制化。
三、建立公众参与的政府信息公开制度
政府的公共性表现在其所管理的对象是公共事务，也就是和每个公民的利益密切相关的事务，而不是仅仅与某个特殊阶层的利益相关的事务。因此，公众有权参与政府的相关活动。虽然政府信息公开法律制度的建立可以对政府信息公开进行规范和约束，基本上保证其运行方向，但是，法律制度规范的力量永远不能够保证在信息公开实践过程中公共权力的性质不发生改变和保证公共信息资源得到有效配置，也并不意味着公民的知情权能够得到政府部门及其工作人员的自觉维护，所以仅有信息公开的法律制度是不够的，还必须构建公众参与下的政府信息公开制度。
（一）建立民主参与下的政府决策透明机制
政府的公共性表现在政府公共决策过程应该是公民与政府之间互动的过程。决策的民主参与既包括专家的参与，也包括群众的参与，特别是与决策问题有利益关系的群体代表的参与。这种参与有助于提高决策的正确程度，提高公共政策决策的公共性，有助于维护公共利益。
公共性的“公开”原则也要求在不涉及国家安全和保密需要的前提下，政府不仅要公开颁布其对内、对外法律、法规，减少内部掌握和实施的一些规则，而且要求政府在行政决策过程扩大公众参与的程度，公开、公平、公正并主动接受公民和社会组织的监督。政府应树立行政公开的价值取向，增加行政体系、过程和决策的信息透明度，加强完善听证制度，提高公共政策决策的公共性。决策公共性的前提则是在政府和社会之间的政治信息不再单向流动，而是一个具有灵敏的信息反馈机制的、透明的、开放的、动态流动的信息系统，实现政府信息形成、处理的“透明化”传递、输出后能够得到社会公众的信息反馈，从而实现信息真正的交互性和双向流动。近年来人们越来越认识到自己是国家的公民，关心并积极参与政治活动，认同国家的政治体制，并相信自己在一定程度上可以影响政治决策。各地举行的各类听证会数以千计，公众参与政府决策的积极性空前提高。
（二）保障新闻自由，强化信息公开的舆论监督
政府的公共性表现在面对政府，每个公民都有平等参与的权利。公民通过平等地行使这项权利，形成对政府及其官员地舆论监督。社会舆论在西方国家被认为是一种广泛的权力，是一种并行于立法、司法和行政权力的“第四权力”。这种权力虽不是正式的权力，却对国家和社会生活产生极大的影响，并对国家行为构成直接的制约，即所谓的“舆论控制”。而我国法律法规规定公民具有言论、出版自由的权力。这些权力的核心问题，是保障公民有权了解政府的活动，并有权对政府提出批评。这种自由包括三种权利，即出版自由、批评权利和报道权利。新闻媒体是公共信息的主要发布渠道，可以通过新闻采访、新闻调查、新闻访谈等获取政府信息，还可以成为公民公开讨论的平台，由此实现信息公开的监督。以新闻报道为主要形式的社会舆论监督，是监控政府行政行为合法性、合理性、公共性的有效力量。新闻自由可以说是实现公民知情权的手段性权利，能够推进信息公开制度的完善，可以有效防止和制约政府虚假公开和延迟公开的行为。因此，要逐渐完善新闻自由制度，保障公民通过各种媒体进行讨、发表意见、看法的权利，强化信息公开的舆论监督。这些都充分体现政府公共性公开原则的要求，也是构建和完善政府信息公开制度的重要组成部分。
文章从政府公共性的本质要求和制度建设两方面论述了构建政府信息公开制度的必要性，进而根据政府公共性的原则要求提出了通过规范政府权力，修订配套法律，实现政府信息法制化地途径来构建法制健全的政府信息公开制度，又根据政府公共性的表现提出了建立公众参与的信息公开制度的建议。这些建议对于构建政府信息公开制度有较大的帮助，但是构建政府信息公开制度是一项很复杂的系统工程，还有需要对其某些方面做更进一步的探讨和研究。
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