适度的农村负债一定程度上为农村经济发展的资金需求提供了支持，也促进了农村经济的快速发展。但是，忽视债务风险管理，过度举债则会为农村经济发展背上沉重的包袱，不仅制约农村经济的稳定发展，还会影响到农村社会的和谐稳定。为此，应对农村债务的形成及存在的风险进行探讨，以便采取有效的防范措施。
一、农村债务形成原因
举债投资一定程度上支持了农村经济的快速发展，但是，举债过多又一定程度地推动了农村债务的快速增长，如土地开发、建厂房出租、投资办厂等，由于过大的投资，较长的回收期，加上村级组织本身的偿债能力有限，从而造成债务本息越滚越重，使其经济的可持续发展背上了沉重的包袱。剖析其原因主要有以下几方面：
（一）财务监管缺位 目前，农村经济组织基本实行了村务公开、民主理财等制度，但受村级组织管理体制所限，对投资举债等重大事项，在现实中还难以真正地实现民主理财、民主监督。主要表现在：一是民主理财监督乏力。目前村级民主理财监督缺乏应有的独立性，也没有强制性，各村级组织对于投资、举债等重大事项大多不经过村民代表大会决策，或者难以召集村民代表大会，使村级组织投资、举债行为难以受到有效制约，造成民主理财监督乏力。二是财务管理制度不健全。目前农村财务管理制度对农村举债事项的决策，举债额度的审批等重大财务事项未做出具体规定，加上农村财务管理工作基础薄弱，导致了债务资金管理较为混乱，尤其是期限较为长的负债，一定程度上增加了债务清理、化解、制止等工作的开展难度。
（二）利益因素影响 为了加速农村经济发展，各地根据自身发展水平，对村干部制定了一些相应的岗位责任考核制度，由于部分指标侧重于盲目追求经济发展速度，如一些达标升级投资、一些兴建经营性房产投资等，较少考核其投资回报率，也未对其债务承受能力，资金来源渠道实行有效监管考核，致使一些村干部容易受自身经济利益的驱动，不顾其债务承受能力以及投资收益状况而进行举债投资，从而推动了农村债务的快速增长。
（三）风险意识淡薄 村级组织大多受人才因素制约，处于粗放型管理阶段，很少对举债行为所产生的风险进行有效评估，具体表现为：一是投资缺乏科学论证。部分村级组织对投资项目很少进行科学论证和可行性研究，缺乏应有的投资绩效管理考核，存在不顾自身管理水平和资金保障状况，让项目仓促上马的问题，致使有的项目成了“半拉子”工程，有的项目朝不保夕、亏损倒闭，导致留下大笔债务。二是债务缺乏风险管理。部分村级组织缺乏应有的债务风险管控意识，很少考虑自身债务承受能力，缺乏债务资金使用方案，也不分析债务资金使用效益，致使到期债务难以偿还，本息不断增长，从而加重债务负担。
二、农村债务存在的主要风险
农村债务问题历来受到各级政府的高度关注，其根本原因是农村过重的债务负担将直接影响到农村经济的健康运行和社会的和谐稳定。因此，应充分关注农村债务问题所带来的主要风险。
（一）制约农村经济发展 目前，有的村级组织由于负债过多，利息负担过重，其村级组织正常运转的经费都难以得到保障，有的处于入不敷出状态，如某村年收入已达千万元，但年利息负担达400万元，经营费用及福利等支出400万元，加上近年来开展农村养老保险等应负担超200万元，还未考虑经营性固定资产折旧及更新改造、还贷资金支出等，净资产已出现逐年减少的状态，从而削弱了农村集体经济发展的内在动力，制约了农村经济的发展。
（二）影响农村社会稳定 农村社会要和谐稳定就要根本落实国家支农惠农政策，增加农民收入，建立农村社会养老保障体系。但是，由于农村债务过重，致使农民利益难以得到保障，支农惠农政策难以得到落实，农民的社会养老保障工作由于资金缺乏也难以开展。农民群众上访事件也时有发生，甚至引发群体事件，从而影响农村民生福利事业的发展和农村社会的和谐稳定。
（三）危害社会金融秩序 农村债务由于难以有效的监控，并存在债务分布广、结构复杂等特点，有银行债、有单位债、有村组债、也有个人债、甚至还存在未入账的债务及对外担保所形成潜在的债务等多种形式，利率差异也较大，有的借款利率是银行贷款的数倍，且多数村级组织偿债能力弱，一旦无法偿债，所形成的坏账大多由银行和政府承担，危害正常的金融秩序。
三、农村债务风险防范措施
新农村建设的根本是要发展农村经济，提高农民收入，改善农民生活，保障农民权益。但农村经济受债务问题所困扰，制约了农村经济的发展，从而影响农民生活水平的改善和提高，并带来了一系列农村社会问题，为此，需采取有效措施，清理和化解农村债务，防范农村债务风险，以推动农村经济又快又好的发展。
（一）加大公共财政支持，强化民主监督 加大公共财政在农村教育、治安、环境及医疗卫生、社会保障、农路水利等公共服务领域投入，强化农村民主理财监督，应是解决农村债务问题，打破农村债务僵局的重要保证。
（1）加大公共财政支持。通过加大公共财政对农村公共服务领域的投入，促进农村减负。如对农村教育、治安、环境及医疗卫生等支出实行由财政统筹开支，村级组织按其经济状况适当负担部分开支；对农村养老保险工作，则应由财政、村级组织和个人按一定比例（如：3：3：4）负担。同时，为防止村级组织因农村养老保险负担过重而举借新债，可以采取镇政府盘活、收购其闲置物业来承担其对农村养老保险的支出等措施，以防止新债增加。
（2）强化民主理财监督。要有效制止盲目投资、盲目举债等行为，必须彻底落实农村经济决策等重大财务事项由村民代表大会决策的制度，充分保障村民决策权、知情权和监督权。从而促使村干部科学理财，开源节流，杜绝挥霍浪费，从而避免其借钱度日。
（二）健全财务管理制度，控制债务风险 健全财务管理制度是管理农村债务、防范债务风险的主要手段。农村管理制度不健全，直接导致了债务资金管理混乱，增大了债务问题解决的难度，如曾经有的村级组织债务结构中担保债务所占比重高达45%，金额0.7亿元，形成过巨大的财务风险。为此，必须建立健全相应的管理制度，来规范管理和控制债务风险。
（1）建立村级投资、举债等重大事项决策管理制度。近年来，南头镇通过健全农村财务管理制度，从现金管理、票据管理、预算管理、资产管理、融资管理、合同管理、民主理财及审计监督等八方面对农村财务实行制度化管理，对投资及举债行为做了一些限制性规定，如不得对外提供担保、对外投资须经村民代表大会通过并报镇政府审查备案， 投资10万元及以上工程项目须经镇招标办负责招标等， 从而基本根治了对外担保行为，使债务风险得到有效控制。
（2）建立内部、外部审计监督制度。通过镇级内部审计部门对村级组织实施一年一度经济责任审计与会计师事务所等社会中介机构实施三年一度村“两委”换届经济责任审计工作的开展，强化了村级财务监督约束机制，及时地制止了高息集资、高息拆借资金等行为。同时，通过对10万元以上工程建设项目的招投标、竣工决算等审计，强化了投资项目管理及投资风险管理，落实农村“两委”班子经济责任制，使盲目投资、盲目举债的行为得到有效控制。
（三）完善责任考核监督，建立长效机制 近年来，村级债务呈现了重新抬头之势，新增债务近亿元，年利息负担近千万元，又背上了沉重的债务包袱，使农村经济的发展又增添了新障碍。因此，只有建立农村债务治理的长效机制，农村债务问题才能得到根本解决。
（1）建立村级财务预算管理考核。村级组织财务收支实行预算管理，有利于树立有多少钱办多少事，量力而行的管理观念，提高风险管理意识，将财务收支预算编制、预算管理、预算执行纳入村“两委”班子岗位责任考核，推动科学理财，从而制止投资举债的盲动性，实现农村债务长效治理。
（2）建立村级债务偿还奖惩考核。近年来，各级政府通过核实清理债务，化解了农村大量债务。为了有效解决历史债务，制止新增债务，南头镇曾实施过对村“两委”班子偿还历史债务的考核，如对偿还历史债务达50%及以上的，对村“两委”班子给予一定额度的奖励，取得了一定成效，有效地推动了村组织盘活闲置物业抵债、关停村办企业破产偿债工作的开展，历史债务也得到了化解，为农村债务长效治理奠定基础。
总之，农村债务是农村经济管理的重点问题，更是制约农村经济发展，影响农村社会和谐稳定的重要因素，因此，要从强化监督、健全制度、完善考核、实行预算管理、审计监督等方面入手，制止投资举债的盲动行为，根治对外担保，高息集资，高息拆借资金行为等有效的措施来防范其所带来的风险。要树立开源节流，偿债减负的观念，合理地筹集和使用资金，使新、老不良债务得到彻底的清理化解，从而为农村经济的可持续发展创造良好的环境，实现农村债务风险的长效治理。
参考文献：
［1］陈洁、齐顾波、罗丹等著：《中国村级债务调查》，上海远东出版社2009年版。
（编辑 向玉章）