在中国古代君主专制统治下，几乎所有的政治制度建设都烙有人事因素的痕迹。有的制度完全是因人而设，有时因复杂的人事关系而使制度日臻完善。尤其是在制度的相互监督、相互制衡关系中，人事因素无疑是一个催化剂。元丰改制过程也不例外，而且显得格外突出。
[关键词]人事因素；制度建设；元丰改制
[中图分类号]Ｋ２４４．０５ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０１２１－０７
李国强（１９５３―），男，上海师范大学古籍研究所副教授，主要研究方向为宋代政治制度史。（上海 ２００２３４）
在中国古代君主专制统治下，几乎所有的政治制度建设都烙有人事因素的痕迹。北宋元丰改制过程也不例外。元丰改制前后，群臣的权力角逐，宋神宗“一屈一伸”高超的御臣之术，促成了各个机构运作及各项制度的日臻完善。正是这些人事因素在历史上的作用，构成了中国政治制度史上鲜活的一页。本文拟从元丰改制前后的宰相名称与三省职责分工、三省与枢密院的关系、尚书省与御史台之互纠和监督机制的完善，以及元丰改制后机构运作过程中出现的“稽缓”问题等四个方面，具体探讨制度建设与人事因素的关系，尽可能还历史原貌。
一、宰相名称与三省职责分工
（一）宰相的名称
元丰改制恢复隋唐三省制度，但中书令、侍中、尚书令不设。在元丰五年(１０８２)二月癸丑的诏书中还提到中书令的名称，但到五月任命时却是尚书左仆射兼门下侍郎和尚书右仆射兼中书侍郎为宰相。这完全是神宗皇帝与宰臣之间的一次君权与相权的交易，确切地说，就是神宗与参知政事蔡确的权权交易。
首先参知政事蔡确对宰相王?说，其久在相位，这次行新官制，他必拜中书令，以此来稳住宰相王?。老实的王?居然“不疑”。之后蔡确趁上殿奏事之际，“留身密言”，对神宗说：“三省长官位高，恐不须设，只以左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎，各主两省事可也。”正中神宗下怀。
这次的权权交易，神宗获得的是不再担忧设三省最高长官而位高难以驾驭，而参知政事蔡确不仅深得神宗赏识，而且官位升至尚书右仆射兼中书侍郎（次相），“独专政柄”[１](卷三百三十七， 元丰五年六月乙卯条，Ｐ７８７１)。相比之下，当时另一位参知政事张则是不升不降改中书侍郎。[２](卷三百二十八《张传》，Ｐ１０５７０)以后发生的一系列事情更可证明这次权权交易的结果。至于不识时务的王?，“帝虽以次叙（王）?、（蔡）确，然不加礼重，屡因微失罚金，每罚辄门谢。宰相罚金门谢，前此未有，人皆耻之”[２](卷四百七十一《蔡确传》，Ｐ１３６９９－１３７００)。特别是进退百官的权力完全掌握在蔡确手中。“凡除吏，?皆不与闻。”数月后，王?恳求神宗：“臣备位宰相，不与闻进退百官。请尚书省官及诸道帅臣许臣同议。”[１](卷三百三十七， 元丰五年六月乙卯条，Ｐ７８７１)神宗同意。身为宰相的王?好不容易才取得了任免尚书省官员和诸道帅臣的权利。但为了保住宰相的位子，王?还得上殿进呈云“取圣旨”，上可否讫，又云“领圣旨”，既退，谕禀事者，云“已得圣旨”，被人称做“三旨宰相”。[１](卷三百五十六， 元丰八年五月己酉条，Ｐ８５１７)而蔡确“虽名为次相，实颛大政，（王）?以左仆射兼门下，拱手而已”。
至于宰相名称为何叫尚书左仆射兼门下侍郎、尚书右仆射兼中书侍郎而不是倒过来称呼，则是因为在唐代李世民曾任过尚书令，之后轻易不除人，而以侍中、中书令为宰相。到宋时，“见任宰相带侍中者才五人”，而“尚书令又最贵，除亲王外，不以假人”。[３](卷十二，三省长官条，Ｐ１５３)人事因素与制度设置、历史沿袭和现实状况结合在一起，于是就出现了这样一个宰相名称。
（二）三省的职责分工
从９６０年北宋开国到元丰五年改行官制，时间已过了一百多年，人们已经习惯了“二府”的机构运作，而隋唐三省制互相制衡、互相监督的一套机制已淡出了人们的视野。所以，最初详定官制只是简单地把中书、门下一析为三，即分为门下省、中书省、尚书省，而未能深究隋唐以来“分省设官之意”，结果是三省“各得取旨出命”，各自为政，造成了“纷然无统纪”的局面。而且当时“三省并建政事，自以大事出门下，其次出中书，又其次出尚书省，皆以黄牒付外，众以为当然” [１](卷三百二十七， 元丰五年六月乙卯条，Ｐ７８７１－７８７２)。可见，当时朝廷上下官员们都不明白三省制机构当如何运作。而更深层次的原因则是谁也不想放弃手中的权力。一百多年来，凡进退百官，都是宰相和参知政事共同进拟，现如今独中书省取旨，而尚书、门下不预，一些原来握有任免官员大权的执政者不满，“数奏，以迂回为言”[１](卷三百二十七， 元丰五年六月癸丑条，Ｐ７８６５)。在权力重新分配后，各类官员的心态可见一斑。只有王安礼对神宗说“政畏多门，要当归於一”，“事无巨细，宣於中书，奉於门下，至尚书省行之，则尽善矣”。元丰五年六月，即行新官制一个月后，神宗下诏明确规定：“自今事不以大小，并中书取旨，门下覆奏，尚书省施行。三省同得旨事，更不带三省字行出。”至此，三省职责分工才明确下来。史书记载：“至是，上一言遂定体统也。”[１](卷三百二十七， 元丰五年六月乙卯条，Ｐ７８７１－７８７２)这是最关键的一步。
事实上，等到哲宗登基，蔡确转左仆射，韩缜主中书，又诏令三省，凡取旨事及台谏官章疏， 执政同进拟，不专属中书。原因是蔡确“畏失权，又复改制也”[２](卷四百七十一《蔡确传》，Ｐ１３６９９－１３７００)。可见，每一次制度的变更，都是一次权力的再分配。在君主专制的时代，因人设岗，因人改制的现象显得尤为突出。
至于三省的关系，矛盾主要集中在尚书右仆射兼中书侍郎蔡确与尚书右丞王安礼身上。早在元丰五年六月乙卯，“蔡确既为右仆射且兼中书侍郎，欲以自大，乃议尚书省关移中书，当加‘上’字以重之”。王安礼争曰：“三省，天子攸司，政事所自出，礼宜均以一。确乃因人而轻重，是法繇人变也，非所以敬国家。”王安礼甚至很严肃地问神宗：“陛下用确为宰相，岂以材术卓异有绝人者，抑亦叙次迁陟适在此位耶？”神宗不得不说：“适在此位。”所以王安礼对蔡确说：“适在此位，何得自大如此？”可见在蔡确和王安礼之间，神宗是偏向王安礼的，这或多或少有其兄王安石的因素在其中。
为平衡蔡确与王安礼之间的关系，即中书省与尚书省的关系，也为了用王安礼来牵制蔡确，即所谓的“一屈一伸”，仅仅过了几天，神宗一连下了两份诏书，一份是“门下、中书省已得旨者，自今不得批行下，皆送尚书省施行”。同时这条诏书“著为令”。而初行新官制时，已有诏令“尚书省得旨合下去处并用子”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸未条，Ｐ７８３９)。另一份是诏定“尚书省六曹事应取旨者，皆尚书省检具条例，上中书省” [１](卷三百二十七， 元丰五年六月癸亥条，Ｐ７８７７)，由中书省取旨。这样既把执行权完全交给了尚书省，又保证了中书省的取旨权，从而使三省制度更加健全。人事制衡与制度的完善充分体现在这一点上。
而对于门下省来说，则是“凡中书省、枢密院文字，应覆驳者，若干事体，稍大入状论列，事小即於缴状内改正行下，若事不至大，虽不足论列，而其间曲折难以缴状内改正者，即具进呈，以应改正事送中书省、枢密院取旨” [１](卷三百三十一， 元丰五年十二月戊申条，Ｐ７９８１)。
尚书六曹与都省的关系，早在元丰五年五月初行新官制时即有诏书：“六曹、寺、监长贰以下，如有公事己见不同，许独至执政聚厅处，具事状申议。”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸卯条，Ｐ７８５５)元丰七年范子奇建言：“天下事六曹不得专者，上尚书省。类非细务，必郎官互阅付受，不当委开拆房吏。同僚异议，乃奏取决。” [１](卷三百四十六， 元丰七年六月丙戌条，Ｐ８３１３)神宗以为是。
至此，三省制度确立，关系理顺并正常运作。
至于元?元年(１０８６)司马光上的《乞令六曹长官专达札子》，虽然谈到“今尚书省事无大小，皆决於仆射。自朝至暮，省览文书，受接辞状，未尝暂息”，提出“六曹长官，古之六卿。事之小者，岂可不令专达”，要求“本曹尚书、侍郎及本厅郎官次第签讫，委本厅郎官讨寻公案，会问事节，相度理道，检详条贯，下笔判云，今欲如何施行次第，通呈侍郎、尚书”，最后做到事“皆决於本曹长官，更不经由仆射、左右丞”。当然他也讲道：“即改更条法，或奏乞特旨，或事体稍大，或理有可疑，非六曹所能专决者，听诣仆射、左右丞咨白，或具状申都省委仆射、左右丞商议。” [４](卷三十九， Ｐ５３６)但这不过是冠冕堂皇的说辞。
这份札子背后真实的原因则是“时蔡确、章?在政地，与司马光不相能” [２](卷三百四十《刘挚传》，Ｐ１０８５４)。尚书右丞李清臣则是“时熙、丰法度，一切正，清臣固争之” [２](卷三百二十八《李清臣传》，Ｐ１０５６２)，显然与司马光不合。而当时的户部尚书李常则被司马光认为是“用常主邦计，则人知朝廷不急於征利，聚敛少息矣”[２](卷三百四十四《李常传》，Ｐ１０９３０)。兵部尚书王存，“（王）安石执政，数引与论事，不合”[２](卷三百四十一《王存传》，Ｐ１０８７１)。而吏部尚书是吕大防。他们都是司马光信任的人。这份奏札的关键是让六曹尚书专达，“更不经由仆射、左右丞”。司马光就是想绕过蔡确、章?、李清臣等人而委重任与李常、王存、吕大防等人，来达到他废除熙丰新法的目的。当然，让仆射、左右丞从细小的政务中解脱出来，以便有更多的精力考虑更重要的国家大事，也不失为一个正当的理由。
二、三省与枢密院之关系
元丰改制后三省和枢密院的关系，常常是一个无可回避的话题。早在元丰四年十一月就有“议者欲废枢密院归兵部”，对此，神宗说：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？” [１](卷三百二十， 元丰四年十一月甲辰条，Ｐ７９７４)到了元丰五年十一月，更是下诏“枢密院自今应本院画旨送承旨司文字，缘系未行出本院，可更不送门下省” [１](卷三百三十一， 元丰五年十一月壬辰条，Ｐ７９８１)。而对于三省与枢密院的关系，则下诏“自今枢密院已得旨事，更不送尚书省具钞，径送门下省覆驳，讫，自枢密院直下尚书省施行” [１](卷三百三十二， 元丰六年正月戊戌条，Ｐ８００４)。为的是保证枢密院的相对独立性，从而使元丰改制不违祖宗之法。
元丰八年十月侍御史刘挚《上哲宗论枢密院侵紊政体疏》，是很多学者都注意到并讨论的一份奏疏。在这份奏疏中，刘挚提出“正名定分”这样一个概念，其中关键的是：“今差谏官、罢侍讲，不委枢密院，何为而预也？”“今废置官吏，陛下大政，而三省之事也。枢密院干非其职，逾法出位，横造议论，公然犯分。”他请求神宗“今日正当尊强君道，谨守祖宗法制，严臣下之名分，以消压权僭之心” [５](卷四十七， 《百官门?宰执》，Ｐ５０１)。
该疏看起来是想理顺三省与枢密院的关系，其实背后隐藏着政治目的。只要知道当时章?任知枢密院事，真相就大白了。章?之前的知枢密院事是孙固与韩缜。“（孙）固宅心诚粹，不喜矫亢，与人居久而益信，故更历夷险，而不为人所疾害。” [２](卷三百四十一《孙固传》，Ｐ１０８７６) “（韩）缜外事庄重，所至以严称。虽出入将相而寂无功烈，厚自奉养，世以比晋何曾云。” [２](卷三百四十一《韩缜传》，Ｐ１０３１１)此二人并没有卷入到熙宁变法的政治漩涡之中，这样的人一般是不会遭人忌恨的。而章?是王安石执政时期实施变法的积极参与者，而刘挚是当时变法的积极反对者。因此，两人是水火不相容的，刘挚绝不能容忍章?干预“差谏官、罢侍讲”等官员任免大权。这就是刘挚这份奏疏早不提晚不提的真正原因，以“正名定分”这样最充分的理由阻止知枢密院事章?干预三省的权限。这其实是熙丰年间新旧党人之争的延续。不过，“正名定分”却也道出了宋代官员对三省与枢密院关系的看法，即三省与枢密院各自应保持相对的独立性。
三、尚书省与御史台之互纠及监察制度的完善
研究宋代监察制度史的学者大多注意到，宋代至元丰改制前后御史台置六察纠察尚书六曹，也注意到尚书省置御史房纠察御史台，殊不知其实这是尚书右丞王安礼与御史中丞舒之间矛盾冲突后的结果，而在背后则完全是宋神宗“一屈一伸”高超的御臣之术的产物。
田画作王安礼行状云：“三省既建，台谏官颇言中书省，至有不当而被斥者。时舒为御史中丞。性倾覆有奸雄才，而内实不晓政事。数为举劾以自逞，气焰灼然，见者侧目，而心独惮安礼。” [１](卷三百三十二， 元丰六年六月己酉条小字注，Ｐ８０７７－８０７８)
而矛盾的冲突缘于元丰六年正月前，“初，言尚书省凡奏钞法当置籍，录其事目。今违法不录”[２](卷四百七十一《蔡确传》，Ｐ１３６９９－１３７００)，“安礼曰：‘尚书省有发放历，录其事目，以付法曹，不曰录目乎？’曰：‘录目行下，始为发放，此固非元法。’安礼曰：‘愿得御史台录目以为式。’视台中所用历，乃与尚书省同，即谬为台历注‘录目’字於其首。安礼知其奸，乃以状弹之” [１](卷三百三十二， 元丰六年六月己酉条小字注，Ｐ８０７７－８０７８)。实际上正是神宗“谕都省令取台中所置录目，必无之。果不置。仍以他簿书增写‘录目’字与寮属书押送都省，坐此被劾” [１](卷三百三十五， 元丰六年六月己酉条小字注，Ｐ８０７７)。显然神宗是袒护王安礼的，舒的结局可想而知。这是宋神宗“一屈一伸”的第一步。
元丰六年正月癸巳，御史翟思、王桓、杨畏言，中丞案尚书省事，不应付其属曹治曲直。故改命给事中陆佃等勘详舒案。[１](卷三百三十二， 元丰六年正月癸巳条，Ｐ７９９９)这是御史们为救舒所作的努力。乙未，尚书省弹劾舒：“御史台编一司敕，於官制后违法请公使钱。御史中丞舒直学士院日，於官制后违法请厨钱。台察官朋蔽不言，乞并付有司推治。”神宗下诏，由大理寺鞫之。[１](卷三百三十二， 元丰六年正月乙未条，Ｐ８０００)庚子，尚书省乞都司置御史房，主行弹纠御史察案失职，并六察殿最簿。神宗从之。[１](卷三百三十二， 元丰六年正月庚子条，Ｐ８００５)此前在元丰三年四月戊申，诏御史台复置六察，察在京官司。[１](卷三百三， 元丰三年四月戊申条，Ｐ７３８２)至此，御史台与尚书省互察互纠的制度确立。
二月丁巳，御史王桓上疏，疏中谈到“则是佃、卞徒有看详之名而事之可否，执政先之矣”。而疏中的关键语是“臣观其意，岂徒在，是欲使耳目之官无复议己也”[１](卷三百三十三， 元丰六年二月丁巳条，Ｐ８０１９)。这份疏的结果是“不报”，但“欲使耳目之官无复议己”，却道出了舒案的实质，即尚书右丞王安礼不允许御史台言事官无端弹劾。
三月己卯，诏“御史台察官察诸司稽违，皆按法举察诸司所施行失当，虽无法，亦听弹劾以闻” [１](卷三百三十四， 元丰六年三月己卯条，Ｐ８０３１)。神宗又给了御史台“风闻言事”的权力。这是宋神宗“一屈一伸”的第二步。
四月，御史台完善保密制度。御史翟思言“法有漏泄，察事者杖一百”，“乞除见推司事虽言事官不许与闻外，其余言事官通知，不为漏泄”。从之。[１](卷三百三十四， 元丰六年四月戊申条，Ｐ８０４５)
六月乙巳朔，诏御史台六察案各置御史一员。[１](卷三百三十五， 元丰六年六月乙巳条，Ｐ８０７３) 至此御史台察案御史为六员，言事御史为三员。
元丰六年六月己酉，舒案结案。神宗曰：“自盗为赃，情轻而法重；诈为录目，情重而法轻。身为执法，而诈妄若是，安可置也！”[２](卷四百七十一《蔡确传》，Ｐ１３６９９－１３７００)诏通直郎试御史中丞权直学士院舒免除名，止追两官勒停。[１](卷三百三十五， 元丰六年六月己酉条，Ｐ８０７７)
史称：“比岁起狱，好以疑似排抵士大夫，虽坐微罪废斥，然远近称快。”[２](卷四百七十一《蔡确传》，Ｐ１３６９９－１３７００)可见当时朝野对此案的普遍看法。当时王安礼曾对神宗说：“‘臣观陛下行事，时轻时重，一屈一伸。’上曰：‘何谓也？’安礼曰：‘陛下每谪言事官，则疑臣等太伸，以故裁抑执政，而等乘间敢肆诋欺臣，望陛下视理如何，循法所在，虽百屈百伸，臣之愿也。’”[１](卷三百三十五， 元丰六年六月己酉条小字注，Ｐ８０７８)“百屈百伸，臣之愿也”，王安礼的表态意味深长；但“一屈一伸”却是神宗，也是历代帝王的御臣之术。在这次尚书省与御史台的矛盾冲突中，神宗采取了屈御史台的手段。但舒毕竟是“坐微罪废斥”，在王安礼与舒之间，宋神宗的天平是倾向于王安礼一方的。
元丰七年正月壬戌，左右司状“御史房置簿，书御史六曹官纠劾之多寡、当否为殿最，岁终取旨升黜。御史房举发逐察不当及失察不尽等事，岁终亦乞比较”[１](卷三百四十二， 元丰七年正月壬戌条，Ｐ８２３０)，从之。由左右司纠察御史房，从而形成了御史台六察纠察尚书六曹，尚书省置御史房纠察御史台，而尚书省左右司又纠察御史房，这样一套完整的相互纠察、相互制衡的监察机制。二月丙戌，诏“御史台以侍御史知杂事为侍御史，不带知杂事；以言事官为殿中侍御史；六察官为监察御史。侍御史恩数并如知杂事。左右巡使及监察使名并罢。左右巡案令本台随事并入朝堂百司案。驱使官仍除去四‘团’字，主簿、检法官仍旧各一人”[１](卷三百四十三， 元丰七年二月丙戌条，Ｐ８２４７)。至此，御史台的机构编制、官员名称确定下来。
元丰改制后一年多，御史台通过六察纠察尚书省六曹，尚书省置御史房纠察御史台，而御史房的纠察则由尚书省左右司负责，这样一套完整的监察机制就在尚书省与御史台，确切地说在尚书右丞王安礼与御史中丞舒的矛盾冲突过程中形成了。这其中充分展示了宋神宗“一屈一伸”高超的御臣之术与健全政治制度的完美结合。而这套完整的监察制度也奠定了北宋末年和整个南宋政治格局的基础。
四、关于新官制机构运作中的稽缓问题
北宋前期，中央机构主要是中书门下和枢密院，即所谓的“二府”。而元丰行新官制后，则成为门下省、中书省、尚书省三省和枢密院。这一变动，使原有的一套中央机构运作机制发生变化，新的三省及其与枢密院之间的中央机构运作也有个磨合、适应的过程。新官制颁行一个月后，新的一套中央机构运行即出现很多问题，特别是命令上行下达、下情上传出现“稽缓”状况，神宗“颇悔改官制”，要不是有大臣对他说行“新官制置禄比旧月省俸钱二万余贯”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸未条，Ｐ７８４８)，后果很难预料。
关于元丰改制后机构在运作过程中出现的稽缓问题，是历来研究者都注意到的问题。其实这固然与机构设置有一定的关系，更多的还是与人事因素有关。
其实，三省机构运作中出现稽缓的问题，早在唐初即已现端倪。武德三年，高祖尝有，而中书门下不时宣行，高祖责其迟由，内史令萧曰：“臣大业之日见内史宣，或前后相乖者，百司行之，不知何所承用。所谓易虽在前，难必在后。臣在中书日久，备见其事。今皇阶初构，事涉安危，若远方有疑，恐失机会。比每授一，臣必审勘，使与前不相乖背者，故敢宣行。迟晚之愆，实由於此。”[６](卷五十四， 《省号上》，Ｐ１０８６)
元丰改制后，机构运作中也出现稽缓的问题，除了因为实行新制度有个磨合、适应的过程外，更多的还是人为因素造成的。
在一场大的改制过程中，有的大臣刚到新岗位，还来不及熟悉工作；有的机构还未授新官，暂由旧官治事，必须等到新官上任，方才交接；更有甚者，有的官署在官制施行之日尚未除新官，在旧官已去职的情况下，这些官署面临着无官治事的真空局面。为此神宗下诏：“如闻官制新行，诸司不知所属，可一切申尚书省，其旧官司如殿中省、翰林院之类，有现任官者，令依旧治事，候新官上即对罢，其妄称疑废，故避事，以擅去官守律论。”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸未条，Ｐ７８４０)以“擅去官守律论”，就是从法律层面上防止有官员借故不治事而出现“稽缓”的局面。与此同时，三省言，“尚书省六曹如吏部尚书左右选，旧系审官东西院、流内铨、三班院，户部左右曹系三司、司农寺，旧申中书省，今合制都省，其应奏及本部可即施行者，并如旧。内外诸司皆准此。可申明行下”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸未条，Ｐ７８４８) 。“其应奏及本部可即施行者，并如旧”，这就从制度层面上保证了新的机构能够正常运作。
元丰五年五月辛卯，神宗手批：“自颁行官制以来，内外诸司及创被差命之人，凡有申禀公事，日告留滞，比之旧中书，稽延数倍，众皆有不办事之忧。未知留滞处所，可速根研裁议，早令快便。大率止似旧中书遣发可也。”[１](卷三百二十六， 元丰五年五月癸未条，Ｐ７８４８)可见在元丰改制之初，机构运作“稽延数倍”，完全是“众皆有不办事之忧”造成的。而神宗的处置就是按照原来中书的遣发就可以了。
上述是初行新官制时采取的措施。在新的机构不断调整和完善的过程中，神宗采取了一系列行政措施来消除机构运作过程中出现的稽缓现象。
元丰五年六月癸亥，即颁布新官制后一个月，神宗就下诏：“六曹申尚书省、送中书及过门下省文字，皆随事立日限，即尚书省事应取旨者，皆日具件数录目尾结。”[１](卷三百二十七， 元丰五年六月癸亥条，Ｐ７８７７)这是从规章制度上保证机构运作不出现稽缓现象。八月庚戌，详定官制所言：“尚书省施行政令，分属六曹之事，都省总之，或有稽违，所当察举而任其责。今拟立法：诸六曹事有稽违而不察举者，以律‘上官案省不觉’坐之。令、仆、丞为一等，左右司为一等，都事主事为一等，令史以下为一等。” [１](卷三百二十八， 元丰五年八月庚辰条，Ｐ７９１３)十月辛巳，中书省言：“三省六曹诸司，如系圣旨指挥应速行及差除，并批时辰付受。无故违滞，随事科罚，一日杖八十，二日加一等，罪止徒一年。”诏改作十日徒一年。[１](卷三百四十， 元丰五年十月辛巳条，Ｐ８１８３)上述两项，从法律层面上保证了机构运作不出现稽缓现象。
元丰六年闰六月乙酉，御史台言：“先准诏每半年轮御史一员取摘三省诸房簿，点检稽滞差失。然未有轮差及置局取吏之法。”诏三省各一员於言事官、察官内序差，以本台吏就逐省点检。[１](卷三百三十六， 元丰六年闰六月乙酉条，Ｐ８０９５)元丰七年八月戊子，诏“寺、监诸司应有稽违，所辖省、曹、寺、监失点检者，亦令台察弹奏” [１](卷三百四十八， 元丰七年八月戊子条，Ｐ８３５０)。这两项则从监察制度上保证机构运作不出现稽缓现象。
应该说，经过宋神宗采取一系列规章制度、法律、监督等层面的措施后，机构运作过程中的“稽缓”状况大为改观。
此后，元?初年，机构的运作中又出现稽缓的现象。这仍然主要是人为因素所造成的。当时御史中丞刘挚即上《言大臣情志不同事多壅滞疏》：
而近者一两月以来，政事号令之见於施行者，旷然希阔，中外??，无所闻见。深求其故，皆以谓执政大臣情志不同，议论不一之所致也。有阴拱以坐观者，有阳合而内睽者，有强横以肆掣者，有忍耻以怀咎者。滞事积前，相顾而不发。故仁泽屯于上而不下，庶事壅于朝而不行。以至文书稽留，人情隔塞。圣人之化，虽曰久於其道而后成，然固有缓急之势。今事至轻小，明有比例，或止於一法令增损，一官吏之废置，犹不肯倡端而主论，则方今边鄙之大利害，贼役之大是非，天下百姓之困苦，如在倒悬而望解者，当谁任其责，何时而议也……於此时也，而辅弼不咸，相相激，非独政事壅积而已。诚恐疑贰渐深，分曹固党，使倾险之士煽於其间，上下乖戾，何事不生，此又臣之所为深忧也。伏望圣慈，深察事变，防微杜渐。特诏辅臣，当务同寅协恭，相示以信，去其贰志，以济国家之事。应今来政事之稽滞未决者，趣令条上取旨，则望圣明发自睿断，别白施行，以幸天下。[４](卷三十九， Ｐ５３６)
从疏中可见，哲宗时出现的“滞事积前，相顾而不发”、“仁泽屯于上而不下，庶事壅于朝而不行。以至文书稽留，人情隔塞”，主要就是因为“执政大臣情志不同，议论不一之所致也”。事实上这种稽缓现象完全可以通过健全制度来加以克服，即刘挚希望的“圣明发自睿断，别白施行，以幸天下”。
综上所述，在中国古代君主专制时代，几乎每一项政治制度建设，其背后都涉及一系列复杂的人事因素。有的制度完全是因人而设，有时因复杂的人事关系而使制度日臻完善。尤其是在制度的相互监督、相互制衡的关系中，人事因素无疑是一个催化剂。研究中国古代制度史，就不能忽略制度背后复杂的人事关系。
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