中共上海市宝山区委党校 摘要：宏观调控法与宏观调控行为虽然是相互联系的概念，但毕竟要做一些必要的区分。宏观调控行为是政府根据宏观调控法作出的实现宏观调控法的行为，它本质上是一种行政机关根据法律作出的行政行为。宏观调控行为的可诉性问题的实质就是一类依据宏观调控法实施的行政行为的可诉性问题。从理论和实践上来分析，宏观调控行为具有被提起诉讼的可能性是一个妥帖的结论。
关键词：宏观调控行为行政行为国家行为可诉性
任何的学术研究要想阐明一个具体的问题必须把这个问题放在一整套的理论体系中，否则这个问题的阐述就没有可供支撑的基石和生存的空间，也必将成为不接地气的空中楼阁。宏观调控行为的可诉性问题的研究也同样要遵循这样的规律。要想阐明这个问题我们首先从宏观调控法的基本理论开始。
??一、宏观调控法与宏观调控行为
宏观调控法与宏观调控行为虽然是相互联系的概念，但毕竟要做一些必要的区分。宏观调控法是属于经济法的范畴，它是指国家通过立法赋予政府调节社会经济生活的权利，它的宗旨就是为宏观调控设置适当的行为准则，以规范宏观调控中有关各主体的行为，维护宏观调控秩序，从而保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。所以说，宏观调控法是国家之法，而宏观调控行为是政府根据宏观调控法作出的实现宏观调控法的行为。它本质上是一种行政机关根据法律作出的行为。
当然，行政机关根据宏观调控法作出的宏观调控行为的多样性值得探讨。国家对社会经济的引导必然要涉及对有关个体（包括企业）进行某些直接管理，如指导、鼓励、帮助和服务。国家宏观调控目标、任务和措施必须通过各地区、各单位的具体经济活动落实和实现。所以，有学者指出，国家宏观调控虽然从本质上说是宏观的，但它不能忽视和排斥同宏观调控相关的国家各种微观管理。因为这些经济个量和微观问题足以影响宏观经济，而对这些经济个量和微观问题的研究可以防止出现宏观经济的不良状态。因此，宏观调控依赖于微观经济和经济个量，没有微观经济和经济个量，宏观经济就成为无源之水、无本之木。
而且，依据宏观调控作用对象和方式的不同，国家对经济生活的宏观调控大体上可以划分为直接调控和间接调控两种。所谓直接调控，就是由政府部门去直接组织、确定和干预各微观经济单位的生产经营活动，通过对各微观经济主体活动的直接管理和干预，来达到对国民经济运行总过程的调节和控制。间接调控如市场准入的审批、大型投资项目的审批、外汇购买的审批，对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚，以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免，对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的限制等。
所以说，宏观调控行为是一些很复杂的行为的集合，政府在进行宏观调控的时候也并不是简单的只用其中一种行为。正是这种复杂性使我们的宏观调控法研究出现了两个尴尬的局面：一是没能形成一部理论基础浓厚的宏观调控法法典；二是使得对宏观调控行为的研究出现了很大的分歧。
??二、宏观调控行为的性质
有学者提出，宏观调控行为，是一种决策行为，不包括执行行为。宏观调控的执行是宏观调控权的四种效力――公定力、确定力、拘束力、执行力的组成部分之一，可以是行政行为，可以是民事行为，也可以是事实行为。相应地，宏观调控行为是一种决策行为，不包括执行。这是宏观调控行为在外延上的性质。
已有人对“宏观调控行为是一种决策行为，不包括执行行为“的观点提出了反驳。他们指出：有人否认包括计划、金融和财政等在内的宏观调控行为的可诉性，将宏观调控权（行为）定位为一种抽象的决策权（行为），而与其具体的执行权（行为）相分离;其结论值得商榷：
第一，被割裂的宏观调控行为是否还是一个完整的行为，对只处于决策阶段而不与执行相联系的宏观调控行为，难道还有讨论的必要和意义吗？第二，将宏观调控的决策行为与执行行为在所有情况下截然分开，执行行为可诉，而决策行为不可诉，当决策行为表现为抽象行政行为且对公共利益造成损害时，将会导致：当具体执行行为由法院判决违法被撤销的同时，该行为据以做出的错误决定只要不被有权机关撤销，在法律上就一律有效，可以继续发挥危害社会公共利益的“作用”。这样的诉讼在保护社会公共利益方面又有什么意义呢？虽然我们也承认“宏观调控权以及宏观调控行为应该是经济法的特有范畴”，但是，“宏观调控权是一种决策权，不包括执行权”和“在宏观调控法领域中的宏观调控行为就属于在理论上本不可诉的范畴”的说法未必成立。宏观调控权是一项综合性的经济权利，包括立法权、行政权。从内容上看，宏观调控权包括宏观调控决策权和宏观调控执行权。虽然宏观调控决策权是宏观调控权的核心，但宏观调控行为不只是决策行为。
这种观点对于批驳“宏观调控行为是一种决策行为，不包括执行行为”的观点是很有道理的。因为只有决策而没有执行的行为就如同一个人只想犯罪而没有最终实行一样，并不能接受法律的规制。将决策权和执行权分开也许能够解释某一种或者说某几种宏观调控行为的现实可诉问题，但同样也不能说清楚所有的宏观调控行为（比如调整利率这种典型的宏观调控行为）的可诉性问题，进而使“宏观调控行为是一种决策行为，不包括执行行为”成为一种无价值的理论。但是反驳的观点还是坚持认为“宏观调控权以及宏观调控行为应该是经济法的特有范畴。”这就又陷入了原来的旧理论起点，仍旧没有搞清宏观调控行为的本质。
宏观调控行为的本质是行政行为，无论决策行为还是执行行为，都是国家行政机关实施的，都应该接受行政法的调整。我们没有必要非得把宏观调控行为也纳入到宏观调控法的研究之列，这样只会使我们理不清宏观调控法与行政法的界限，人为的造成经济法前有堵截后有追兵不被其他法律部门学者所公认的状况。只有承认宏观调控行为的行政行为的性质，才能真正和行政法的调整范围划清界限，更利于经济法或者说宏观调控法的发展。事实上，行政法是很多部门法功能得以实现的工具，也包括经济法。但行政的依据并不是随意的，他要依照其“准据法”的规定来执行，否则即为非法。也就是说，我们研究的宏观调控法是宏观调控行为的准据法，而宏观调控行为需要国家行政机关来依法实施。这样才能真正把行政法和经济法相互独立开来，成为不同的法律部门。在弄清宏观调控行为性质的基础上再去讨论宏观调控行为的可诉性问题是符合一般逻辑的。
??三、宏观调控行为可诉性问题的实质
既然我们客观的承认了宏观调控行为的行政行为性质，那么，宏观调控行为的可诉性问题的实质就是一类依据宏观调控法实施的行政行为的可诉性问题。这显然应该由行政法学者来研究，但是既然和经济法有关，那么我们不妨从理论和实践两个方面来讨论这个问题。
（一）从理论上来讲，现代民主国家基本都是按照权力制衡的原理来组建的。行政权受司法权的审查和限制也是理所当然。行政权的范围极其广泛，按照制衡的原理，司法审查权也就相应的要广泛，除了国家宪法或者法律明文规定不受审查的行政行为外，都要接受司法的审查。所以从理论上说，宏观调控行为既然属于行政行为的一类那么同样需要接受司法的审查。这里有个问题既是：宏观调控行为是否属于国家规定的不受审查的一类。对于这个问题，学界的争论也是相当大。但是，1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定：行政诉讼法第12条第（1）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为，其实质是国家法律把这一类特殊的行为上升为国家的行为而不再仅是政府行为，由此不再受国家司法权的审查和监督。很明显，宏观调控行为并没有被规定在里面，并不属于国家行为的一类，因此，其仍要接受司法权的监督。
（二）从实践上来看，对于间接调控的某些行为因为其本身属于具体行政行为，因而一直具有可诉性。而对于某些抽象的行政行为按照现行法律则被排除在可诉行为之外。但是，我们不能由此而完全否定宏观调控行为的可诉性。行政法学界随着研究的深入对抽象行政行为的可诉性已经达成了基本一致的共识。如果我们基于现行法律的某些规定，不能用法律发展的眼光看问题，从而得出行政行为的不可诉性未免过于武断。当然要使所有的行政行为无论是具体还是抽象都能纳入到诉讼中来，也需要认真的研究和分析。同时，也不能否认，对于某些特殊的宏观调控行为将来会被纳入到国家行为之列，从而失去其可诉性。所以武断的下完全可以或者完全不可以的结论都为时过早，需要研究的进一步深入和法律的进一步发展。但从总体上来看，宏观调控行为具有被提起诉讼的可能性是一个妥帖的结论。
??四、中国宏观调控法的未来
中国经济法制未来在于制定一部统一的《宏观调控法》，世界上还没有任何一个国家完成这个任务。这项工作是很复杂的，需要法学家和经济学家的共同努力。但这在中国很需要，我们的宏观调控法并非是一部授权法，更多的是一部限权法，限制中国政府由于历史的惯性和政治上的集中导致的对社会经济的频繁干预。当然作为经济法一部分的宏观调控法的基础理论研究仍不可或缺，这是法律实践进步的前提。在宏观调控法领域，还有很多研究工作需要我们去做。
参考文献：
［1］我国目前并没有统一的宏观调控法，甚至于规范政府宏观调控行为的法律也不多见，政府的调控任意度很高。这有历史惯性地因素在其中。但从发展和繁荣市场经济的角度来说在中国制定一部宏观调控法显有必要。
［2］这种观点主要见于邢会强的《宏观调控行为的不可诉性探析》。载于法商研究2002年第五期。其中列举了国家计划以及财政、金融调控手段的诸多实例。但是鉴于宏观调控行为的复杂性，这种事例列举法在逻辑上并不周延，况且缺少对不同状况的分析对比。
［3］其实，上述提出反驳理由的学者在第二个理由里已经承认决策行为多数表现为一种抽象行政，不知是其没有注意还是什么原因，没有把这个理论坚持下来。
［4］邢会强也持这种观点，据此得出宏观调控行为的不可诉性的结论。而颜运秋、李大伟在《宏观调控行为可诉性分析》（载《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期）一文中则提出完全对立的观点。
［5］国家行为的含义有国际法和国内法两种解释。在国内法上并非任何国家机关代表国家做出的都是国家行为。只有法律明确规定才是国家行为，享有至高无上的效力，不受限制和制裁，其具有全局性，应急性和政治性三个明显的特点，而在国际法上国家行为的解释就宽泛的多。
（责任编辑：韩晓兵）