〔摘要〕 上世纪90年代以来，我国政府开始进行市场经济条件下构建社会保险体系的探索,并取得了重要成就：由企业保险转向社会保险，社会保险实现了真正的广覆盖，社会保险打破了城乡二元结构的分隔，强化了政府在社会保险中的责任。但与此同时，我国社会保险体系也存在一定问题，这包括：社会保险制度设计存在“缺陷”，管理的不可持续性，制度的“碎片化”影响到社会保险公平作用的发挥。进一步完善我国社会保险体系，要加大公共财政投入社会保险的比例，保障个体权利并放宽对工人农民医疗行为的约束，加强社保资金的管理与运作，加快国家机关和事业单位社会保险制度的改革。
〔关键词〕 社会保险，社会保障，管理风险，人人共享
〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0089-06
我国社会保险体系的构建可以追溯到1951年，至今已有60年历史，跨越了计划经济和市场经济两个时期。本文将主要剖析我国市场经济条件下构建社会保险体系的四方面探索，以及体系构建中存在的几个突出问题，并提出完善我国社会保险体系的基本思路。
一、市场经济条件下构建我国社会保险体系的探索
上世纪90年代以来，我国政府开始进行市场经济条件下构建社会保险体系的探索。这一探索包括以下几个方面：
第一，由企业保险转向社会保险。即在企业之外的“社会”建立了社会保险管理机构，负责征缴、管理和颁发社会保险金。由此，企业保险转向社会保险，个人也要缴费，不再享有免费的午餐，职工个人的生老病死不再与企业紧紧捆绑在一起，企业的破产对于个人的基本生活不再产生决定性影响，从而避免了企业保险的风险。在实现由企业保险向社会保险转变过程中，具体有两种社会保险模式可供选择：一种是多数成熟市场经济国家实行的以现收现付、社会统筹为特征的社会保险模式；另一种是新加坡和拉美新兴市场经济国家推行的以强制储蓄、个人积累和个人账户为主要特征的社会保险模式。经过多年探索，我国最终选择了社会统筹和“个人账户相结合”的模式。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的城镇企业职工基本养老保险制度的确立。
第二，社会保险实现了真正的广覆盖。覆盖率是衡量社会保障制度是否成功的标志，覆盖率的前提是在制度设计中要将不同的人群涵盖进去。我国传统的退休保险只涵盖了职工，家庭妇女等无业人员都排除在外；而现在的养老保险，不仅覆盖了正规的企业职工，还覆盖了非全日制和灵活就业者，例如家政工、小时工、农民工和农村居民。在基本医疗保险中，不仅涵盖了城镇职工，而且涵盖了家庭妇女、老人、小孩以及广大的农村居民；还根据不同职业、不同年龄、不同阶层设计了不同的缴费标准。可以说，实现了真正的广覆盖。
第三，社会保险打破了城乡二元结构的分隔。经过多年努力，我国正在形成覆盖城乡的全民保险制度，农村仅仅依靠家庭养老的历史将在2020年退出历史舞台。不过，在城乡社保制度建立中一个突出特点是城市的社会保障通常早于农村。在养老保险方面，1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2008年6月国务院研究部署新型农村社会养老保险试点工作，明确提出到2020年在全国全面推开农村养老保险。在医疗保险方面，1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，2003年国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出到2010年在全国农村全面推开新农合。目前，城乡社会保险制度分割的局面已得到较大改观。
第四，强化了政府在社会保险中的责任。在计划经济时期，政府只对公职人员承担社会保险责任。而近年来，政府不断强化自身在社会保险中的责任，逐年加大对社会保险资金的财政投入。比如：政府为每一位参保的农民提供基础养老金，为农民参加基本医疗保障提供2/3的资金；对于老职工来说，他们的养老金过去一直是待遇确定型，转轨为缴费确定型之后存在着资金缺口，中央政府每年投入大量资金弥补这一缺口，近两年投入500多亿元，历年已投入5000多亿元，同时保障地方解决关闭破产企业退休人员参加医疗保险。
党的十七大以来，我国的社会保障制度快速推进，人人享有社会保障制度的目标构架基本确立。2010年颁布了我国第一部被称为民生基本大法的社会保险法，该法确认了基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育五大险种作为社会保险的主要内容，为人人享有公平的社会保障，缩小贫富差距，保障人们的基本生活铺设了安全网。
二、 我国社会保险体系构建中的几个问题
（一）社会保险制度设计存在“缺陷”。社会保险的政策目标，可以用社会保险法的两句话来概括：广覆盖，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，保障公民的基本生活和医疗健康。要达到这一目标，就需要社会保险覆盖绝大多数目标人群，特别是低收入和经济困难的人群。社会保险的覆盖率是评价社会保险制度是否成功的重要指标之一。社会保险覆盖率与参保率直接相关，个人缴费参保是享受基本养老保险的基本条件之一。为了吸引城镇就业者参加养老保险，吸引低收入者参加医疗和失业保险，社会保险采取了相同缴费比例的筹资方法，就业者个人交纳工资总额的10%，从而使得低收入者以更少的工资数额参保，比如月收入1680元，缴纳168元即可，月收入10000元，要缴纳1000元，缴费15年就可以享有终生的养老保险金。高收入的阶层多缴，低收入的阶层少缴，体现了社会公平的原则，也有利于吸引更多的低收入阶层参保。但是，这一原则并没有贯穿始终，在一些制度设计中被抛弃了。
第一类制度设计的“缺陷”是收缴保险金的标准问题。缴费标准以“社会平均工资”为依据，设计了征缴的上限和下限，收缴金额的下限不得低于社会平均工资的60%，低于社会平均工资60%的按照60%缴费，上限是社会平均工资的三倍即300%。各地的社会平均工资不同，上下限的缴费基数就不同。设计缴费基数和最高限的结果导致三类情况：一是在上下限之间的缴费比例依然体现了公平原则；二是低收入的多缴费，低于社会平均工资60%的必须多缴费，如果以2011年北京市最低工资标准为例，收入1100元的也要与工资1680元缴纳同样多的养老金，个人每年要多缴634元，缴费比例高达15.3%，即工资收入低于下限，缴费比例就会上升；三是高收入的少缴费，在北京工资月收入超过12603元的工作人员，也按照12603元的缴费比例缴费，会导致工资收入越高于上限，缴费比例越低。缴费上下限的设置实际上保护了富人利益，损害了低收入阶层的利益。
第二类制度设计的“缺陷”是无单位的就业者和无业者缴费数额高于有固定单位的数额。从制度设计来看，城镇的社会保险是由个人与企业分担的，个人承担工资总额的10%，按照最低的社会保险缴费基数计算，个人每年要承担2014元，单位缴纳30%左右，约为6048元/年。而对于没有单位的灵活就业者，比如家政工、无雇主的个体户、非全日制工作者，以及无职业的家庭妇女，也可以参加社会保险，但是至少要缴纳6000元/年，连续缴纳15年。在这里，无单位的就业人员或无业人员的社会保险，不仅要承担个人缴费，还要承担单位缴费部分，对于低收入和无收入来源的群体压力极大。本来这一人群更有必要进入社会保险系统，使得社会保障制度起到兜底作用，以便通过第二次分配保障其基本生活权利，然而实际上他们中有相当一部分人无力参保，2010年我国个体与灵活就业人员有6000万人，仅有3500万人参保。
第三类制度设计的“缺陷”是企业的缴费率过高。企业缴纳“五险”的总额高达33%左右，其中，养老保险占20%，医疗保险占10%，工伤保险按行业性质确定，最低0.2%，最高1.5%，失业保险占1%，生育保险占0.8%。另外，企业还要缴纳高达工资总额42%的住房公积金。这样高的缴费对于经济效益不佳的中小企业是一笔不可小视的支出，致使逃避缴费的现象屡见不鲜，或者虚报人数少缴，或者根本不办理社保登记。由于城镇职工缴费与企业缴费是捆绑在一起的，如果企业不予缴费，个人也不能单独缴费，因此，这大大影响了社会保险的参保率，2007年，仅有50%的城镇从业人员参加了养老保险。
由于制度设计上的缺陷，致使政策上的广覆盖目标不能真正覆盖到最需要帮助的低收入和无收入人群。当大量的底层民众不能从中受益，社会保障制度就会失去其应有的功效和作用。
（二）管理的不可持续性。1993年后，按照政事分开的原则，各地普遍设立了社会保险经办机构，2009年底全国共有7000多个经办机构，工作人员14万人。社会保险管理涉及到三个相互关联的环节：征缴的金额和年限，资金的管理（规避各种风险，安全和保值增值）和资金准时足额的发放。每个环节环环相扣，否则会导致管理的不可持续性。
一是社会保险征缴金额不能实现长期平衡。以养老金为例，传统的保险制度主要是依据有报酬的“劳动者”来设计退休待遇，同时按照劳动者的阶层分类，第一层级是公务员，第二层级是企业职工，农民不享受养老待遇。在两大阶层的制度安排中又有一定的性别规约，比如：公职人员中，男女的退休年龄相差5岁，男年满60岁，女年满55岁，参加工作年满10年可以退休；企业职工中，男女的退休年龄相差10岁，男年满60岁，女年满50岁，连续工龄满10年的可以退休。这是解放初期制定的一项区分男女的退休制度，一直延续到现在。这种男60女50的做法，将会使养老保险资金难以保障长期的收支平衡。目前，我国社会养老金不是一次性支付，而是终生支付。社会养老是以直接的资金筹集与支出为基础的分配制度，其发挥作用的前提是长期的资金收支平衡。按照女性50岁退休发放养老金计算，如果寿命为80岁，就要领取三十年养老金，而我国城镇养老金缴费只有十五年，整整多了一倍的时间。按照男性60岁计发养老金，考虑男性的人均寿命少于女性5年，那么男性领取养老金的平均时间是十五年。支付女性养老金的时间和总金额大大高于男性，而女性的交费年龄远远低于男性，使得社保基金长期平衡的条件严重不足，养老资金难以持续，未来的政府要大量投入。
二是社会保险资金管理面临风险，存在不能准时发放现象。到2010年底，城镇五项社保资金的收入超过1.7万亿元，支出1.4万亿元，结余2万亿元，收入和支出相当于20世纪末21世纪初全国财政年度总收入和总支出，基金积累相当于20世纪80年代末90年代初的国内生产总值。基于此，社保资金的安全运营和保值增值就成为管理的关键。值得注意的是，当前社保资金管理面临着两大风险：一是权力腐败导致的风险，如上海市最大的社保案挪用了32亿元的社保资金；二是养老保险支付面临巨大风险，政府一直没有找到可行的办法填补由于历史欠账而形成的巨额空账，只是根据当年支付的实际缺口提供财政补贴。此外，资金的征缴到位并不一定能保障资金的准时发放。2011年7月，云南省审计厅向省人大常委会作了《关于2010年度云南省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中民生资金挪用和闲置等最引人注目。在对10个县市新型农村社会养老保险资金管理使用情况的专项调查中发现，泸水县618万元省级补助资金滞留，景洪市5个乡镇393位老人养老金未及时发放。另外，耿马县有931人因无力一次性交足15年养老保险费而不能领取到养老金，占该年度符合领取条件人数的77.84%。
（三）制度的“碎片化”影响到社会保险公平作用的发挥。我国的社会保险制度采取的是渐进式改革，城镇企业职工已经改为社会保险型，而机关和事业单位依然是单位保障型，制度是不完整的“碎片”。并且各种制度的费用增长速度不同，各个部分之间的差距在不断扩大。以养老保险为例，1990年城镇企业职工人均退休费是1664元，事业单位和机关分别是1889元和2006元，事业单位和机关人均退休费分别比企业高出13.5%和20.6%；到了2005年，企业人均退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，事业单位和机关人均退休费分别比企业高出86.6%和109.1%。
不仅各大类别间社会保险制度的安排差异大，在每一个制度内部也存在着不同的制度安排。社会保险非但没有缩小各个阶层间的差距，反而在不断增大。以基本医疗为例，目前全国80%的机关事业单位实行的是传统的公费医疗，公共财政承担了绝大部分公职人员的医疗费用，个人不需要缴费，享有免费午餐。其次是城镇企业职工基本医疗保险制度，依靠企业和个人缴费为主（企业缴费9%，个人缴费2%），政府不承担缴费责任，只是为企业提供优惠政策，比如缴纳保险的工资不纳税等。根据年度缴费情况享有门诊和住院70%左右的报销比例。为了防止医疗费用超支，对于企业职工的医疗行为有着严格的约束，除了开设报销的药品之外，还设置了起付线、封顶线。北京医疗报销的起付线高达1800元，封顶线是医药费不超过2万元；天津同期起付线是800元，封顶线不高于2万元。对于城市居民也同样有大量严苛的医疗行为约束。总之，个人要承担很多公共卫生开支，2001年居民个人卫生支出高达60%，社会卫生支出为24.1%，财政卫生开支仅为15.9%。近年来，尽管财政卫生支出不断增大，2009年达到27%，社会卫生支出达到34.6%，个人卫生支出所占比例仍然最高，为38.2%。再者是农村基本医疗保险制度，农民少量缴费、政府提供补贴。这一制度是针对农民大病医疗而设立的，不承担门诊医疗，同样设置了严苛的起付线和封顶线。结果是小病不能报销，大病报销封顶，医疗补助远远不足。占总人口近60%的农村居民拥有的政府卫生资源2007年仅有32%，40%左右的城市居民却拥有68%。与此同时，城市居民人均拥有的卫生费用1862.3元也是农村居民454.8元的4倍左右。此外，在政府财政的农村卫生支出中，对农村医疗卫生机构的补助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。正是由于这种卫生资源偏向城市以及财政对农村医疗卫生机构投入的下降，导致农村基层医疗机构的医疗服务状况得不到有效改善，设备简陋、缺医少药的局面仍然较严重。
在这里，社会保障没有完全起到第二次分配的正向调节作用，反而出现了逆向调节，强化了城乡、阶层、贫富之间的差别。
三、 完善我国社会保险体系的基本思路
（一）加大公共财政投入社会保险的比例。世界各国社会保险制度建设的实践表明，社会保险制度的建设及完善和政府的财力支持密不可分。目前，我国财政对社会保险给予的财力支持不断增大，但仍显不足，远低于发达国家的水平。从社会保障支出占财政支出的比重来说，我国2001年～2010年大体维持在10%～12%左右，而2006年美国为18.6%，法国为42.4%，德国为46.5%，英国为35.9%，日本为33.9%。这与我国财政支出结构有关。近几年来，虽然我国的财政支出结构在调整中趋于优化，公共财政能力得到明显增强，财政用于民生领域的支出不断增加，但经济事务支出和一般公共服务支出在一定程度上挤占了民生支出（见表1）。
我国要建立可持续发展的社会保险体系，需要不断优化政府的财政支出结构，降低在经济事务上的支出，增加政府在民生方面的支出，特别是增加在社会保障和医疗卫生方面的支出，从而使政府在筹资体系中占主导地位。财政投入增加之后，紧接着是财政投入的目标人群问题，根据社会公平原则，需要投向最需要得到帮助的阶层和人群。这一目标人群目前大致分为三类：第一类是计划经济时期做出贡献的老职工和高龄老人，他们一直是低工资低福利，即使没有缴费也应享有养老待遇。第二类是无力参保的城乡低收入和无收入人群。许多国家都在财政支出方面向这类人群倾斜，比如：德国对于未交费或缴费不足的低收入群体，由专区和市属社会事务办公室或受专区的乡镇事务办公室负责进行生计调查，符合条件者可以得到社会救济性养老金，费用由公共开支负担；日本的养老保险，国家承担1/3，并设置了专门面向自营者、农民、学生、自由职业者、无职业者的国民年金，个人缴纳一定的保费，不足部分财政转移支付。第三类是生活困难的农民。目前政府提供给农民55元的基础养老金，作为吸引农民参保的激励措施作用不可低估，但作为农村老人的养老金则明显不足，在农村社保建立起来以后，需要更多地考虑农民分化的现实，向生活困难的农民倾斜，不断提高基础养老金数额，使农民真正做到“老有所养”。
在强化政府在社会保险中的主体地位和财政投入的同时，还可以逐步降低企业尤其是中小企业的征缴比例，以减轻企业的社保负担。根据国际经验，企业缴费在10%～20%，可以避免过高的缴费导致企业无力承受而弄虚作假。此外，还要取消征缴资金的上限，使高收入企业通过缴费惠及更多低收入者。
（二）保障个体权利并放宽对工人农民医疗行为的约束。保障个体权利包括两个方面，其一，保障流动人口在多层次的制度设计中的选择权。社会保障制度有许多很好的原则，比如“多层次”“广覆盖”。根据不同人群的收入和需求，设计多种缴费层次，这是从实际出发的做法。需要注意的是，在多层次的制度之间要保持开放性和流动性，而不是将各个层次的制度封闭起来。保证开放性的做法是：提供给不同群体社会保险的多种菜单，将选择权交给投保者本人，流动人口根据个人的实际情况自主选择，或者选择双低标准，或者选择综合保险，或者选择农村社保，或者选择城镇职工保险，而不是由政府规定。增加参保人的自主选择权是现代管理的新理念，应当成为社会保险制度管理中的一个重要原则。其二，保障个人缴费方式的自主选择权。目前，在缴费方式上采取的是个人与单位、个人与家庭捆绑在一起的做法，这种做法会提高缴费效率，但不一定能保障个体权利。比如，当企业逃避缴费时，职工个人就会因单位不缴费而失去参保权，结果个人要承担单位过错导致的后果。又如，新农合是按照家庭缴费的，实际上许多农民工外出打工并不在农村，即便生病看病也不在当地，导致缴费参保者与享受权益分离。要解决这一问题，最好的办法是让农民和农民工自主选择，可以选择捆绑式缴费，也可以选择分开缴费，分开缴费也许会增加一定的管理成本，但可以防止个人权利受损，还可以监督单位的缴费情况。
由前文可知，严苛的医疗行为约束会大大抑制工人农民的医疗需求，甚至无法实现治病救命的基本医疗目标，因此应放宽对工人农民医疗行为的约束，降低起付线和提高封顶线，乃至取消封顶线。山东省广饶县2008年取消农民医疗的封顶线，至今已有三年。其具体做法是：提高交费标准，个人缴费50元，政府投入225元。全县设立不低于200万元的县级大病专项，对参合农民大病给予50%的补偿，年底集中兑现。这使得一批患重病大病的农民能够看得起病、救得了命。广饶县政府为什么能够取消封顶线？有人会说，政府有钱。当然，有钱是一个不可缺少的因素，广饶县是全国百强县，排在60多名，但更重要的是他们非常重视民生建设，有一份为农民服务的工作理念。正因为有这样一份理念，政府没有首先建设县行政办公大楼，而是将财政投向了教育、医疗和养老保障，2010年医疗卫生投入占财政支出的13.5%，社会保障投入占14.9%，两项合计占28.4%。
（三）加强社保资金的管理与运作。随着缴费确定型基金积累制的确定，需要建立与之相适应的管理方式。我国男女职工退休年龄有十年的差距，是世界上性别差距最大的国家。因此，采取渐进方式，缩小以至取消法定退休年龄的差别，都提高到60岁，是改变养老保险制度抚养比、调剂代际权益、应对老龄化的重要措施。目前，国际社会男女退休年龄之间的差别正在缩小，60%以上的国家改为同龄退休，性别不再作为确定工作年限的唯一标准，而是根据职业、行业和工作特点来确定，比如韩国公务员法定退休年龄是60岁，教授法定退休年龄是65岁；增加了退休的弹性，个人可以本着自愿的原则，选择提前退休；进一步强化待遇激励机制，对提前退休者减发养老待遇，推迟退休者增发养老待遇。目前，上海已经实行男女公务员同龄退休的规定，对高职、高知、高技等知识型群体、短缺类人才实行延迟退休政策。
社会保险资金的监管，是社保资金安全运营的关键，很多国家采取了严格的监管措施，一种是政府管理，公民监管，比如日本的家庭津贴由家庭妇女等进行监管，另一种是交由专业社会组织进行管理，政府进行监管，比如瑞士有各类公共养老基金和行业协会养老基金负责征收和发放。目前，我国采取的是第一种措施。当前，我国要防止社保资金管理与权力腐败联手，要将权力的运行阳光化透明化，将与民生相关的政策和措施公之于众，接受公众的监督和投诉；权力部门还要与公众进行互动，及时回应公众需求，从而保证资金的安全运营。
此外，社会保险资金的发放还要考虑到受助者的尊严。对于低收入的人员或家庭予以补助，需要搞清家庭收入的具体情况，以免出现困难者未补助、补助者不困难的“错位”现象。我国各地经常采用的方法是民主测评和公示，根据民主测评来确认生活困难程度，而不是收入调查，然后将资助者的名单进行公示。民主测评与公示的方法，利是达成共识，减少了民众之间的不同意见，弊是没有考虑到困难人群的尊严和隐私。其实，家庭贫困属于个人隐私，个人隐私不需要透明公开，而民主测评的方法用于评估收入情况也不一定科学。目前，绝大多数国家采用的是生计调查，通过专业机构调查摸清个人收入情况。
社保资金的管理原则是收支平衡，既不能支出大于收入导致不可持续，也不能收入大于支出大量积压社保资金。2010年，我国五大保险结余20万亿元，其中生育保险节余168亿元。如何保证收支平衡，一种方法是降低征缴的额度，另一种方法是扩大覆盖人群。生育保险的受益者主要是女职工，我国社会保险法第56条规定：女职工生育享受产假和生育的医疗费用。现在应当扩大到男职工，比如设立男职工的护理假，在妻子分娩的时候护理妻子和新生儿。建立男职工护理假，可以使缴费的男职工获益，也可以彰显社保政策的人性化。2009年人民网和新华网专门做过此项建议的调查，支持率高达95%。此外，父母育儿假也是社会发展的趋势，目前已在36个国家设立，成为社会保障中的一项内容。我国有26个省已经规定了晚育父亲享受护理假的权利。
（四）加快国家机关和事业单位社会保险制度的改革。国家机关和事业单位社会保险制度的改革势在必行。将我国公职人员的改革放到国际社会发展大趋势来看，其他国家早期的公职人员与我国公职人员一样，都是采用现收现付方式由公共财政统一支付。但是随着人口老龄化和公共部门的扩张，许多国家公职人员的退休费在不断攀升，为了追求效率与公平的结合，它们突出了责任共担原则，开始由国家、单位和个人多方共同分担。如美国1986年在《联邦公务员退休制度》中规定，公职人员养老金的来源是雇主和雇员分别按个人工资总额6%缴纳，此前的退休待遇主要由财政承担。此外，建立了个人账号式的储蓄计划，公务员按照工资10%的比例储蓄，政府按照5%为其提供补贴。奥地利公务员养老保险制度的资金来源是公务员缴费10.25%，其余由国家财政承担。这些国家公职人员的养老金待遇高于普通雇员，而缴费低于企业，此外还有各种津贴和福利，为了不让公职人员与企业职工待遇有太大差别，各国采取很多控制手段，比如适度降低替代率等。
我国公职人员的社保改革，最好将机关与事业单位捆绑在一起进行改革，这样既可以防止机关与事业单位之间形成新的“二元社保结构”，也可以防止继续出现制度的“碎片化”，将公务员推向是否坚持社会公平的风口浪尖上，出现新的社会不公。而且改革的方向要与市场经济相适应，满足公共服务需要，精简高效，科学合理，由单位保险过渡到社会保险，采取三方分担的原则，不再享有免费午餐。近年来20%左右的地方对于机关事业单位社会保险制度进行了探索，比如，养老保险按照企业社会保险的方式进行改革，普遍引入个人缴费，但考虑到公职人员的特点，缴费水平普遍低于企业职工的个人缴费水平，约有20%的试点地区为机关事业单位职工建立了个人账号。截至1999年底，全国改革的机关事业单位养老保险统筹基金约190亿元，全部按照收支两条线存入财政专户。为了防止公职人员与企业职工的差距过大，要控制公职人员的养老金增长速度，适当提高企业职工养老金的替代率。
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责任编辑 于晓媛