摘 要：当前我国的环境问题时有发生从一个侧面体现出我国的环境执法还存在诸多的问题，本文通过对包括基层执法人员业务素质不高、地方保护主义干扰环保执法、缺乏必要的强制手段等在内的当前环境执法面临的主要问题的介绍和探究，简要分析了其中的原因，并且提出了相应的解决对策，如建设高素质、高水平的执法队伍；从立法上赋予环境保护行政主管部门的强制执行权，提高群众的环境法律意识，加强其参与环境执法的程度，加速管理体制的创新，逐步完善和理顺环境管理体制等。
关键词:环境执法；问题；对策
中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0031-02
随着经济发展的日益繁荣，由之而生的环境问题也逐渐的显现。当前社会生活中诸多环境问题时有发生，包括土地、空气、水、森林和海洋的污染使得有效的治理体制和行动迫在眉睫。笔者通过案头研究和部分的实地调查，从现有的问题入手，探讨和分析内在原因，试图提出一些解决对策。
一、当前环境执法所存在的问题
（一）基层工作执法人员的业务素质有待提高
由于在选聘工作人员的机制以及后期业务培训方面存在不严谨以及不完善等因素，致使相当一部分的基层工作执法人员没有经过专业的培训和相关业务知识储备的匮乏，业务水平偏低，执法能力有待提高，很难适应当前形势下的环境执法的要求。往往在基层执法中存在职权不明，更有甚者会存在一定的越权行政的现象；执法程序不严谨，没有完全按照程序正义的精神，并且有执法态度不端正不严谨的现象存在。还有部分的基层工作执法人员职业道德和职业纪律差，严重影响了环境执法工作的质量和效果。
（二）环保执法工作相当程度上受到地方因素的影响
所谓地方因素包括诸多方面，主要可以归纳总结为两方面的因素：政府及政府相关部门的干预和群众以及生产单位的阻碍。各级环保行政执法部门都归本级政府管辖，在人事、财政，物资等诸多方面都归属于本级政府，这一性质决定了环保执法行政部门在很大程度上会受到来自政府的干预，特别是环保行政执法部门所作出的决定和当地政府的意见相左的时候，这一干预的影响会更加明显。当前经济社会发展的大前提下，会存在少数的地方政府之追求经济指标的发展而忽视了“保护环境，造福子孙”的和谐发展的科学理念和长远的眼光，不顾对环境的破坏而激进的上马一些污染严重的项目，使得当地的环境执法工作更加举步维艰。另外一个干扰因素来自民间：极个别的企业和相关群众，为了本企业或者本群体的自身利益着想，而有意的阻碍环保行政执法部门的正常工作的开展，非但不采取积极配合工作的态度，还会多方阻碍，从一定程度上也给环保执法工作带来来重重困难。环保执法部门在这样的双重阻力之下，很难开展行之有效、药到病除的工作。
（三）缺乏强有力的环保执法权力
在当前的社会和法制背景下，环保执法部门在对违规并且不依法履行义务的企业和个人所能采取的处罚手段显得单薄和无力。在目前相关的法律法规的规定下，环保执法部门对于违规的企业和个人所能采取的处罚手段仅仅只有警告和罚款。并不能对于违规的企业和个人采取停产、拆除等强制性的“休克”处罚手段，对于不依法履行义务的企业和个人，只能通过向法院申请强制执行，而法院在强制执行的过程中，由于种种原因，并不能每件强制执行的申请都及时、到位的处理，客观上削弱了环保法律的威严，助长了污染者“有恃无恐”的心理，使得环保部门对环境违法行为难以进行有效的监管。例如被限期治理的企业,如逾期仍然不能稳定达标排放,应该由环保部门申请当地政府将其关闭,而当地政府往往要保留,结果造成多次重复限期治理的奇怪现象。
（四）环保法律立法方面的缺位
环保法律中有些规定并没有切实具体的可行性操作规定，而且也没有与之相配套的事实细则，使得相关的规定较难操作，比较抽象，法律实施的余地较大。
如近几年来,国家相继出台或修改了一系列环保法律、法规,但与之相配套的实施细则,却并未出台或作相应修改。这些情况都对环保法律切实可行的产生效果在一定程度上都造成了不利的影响。而且在当前环境下，环保实施和监管政出多门，繁琐而不利于集中高效的产生法律效果，导致环境执法主体过多、执法主体过于分散、环境执法比较混论的局面。
（五）环境行政执法监督效果不佳
环境执法监督,是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对各级环境行政机关及其工作人员的环境执法行为是否合法,适当进行的监督、审查以及采取必要的措施予以纠正。由于国家环境执法监督尚未形成制度,有法不依、执法不严和违法不究的现象时有发生。一方面,国家环保法规定的环境保护行政执法部门是相应级别的环保部门，在中央是环保部，在地方则是各级环保局，而且是以环保行政执法部门为主体，多部门协调配合执法监督为辅助的立体模式，在很大程度上确保了环保法的实施可以达到全方位、多主体的有机立体的执法效果。但是也正是由于这样一种模式，使得要最大程度上发挥这一模式的效果，就要做到各个主体之间要互通有无，通力合作，否则政出多门，主体繁杂混乱，反倒会对环保执法起到负面的影响。例如动物保护的执法监督之中，在大自然中的动物保护由农业部和环保弥负责，进入流通领域的动物保护则相应的需要工商部门的介入；海洋范围内的动物保护还需要海洋部门的介入，这样的多主体的执法监管模式更加需要各个主体之间互通有无、通力合作，形成一个有机的执法监管整体，方可使得环保法这一纸面上的条文切切实实的通过法律的实施起到良好的效果。另一方面,表现在监管主体内部的监管制度尚不完善，出了较高层级的例如省、市一级的环保部门设置法制管理机构或者专职监管人员以外，许多基层的环保部门都没有设置相应的法制监管机构或者专门的监管人员，这就难以正常的开展对日常环境执法活动的指导与监督，造成了基层执法监管工作的一大漏洞。对有争议的具体行政行为,除少量被申请复议或被提起行政诉讼的案件,由复议机关进行复核作出复议决定,或由人民法院进行审理作出判决之外,大量未被申请复议或提起诉讼的行政争议案件,却无人去复核审查,不受任何监督或制约,这就难以及时发现和纠正那些不当或错误的环境执法行为。
（六）环境执法尚不完全具备良好的群众基础
所谓群众基础是指人民群众对某项行动的实施或者某种观念的贯彻可以较好的配合或者接纳。在人民群众之中缺乏群众基础表现在两个方面:首先是缺乏行政相对人对环境法律意识的支持。现阶段，有很大部分的人民群众的法律意识淡薄，使得基层群众对拿起包括环保法在内的诸多法律为武器开捍卫社会和自身利益的观念不强，缺乏其他群众的参与,群众参与是强化环境执法的重要途径之一。《中华人民共和国环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定是中国公民参与环境执法的直接法律依据。但当前由于缺乏参与机会和参与保障的有效机制,许多对环境执法抱有极大热情的群众不能很好地参与环境执法,从而在一定程度上影响了国家环境执法的质量。
二、建议和对策
（一）针对环保执法的基层工作人员业务素质和水平不高的问题，应该建立合理高效的选拔用人机制，并且为了对后续的业务水平持续得到保证或者提高，应加大业务培训的力度和频率，从业务水平、职业道德、法律观念、办事效率等诸多方面使得基层环保执法工作人员得到踏实、长足的提高。
（二）赋予环境保护执法部门强制执行的权利
作为法律规定的环境保护行政执法部门，环保局等其他相关的环保执法部门负责跟踪监督和处理违反环保法律的企业和个人，由于掌握情况确切充分，使得环保部门对违规的单位和个人的处理就显得合理和及时的。由于在当前出了警告和罚款以外的强制处罚措施环保部门自身不能做出，需要向人民法院申请强制执行，一方面加大了人民法院的工作强度，另一方面影响了效率，使得环保部门的执法常常有种“隔靴搔痒”的无奈之感。故此，笔者认为无论从情况掌握的确实充分方面，还是执行效率抑或是为人民法院减负方面，赋予环保部门包括停产，拆除等在内的强制执行措施就显得合情合理。环保部门从跟踪监督，到研究论证，再到做出相应的合理处罚意见，无论是技术性还是情况的掌握角度来看，都显得较为合适。当然，作为学术讨论层面，要赋予环保部门的强制执行的权力，就要相应的加大对环保部门自己的监督力度。
（三）完善立法层面的缺位
立法是法制建设的基础，环保法律亦是如此，有法可依，是法治社会的根本，高质量的立法是环境执法得以发挥强有力的社会主义社会又好又快发展的保障作用。故此，提高立法的质量，保障其应有的地位和权威，要修改和出台部分部分环保单行法的实施细则，使得法律条文不单单只是纸面上的抽象的文字，而是可以转化到社会生活当中去，发挥其应有的作用。主要应该在当前多主体的，政出多门的情况下分清楚各部门的具体权力以及权力的边界，使得最大限度地统一环境执法主体,把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环境保护行政主管部门;同时,赋予环境保护行政主管部门必要的监督权,使其有权对其它部门的环境违法行政行为予以有效的制约。
（四）加强环境执法监督力度
《中华人民共和国环境保护法》赋予了环境保护执法部门对有进行有害环境的单位和个人监督和处罚的权力。本法明确监督机关及其职责权限、监督的内容和形式、监督程序以及相关的法律责任。加大环境执法的监督力度，体现在两个方面：其一，在日常的环保执法监督过程中要“执法必严”，严格履行《中华人民共和国环境保护法》以及其他环保法律的规定，高标准高要求的执行监督工作，绝不“以情代法”。其二，加大内部监督的力度。在各个级别的环保部门设置专门的部门或者专门负责监督的人员，对有异议的处罚申诉，认真严谨的复核，及时高效的做出处理。
（五）提高群众环境法律意识,加强群众的参与程度
《中华人民共和国环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是群众参与和监督有害环境行为的直接法律依据。作为有义务监督的一方，群众的法律意识和参与程度，在很大程度上对于环保法律的有效实施起到相当重要的作用，同时，群众的参与程度的高低也是衡量环保法执行优劣的重要标准。故此，要最大程度的发挥环保法的作用，必须要提高群众的法律意识，加强群众的参与程度。要开展深入有效的普法宣传教育活动，全方面的对环保法的方针、精神、内容以及救济形势进行细致的通俗易懂的宣传。同时，各级环保行政执法部门要健全便捷的群众投诉和信访制度，使得来自基层群众的监督和诉求得以通过便捷的方式传递给环保行政执法部门，得到投诉后，环保部门应迅速的对该投诉做出回应和处理，不拖拉，不打消人民群众参与法律、履行其监督者义务的积极性，定期向社会公布违法行为的处理结果和意见，为群众参与和履行其自身监督者的义务创造良好的环境。
（六）创新管理体制，完善现有体制的不足之处
一是强化跨境环境问题的管理。目前在一些行政区划的交界之处存在对于有害环境行为的监督不力和执法权限边界不清的弊病。污染环境之后，谁负责、谁监督、谁管理、如何避免不处理或者重复处理的情况不清楚使得不能及时的对问题做出处理，最大程度上减少对环境的进一步伤害。针对此情况，应当对跨境污染问题提高关注，跨境的有关几方行政区域应当定期交流和通报相关跨境区域的环境保护情况，做到信息充分，处理及时合理。
二是实行高效的管理体制。环保部门可以实行垂直管理，上级领导下级，下级直接向上级汇报，如此机构理顺，管理清晰，可以有效的避免来自地方保护主义的干扰。
三是理清内部机构职能，主要是管理职能和处理职能的划分，应当分离开来，各司其职，并提高业务透明度，这样才能公正，公开。
作者单位：河北大学政法学院
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