工商行政管理机关要全面履行对网络商品交易及有关服务行为的监督管理职能，首先应该做到对所有从事网络商品交易及有关服务的经营主体即监管对象的全覆盖。而对于现实生活中存在的数量庞大的自然人网店经营主体，如何实施充分而有效的监管，是当前网络商品交易监管工作中迫切需要研究解决的突出课题。对此，重庆市工商局大胆探索，研究提出了对自然人网店经营主体实施建档管理的举措，并在实践中取得了积极效果。
一、对自然人网店经营主体实施建档管理的必要性
(一)自然人网店的大量存在，是当今网络市场发展的客观现实
所谓网店，是指经营者利用第三方网络交易平台开设的从事网络商品和服务的网页空间。目前，网络交易平台对在平台上申请注册开办网店，一般都无特别的条件和手续，其简单、便捷、随意的特点为公民个人提供了低门槛、低成本的创业新途径。据中国电子商务研究中心发布的《2011年(上)中国电子商务市场数据监测报告》显示，截至2011年6月，我国个人网店的数量达到1450万家，预计到2012年将达到1710万家。从2007年的520万家算起，我国个人网店的平均年增加量在250万家以上。在这数量庞大的个人网店中，其开办者或经营者，除了少数是办理了工商营业执照的个体工商户之外，更多的是未办理工商注册登记的自然人，即自然人网店经营主体。
(二)自然人网店的存在，被现行法律法规有条件地认可
2010年7月1日，国家工商总局颁布实施了《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》第十条规定，“通过网络从事商品交易及有关服务行为的自然人，应当向提供网络交易平台服务的经营者提出申请，提交其姓名和地址等真实身份信息。具备登记注册条件的，依法办理工商登记注册”。第二十条规定，“提供网络交易平台服务的经营者应当对暂不具备工商登记注册条件，申请通过网络交易平台提供商品或者服务的自然人的真实身份信息进行审查和登记，建立登记档案并定期核实更新。核发证明个人身份信息真实合法的标记，加载在其从事商品交易或者服务活动的网页上”。
通过以上条款的规定，《办法》将个人从事网络商品交易活动的市场准入分成两种情形进行管理：一是通过网络从事商品交易及有关服务的自然人，具备登记注册条件的，应当依法办理工商登记注册。提倡和鼓励经营者主动申请办理营业执照，依法从事经营活动：二是对暂不具备工商登记注册条件的自然人，在国家相关规定明确以前，暂不强制要求其办理营业执照，但应接受网络交易平台经营者对其真实身份信息的审查和登记，建立登记档案，并将网络交易平台经营者核发的证明个人身份信息真实合法的标记，加载在其网店的网页上。《办法》以立足发展促规范的理念，为自然人网店经营提供了市场准人的法律支持。
(三)仅仅依靠网络交易平台商对自然人网店进行管理是不够的
按照《办法》的要求，网络交易平台服务商应当负有对通过网络交易平台提供商品或服务的网店经营者进行经营资格审查登记公示，交易商品服务和交易信息检查监控，注册商标专用权、企业名称权等权利保护，消费者权益保护，制止违法行为等多项义务和责任，切实履行作为网络市场开办者应该承担的管理责任。但是，从对实体市场的长期管理经验来看，单纯依托市场开办者实施对市场内经营者的管理是不全面、不深入、不到位的，也是不现实的。真正有效的管理还需工商机关直接主动的作为，对于网络商品交易平台内网店经营者的管理也是如此。
(四)对自然人网店的监管，不但是网络交易平台服务商所在地工商部门的职责，也需要网店经营者所在地工商部门的主动参与
《办法》第三十六条规定，“网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的网站的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖”。按此规定，网络交易平台上的网店应该由网络交易平台服务商所在地的工商部门管辖，对平台上网店的监管是网络交易平台服务商所在地工商部门的职责。然而，网络交易平台特别是大型网络交易平台聚集的网店经营者众多，网站经营者所在地的工商行政管理机关面临巨大的监管执法压力，甚至不堪重负。即便按照《办法》的规定，“网站的经营者住所所在地县级以上T商行政管理部门管辖异地违法行为人有困难的，可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理”，但在实际监管工作中，操作繁琐而困难，客观上造成“能管者管不了，想管者管不着”的局面，最终带来谁都不愿管的结果。
(五)对自然人网店经营主体应当通过建档管理实现常态化长效监管
目前，工商机关在开展网络市场监管工作中，实施管理的对象和举措主要是针对已办理工商注册登记的网络经营主体，其监管方式是建立网络经营者主体信息数据库，实施属地化监管，我们称之为建库管理。实践证明，只有建立和完善网络经营主体数据库，才能明确监管对象，从而建立常态化的网络监管长效机制。同样，对于未办理工商注册登记的自然人网店经营主体，虽然其隐蔽性更强、流动性更大，但也只有在全面掌握情况的基础上才能实施有效监管。对此，国家工商总局《关于开展网络商品交易及有关服务行为监管工作的若干意见(征求意见稿)》明确提出，网络商品交易平台经营者住所所在地工商部门应当建立对平台内网店经营者日常网上巡查工作制度，并负责建立平台内网店经营者网络经济户口；网店经营者所在地工商部门应完善网店经营者的主体信息，将有关数据纳入本地建立的网络经济户口，并根据网络经济户口信息对网店经营者进行实地检查。
二、对自然人网店经营主体实施建档管理的合理性
对自然人网店经营主体实施建档管理的设想，来自对国家工商总局2005年印发的《个体工商户分层分类登记管理办法》的启发。该办法第十六条规定，“工商行政管理机关依照国家有关政策法规对农村流动小商小贩免予工商登记、对农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产农副产品免予工商登记。工商行政管理机关根据监管执法工作的需要对从事经营活动但依照有关规定免予工商登记的个体经营者进行备案，记录其基本经营情况，以掌握市场交易动态，规范经营者行为，维护正常的市场秩序”。以此为参照和支撑，并结合总局《关于开展网络商品交易及有关服务行为监管工作的若干意见(征求意见稿)》精神，我们提出了对未办理工商注册登记的自然人网店经营者实施建档管理的办法和举措，即"212商行政管理机关根据监管执法工作的需要，对重庆市依法不需要办理营业执照的电子商务经营主体进行收集建档，记录其主体基本信息和经营情况，以掌握网络交易动态、规范经营者行为、保护消费者合法权益、维护正常网络市场秩序的管理措施。。需要特别指出的是，该办法不是对管理相对人设置的义务，而是一种工商系统内部工作管理的方式方法。
三、对自然人网店经营主体实施建档管理的可行性 对自然人网店经营主体实施建档管理是一个系统工程，需要在技术保障、人才队伍、制度建设等方面提供可行性条件。
(一)打造网络监管信息化平台，为建档管理工作提供技术保障
对网络商品交易的监管，具有强烈的技术依赖性。实现对自然人网店经营主体建档管理必须充分运用先进的技术手段，搭建统一的以互联网为对象和环境，以主体和行为为重点，具有搜索分析、跟踪、监测、巡查、监管和数据记录、统计、分析等有效功能的网上监管平台，通过“以网管网”的方式开展网络商品交易监管工作。重庆市工商局近年来致力于工商信息化建设，构筑起“一网四平台”的信息化管理系统，能够从搜索、监测、巡查等各方面充分满足全市工商行政管理电子商务监管的需要，也为实现对自然人网店经营主体实施建档管理提供了切实的技术保障。
(二)培养高素质复合型网络监管人才队伍，为建档管理工作提供组织保障
有一支作风顽强、技术过硬的高素质监管人才队伍是开展网络商品交易监管的先决条件。在网络监管工作中，监管执法干部既要了解网络市场现状、掌握现代网络技术，又要熟悉工商法律法规、具备实际监管执法技能。重庆市工商局在近年来的电子商务监管实践中，高度重视人才队伍建设，通过集中授课、送教上门、举办专家讲座、开展岗位练兵等不同层次、不同角度、不同形式的培训学习，逐步提升网络监管执法干部的能力和水平。
(三)建立顺畅高效的体制机制，为建档管理工作提供制度保障
对自然人网店经营主体实施建档管理，是一种全局性、整体性、系统性的工作，涉及工商行政管理各个业务领域，必须强化上下联动、业务配合和部门协作，构建顺畅高效的网络监管执法协同机制。在近年来的网络监管实践中，重庆市工商局在系统内，凭借完善的体制优势，以制度作保障，实现了网络监管工作从市局到区县局和工商所，以及各业务处室之间的“统一指挥，快速调度，协同配合，顺畅对接”。在系统外，特别注重加强与公安网监、通信管理等部门的密切协作，通过签订战略合作协议、建立工作联席制度等方式，在网络案件调查、电子证据固定、关闭违法网站等方面，建立起顺畅的协作机制。
四、对自然人网店经营主体实施建档管理的操作性
为全面深入实施对自然人网店经营主体的建档管理工作，确保工作规范化、制度化，重庆市工商局专门制定出台了《重庆市工商行政管理系统电子商务经营主体建档管理办法(试行)》，对建档管理工作的有关内容和要求作出明确规定。
(一)组织实施
全市系统电子商务经营主体建档管理工作在市局统一组织指导下开展，由区县局、直属局及工商所负责实施。
(二)建档对象
凡在本市利用互联网或其他信息网络手段从事经营活动且依法不需要办理营业执照的自然人网店经营者以及事业单位、社团组织等其他电子商务经营主体，实行建档管理；已进行工商登记注册的电子商务经营主体，实行建库管理。
(三)建档方法
全市系统电子商务经营主体建档管理工作采取市局分派监测数据建档与区县局自行征集建档相结合的方式进行。市局分派监测数据建档，是指采取“市局集中搜索监测，区县局认领排查建档”的方式，市局定期或不定期运用技术手段对符合建档管理条件的电子商务经营主体进行集中搜索监测，然后通过指定管辖，将搜索监测数据分派给区县局进行认领排查和建档管理。区县局自行征集建档，是指区县局通过网上巡查、网上搜索，与有关部门、机构、组织和行业协会进行信息交流，以及依法向网络交易平台获取资料数据等各种积极有效方式，全面征集全市范围内符合建档管理条件的电子商务经营主体，按照“谁建档，谁监管”的原则实施建档管理。
(四)建档内容
区县局及工商所应通过重庆市工商局电子商务经营主体监管系统，对纳入建档管理的电子商务经营主体建立管理台账，记录以下内容：网店(网站)名称、网店(网站)域名、主要经营内容、经营者住所、联系方式、所属网络交易平台。
(五)信息维护
区县局及工商所在巡查中发现建档管理主体的记录事项有差异变化的，应及时修改更新。发现建档管理主体已停止经营的，应及时进行失效处理。
(六)监管措施
区县局及工商所应对所有建档管理主体落实监管人员，将经营活跃、交易规模大的建档管理主体确定为重点监管对象，按照以下要求开展网上巡查并作好巡查记录：对重点监管的建档管理主体的巡查，每三个月不低于一次；对其他建档管理主体的巡查，每半年不低于一次。区县局及工商所可以根据监管工作需要，增大对建档管理主体的网上巡查频率。
(七)引导规范
在实施建档管理中，对已具备工商登记注册条件的电子商务经营者，应积极引导、帮助其及时办理营业执照。
五、对自然人网店经营主体实施建档管理的有效性
对自然人网店经营主体实施建档管理的积极意义和有效作用，至少可以体现为“三个转变”：一是通过建档管理，将自然人网店经营主体的存在由隐性转变为显性，使监管对象得以明确，监管责任得以落实。二是通过建档管理，将工商网络监管工作由被动转变为主动，从而逐步建立对网络市场经营主体的常态化长效监管机制。三是通过建档管理，将网络经营行为的随意性转变为可控性，对事前防范和事后追踪都具有积极的作用。
自2011年年初重庆市工商局全面开展对自然人网店经营主体的建档管理工作以来，目前，全市已纳入建档管理的自然人网店经营主体共计3万多户。所有建档主体按照分类监管要求，落实监管人员、明确监管任务、划分监管等级、设定巡查频率，通过网上巡查，有效地发现了一批网络违法经营行为线索，2011年全系统共查办涉网案件94件，关闭违法网站6个。特别是在打击网络购物领域侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动中，通过对建档管理对象开展专项网上巡查工作，查处了淘宝网“双李记”网店销售假冒国际知名品牌服装案、淘宝网“渝都名表城”网店销售侵犯注册商标专用权商品案、腾讯拍拍网“时尚生活批发馆”网店销售假冒名牌皮具案、永川在线网“LV时尚休闲馆”网店侵犯商标专用权商品案等一批典型案件。其中，淘宝网“渝都名表城”网店销售侵犯注册商标专用权商品案，被全国“双打”行动领导小组主办的全国“双打”专项行动成果展收录为典型案例。
责任编辑：邢淼