摘要：现代化城市中的一些像垃圾处理场、污水处理厂等邻避设施建设的需求不断增多，却遭到周边众多居民的强烈抗议和反对。这一问题使得公共决策者难以制度有效的公共政策。本文通过对邻避现象的本质分析，为公共政策的制定者提出几点有效的建议。
关键词：公共政策；邻避现象
Abstract: some of the modern city like landfill, sewage treatment plant and other neighbors avoid facilities construction demand has increased, many residents have been around of protest and object. The problem is difficult to make public policymakers system effective public policy. This article through to avoid the essence of adjacent to the phenomenon of analysis, for public policy makers puts forward some effective Suggestions.
Key words: public policy; Neighbors avoid phenomenon
中图分类号：U664.9+2文献标识码：A 文章编号：
一、问题的产生：城市化的快速发展激发邻避现象
现代化的城市发展，是一个具有多功能的综合性系统，有无数承担着城市功能的设施建设在城市范围的居住区内。但是由于自然环境条件、历史传统、政治和经济因素，一些承担城市必要功能的公共设施如垃圾处理场、污水处理厂、火葬场等一些城市功能设施。这些设施因为给周边的环境带来污染，影响人们的健康，所以周边居民一般会强烈地抗议、反对、甚至阻碍、破坏这些城市设施的选址、建设和运行。这就是“邻避现象”(not in my backyard)，简称NIMBY，又译“不要在我家后院”，由0"Hare于20世纪70年代首次提出[1]。
邻避现象随着城市化的开展而产生，随着城市化进程的加快而加剧。首先产生于城市功能设施建设的必要性。起初城市设施应当地包括如垃圾处理、污水净化、殡葬场地等必有的城市公共设施。因为早期的城市规模相对比较小，一般这类的城市公共设施的规模也比较小、处理过程简单，给周边的居民带来的影响较少，居民往往少有抗议、反对、破坏等邻避现象，所以邻避现象处于产生的初期。随后，随着城市的规模逐步扩展，城市人口的逐渐增多，这些设施与其周边居民的冲突明显，但系由于政府的公共权威和公信力，以及城市政府有效规划的推行。周边居民往往采取重新安置、或自己搬离与该类城市设施较远的方法来解决邻避现象。最后，现化城市的高密集度、人口众多、土地稀缺，使得市民对城市的功能日益增多，城市设施的服务功能都满载负荷。为了提高城市设施的效率，城市的规划和建设逐渐由单一的功能分区向复合的综合居民生活服务区发展，即在一个区域内，居民的周边一般配置一个完整的城市功能服务设施系统。当这个服务设施系统包括如变电站、垃圾场等设施时，邻避现象无法避免。
二、问题的本质：公共政策视野中邻避现象的实质
1．公共政策价值的分配
公共政策是政府选择作为或不作为的行为，即以衡量政策行为的所带来的对社会公平、社会效益的广泛影响。在实践中，政府必须要为一项政策的而选择和权衡公平与效率这两种主要的价值取向。这两种价值的矛盾普遍存在于集体的巨大效益与小部分人的正当利益发生冲突。因此，政府作为社会的公共权威要适度平衡和协调政策行为所造成的利益冲突，对公平和效率作去适应当时实际历史条件的正当分配。
邻避设施给众多居民以及整个社会带来巨大的效益，同时对其周边居民的利益也是一种相对巨大的损害。政府要为建立邻避设施出台适当的公共政策，并处理好公平与效率的价值，增加社会大众和邻近居发的认同，减少价值上的冲突。按照这两种价值对公共政策进行分类，则以“公平”为核心的政策有：邻避设施立项、选址的听证制度及其周边环境保护政策等方面；而以“效益”以价值选择的政策是：邻避设施的必要的、满足周边居民一般正常效益为限度的立项、建设、运行的规范政策，项目执行落实的保障政策等等。这样所形成的政策体系是以公共政策价值的合理配置为最高标准，即兼顾公平与效率，实现广泛邻避设施的受益者与该设施周边居民的共同利益的最大化。
2．公共政策的公民认同
公共政策的合法性很多学者一致认为是关于程序的规范方面，并认为公共政策的合法性在于公民参与使其得到规范因而具有正当性，进而构建起公共政策得到公民认同的基础。让更多的市民参与到邻避设施的建设中，可以提高民众对公共政策的理解，增加他们对公共政策的认同程度，减少不必要的邻避现象。首先，可以避免一些借公共公益之名来上项目谋私利的行为；其次，能够保证整个邻避设施建设的过程得到政治上、法律上的程序性的监督，这是实现公平正义的基础；最后，在处理邻避现象的核心矛盾时，可以使决策者坚持合理和比例原则，权衡大部分人的利益需要与小部分人的利益诉求。因此，邻避现象中公共政策的公民认同标准是：是否有一系列的政策和措施去保证解决问题过程的民众参与，以及保障参与过程的公正。只有加强邻避现象中公共政策制定过程的民众参与，才能提升该公共政策的公民认同。
3．公共政策的公共理性
传统公共政策的观点认为政府能够做出理性的决策行为，并能够单独做最佳的公共政策。但是，由委托代理获得公共权力授权的政府只是一个其中的公共主体，有其自己组织的自利性――即政府在某种程度上的失灵。因为，这种传统的“政府理性即为公共理性”的观点受到冲击。随着社会的发展，公共组织的更多，社会公共权力的范围不断延伸，一些非政府组织甚至在某种范围、某个领域内甚至比政府处理社会事务上更为出色。另外，随着市民权利意识的觉醒，公民社会的出现，社会的公共领域不断扩大，传统的公共政策决策模式受到冲击。因此，有必要改变观念，寻求以政府为基础的多元化的公共理性。就邻避现象而言，公共政策的决策者有必要和众多的具有公共性质的社会组织和团体商议，尊重公共领域的声音，特别是弱细群体的意愿，重新界定邻避现象里的公共利益和政策目标，才能为出台能够反映民意的公共政策打下坚实的基础。
三、问题的应对：应对公共政策邻避现象的几点措施
1．坚持以兼顾公平和效率为最高目标的价值选择
兼顾公平和效率，必须以公平为基础，才能做到兼顾效率。由于我国正处于建设和谐社会的时期，邻避现象是造成不和谐的因素之一。我们要正确认识到公平在处理邻避现象，缓解冲突的重要性。公平，即优先保障邻避设施周边居民的生存发展权利和健康权益，以贯彻我国宪法的人权精神。这是解决邻避现象的根本基础。然后，在这基础之上开展邻避设施的建设、投产及使用，并且在适当的时候给予周边居民的补偿，以保证他们对该项目的理解和支持。另外，要充分利用保障邻避设施周边居民的公平和权益的机制和措施，落实对整个邻避设施的建立和运营的监督，促进该项目执行的效率。
2．完善处理邻避现象的公民参与机制
完善公民参与机制，要做到以下几点：首先从邻避设施是否应该立项为开始到最后方案或决策的全过程的参与，保证公民的知情权，为他们提供畅通的信息渠道。其次，要确保所选的参与代表能够真实地反映其反代表群体的真实声音。要选取完整的利益相关系的群体的代表人参与公共政策制定的过程中，并且为他们的参与提供必要的条件和支持。再次，要落实听证会的实质精神和作用，要注重运用民主协商的对话方式，避免听证会成为一言堂，鼓励代表们讲真话，讲实话，了解他们的真实利益诉求。最后，要归纳和整理各代表的群体的民意，并对该代表及其所代表的群体的提议及诉求作出反馈。
3．构建解决邻避现象的多元公共决策机制
政府要与涉及邻避现象的其他公共组织和社会团体合作，以提高公共政策的决策质量，促进公共政策的执行效率，提升公共政策的影响效果。政府要主导构建一个多元的公共决策机制，一方面利用非政府组织，如一些环保组织和环保团体，向他们咨询，以便制定出更全面科学的决策，另一方面，政府也可以充分利用一些中介组织和社会团体，如媒体报纸、网络社区去收集民意民情，引导舆论，并加强政府与民众的沟通。政府要集思广益，建立一个公共的邻避现象处理的讨论和提出建设的平台；听取和接受不同的声音和建议，并反思自身决策，完善其中的不足之处，进一步提高公共政策的决策质量。
参考文献：
[1]O’Hare,M.1997.Not on My Block You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation, Public Policy,24(4):407-458.