我国于１９９８年修订的《土地管理法》规定，国有土地所有权由国务院代表国家行使。然而，我国幅员辽阔，仅规定国务院代表国家行使国有土地所有权存在很多问题。我国应依据土地所有权的五项权利内容建立国有土地所有权分层权利行使主体体系：国务院在抽象层次上作为国有土地所有权代表，地方各级政府具体行使土地所有权；在国有土地所有权行使方式上，国务院主要是制定行政法规和发布命令，地方各级政府则根据行使的权能不同而各不相同。
[关键词]国有土地所有权；权利行使主体；权利行使方式
[中图分类号]Ｄ９２２．６１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０１４７－０８
刘 俊（１９５６―），男，西南政法大学副校长、教授、博士生导师，主要研究方向为土地法学、社会法学；朱小平（１９８０―），男，西南政法大学博士研究生，主要研究方向为土地法学、社会法学。（重庆 ４０１１２０）
本文系国家社科基金重点项目“健全严格规范的农村土地管理制度法律对策研究”（项目批准号：０８ＡＪＹ０２３）、国家社科基金西部项目“土地承包经营权流转法律制度研究”（项目编号：０８ＸＦＸ００８）的阶段性成果之一。
我国于１９９８年修订的《土地管理法》规定，国有土地所有权由国务院代表国家行使。然而，我国幅员辽阔，即使法律明确规定国务院作为国有土地所有权代表，也仍然无法在法律上以此为基础建立起可供操作的国有土地所有权权利运行体系。因此，构建与国有土地所有权制度相适应的权利行使主体体系和明确权利行使方式，是国有土地所有权法律制度无法回避的重要问题。
一、国有土地所有权行使制度存在的问题
我国国有土地所有权行使主体制度的演变，就是国有土地所有权行使主体在法律上从混沌到明晰的演变过程。规定国有土地产权的１９８２年《宪法》第１０条、１９８６年《民法通则》第８０条、１９８６年《土地管理法》第２条，都没有关于国有土地所有权代表主体和行使方式的内容。经过一系列讨论①，我国于１９９８年修订的《土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第２条才第一次明确“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，从而将我国国有土地所有权行使主体不确定的问题予以解决。明确国有土地所有权产权代表，无疑具有积极的历史意义，但仍然存在很多问题。
（一）没有建构起国有土地所有权权利运行体系
《土地管理法》第２条只解决了谁代表国家行使国有土地所有权的问题，没有解决地方政府是否享有或如何享有国有土地所有权权利，以及国有土地所有权如何行使等事关权利运行体系的重大问题。我国幅员辽阔、行政区域数量众多，国有土地所有权涉及面广、数量大，仅规定国务院代表国家行使国有土地所有权，不仅使权利过分集中，而且国务院代表国家行使国有土地所有权面临许多实际问题。所以，《土地管理法》并没有达到建立国有土地所有权行使主体体系及行使制度的目的，即没有构建起国有土地所有权权利运行体系。
（二）无法界定地方政府参与行使国家土地所有权的行为性质
《土地管理法》第５条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作；县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。从表面上看，这一规定使国有土地所有权从中央到地方形成了一套严密的权利行使主体体系。然而，《土地管理法》第５条规定的土地行政管理权力，没有涉及地方政府参与行使国有土地所有权的权利。在国务院与地方政府的国有土地所有权行使的关系上，有学者认为：“地方政府经国务院授权，可以代表国家行使所有权。而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础，而是以所有权代表即国务院的授权为基础。”[１](Ｐ８５)还有学者认为：“应该明确国务院是国家土地唯一的产权代表。地方各级人民政府应是根据国务院委托授权，管理、经营一定范围的国家土地；土地管理部门应是根据国务院的委托对国家土地资产进行监督、管理的专门机构。”[２](Ｐ５)可见，学界比较一致的观点是，国务院与地方政府是“委托授权”关系。笔者认为，国务院与地方政府在国有土地资产管理方面的委托或授权关系，既不符合民事委托原理，也不符合授权原理。
首先，在我国土地行政管理和土地资产管理不分的情况下，我们可以理解为，地方政府参照《土地管理法》第５条履行国有土地资产管理的职责，地方政府没有独立的意志，没有独立的地位，而根据民事委托授权的基本原理，受托人是独立的民事主体，具有独立的意志，因此，国务院与地方政府在国有土地资产管理中的关系不是委托关系；其次，按照法定授权和指令授权原理②考察，国务院与地方政府间的“授权”关系既没有法律的明文规定，也没有国务院单独指令，因此，国务院与地方政府在国有土地资产管理中的“授权”关系不成其为法定授权，也不是指令授权。
（三）国务院对地方政府的土地资产管理缺乏一套有效的制约机制
由于缺乏配套的地方政府行使土地资产管理权的操作规程，国务院对地方政府的土地资产管理缺乏一套有效的制约机制。地方政府通过对国有土地的事实控制，与国务院进行利益博弈，最大限度地实现地方土地资产利益，造成国务院这个国有土地所有权代表主体地位空置。国务院对地方政府土地资产管理行为，既要激励其合理、高效地配置土地，又要进行适当的约束，在激励和约束之间，在保护和限制之间达到一定的平衡。
（四）国务院行使土地处置权和收取土地出让金困境重重
国务院作为国有土地资产的唯一产权代表行使土地处置权困境重重，而中央财政收取新增建设用地出让金也是困境重重。地方政府与国务院争夺土地处置权是个不争的事实。在如何处理保护耕地红线和保障建设用地关系上，国务院和地方政府的优先目标存在很大差异，如何安排设置地方政府土地资源管理权利（其核心是土地处置权)，以保障地方政府自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理和利用土地，成了国务院最大的难题。另外，地方政府通过实物地租、多征存量土地使用费，对改制企业尽量采用出让和出租方式处置土地等手段扩大在土地收益中的分配比例。
不仅如此，中央财政收取新增建设用地出让金也是困境重重。１９８９年《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定，土地使用权有偿出让收入４０％上交中央财政，６０％留归地方财政。而同年《财政部国家土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》却规定，城市政府留下出让金的６８％，将３２％上缴国务院。之后中央财政再次让步，１９９２年《财政部关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》规定：“土地出让金总额的５％上交中央财政。”出于耕地保护的迫切需要，我国１９９８年修订的《土地管理法》最终确立新增建设用地的土地有偿使用费中，３０％上缴中央财政，７０％留给地方政府，都专项用于耕地开发。而中央财政分成的３０％和省级政府分成部分，均按照一定规则分配给市县，用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。也就是说，国务院和省级政府均没有实际分享土地有偿使用的利益。
可见，现行国有土地所有权权利运行体系制度还不完整、不系统和不科学，无法适应社会经济发展的客观需要。
二、国有土地所有权的权利内容
土地是自然之物，在我国城市土地国有制的条件下，分析土地所有权的权利内容，对于构建土地所有权行使制度具有重要意义。
（一）剖析土地所有权权能的必要性
马克思主义所设想的全民所有制，是社会全体成员共同占有和支配生产资料的公有制形式，即全民财产在经济上属于全体人民，国家仅处于代表全民行使财产所有权的地位。因此，城市土地国家所有的权利内容，应不同于或者不完全等同于私有土地或西方国家的公有土地所有权，这是其一。其二，土地是自然资源，不仅是当代人赖以生存和发展的基本依据，也是将来人生存和发展的基本依据，承载着“多代人”生存和发展的基本功能。“土地是自然之物，设定所有权要充分维护土地上人对土地的自然权利”，“对土地、空气、河流、山川等自然物设定所有权，恐怕没有好的理由……，为自然物设定所有权是何等自作多情”[３]。在自然之物上设定的所有权，又与普通物权之所有权的权利内容不同。其三，我国是社会主义国家，社会主义土地公有制的优越性还体现在，“财产的国家所有制对效率产生的不利影响，要比平均分配财产的私人所有制更小”[４](Ｐ５４)。城市土地的国家所有权的制度优越性的体现和发挥，并不是国家所有权确立本身可以自动显现的，还必须依赖完善的土地所有权行使制度来实践和实现。而深入剖析具有中国特色社会主义土地公有制之所有权权利内容，是构建国有土地所有权权利行使制度和实现国有土地资产精细化管理的基础和前提。
（二）我国国有土地所有权的五项权能
基于上述国有土地的自然资源属性与公共财产属性，以及国有土地所有权制度所承载的土地利益公平分享功能，我国国有土地所有权包括土地设定权、土地使用权、土地收入权、土地发展权和土地回归权五项权能[５](Ｐ６８－７２)。
１．土地设定权
在国有土地所有权制度下，土地设定权是国家基于特定目的，对土地所有权的利用方式作出整体性安排的权利。土地设定权具体包括以下三个方面：第一，决定是否将土地所有权中的一部分权利从所有权中分离出来，并推向土地市场；第二，决定从土地所有权中分离多大的权利出来；第三，确定分离出来的土地使用权使用用途、用地条件以及土地利用的其他规则。
２．土地利用权
土地利用权，是在土地所有权人设定的权利范围内，对土地加以支配与使用的权利。基于国有土地所有权中土地利用权的特殊地位和独特功能，土地利用权分配应坚持最有利于土地合理、科学利用原则。因此，土地利用权应当分配给最活跃的主体，包括市场化主体和非市场化主体③。在国有土地所有权制度下，根据土地设定权而确立土地利用权从土地所有权中分离的原则，因此国家直接行使土地利用权能只是这一原则的例外，即划拨土地使用权。
３．土地收入权
土地收入权，是土地所有权人依法基于土地所有权取得经济利益的权利。在我国现行土地所有权制度下，国家对国有土地的收入权，主要表现在划拨土地使用税或收益征收和出让土地使用权出让金两个方面。在国有土地所有权制度视野下，土地收入权如何分配实际上是一个国有土地所有权的实现问题。土地收入权的权利内容，包括对土地使用权对价的确定和中央与地方在确定的土地使用权对价中，如何分配的问题。
４．土地发展权
土地发展权，是指土地所有者基于社会公共发展或大多数人利益的需要，所拥有的一种超市场性质的权利。尽管学界对土地发展权有不同认识，其实质是对土地所有权本质不同认识的反映。在国有土地所有权制度框架下，土地发展权的内容主要表现在以下两个方面：一是基于社会公共利益需要，国家将土地使用权单方面收回的权利；二是国家对土地使用权进入市场流转所获利益再分配的权利[６](Ｐ１７５)。土地发展权分配要与土地收入权分配结合起来考虑。基于土地利益分配视角，土地收入权包括土地发展权，土地发展权是土地收入权的合理延伸和必要组成部分。
５．土地回归权
土地回归权是在设定的土地使用权期限届满时，土地所有权人享有的收回土地使用权的权利。作为实现土地所有权的一种具体形式，土地回归权在本质上是土地所有权的执行权，是土地所有权行使和落实的一种“弹回”权利。在国有土地所有权制度下，土地使用权发挥了传统土地所有权的全部作用，具有用益物权的特征和性质。土地所有权人对回归权的行使条件，就出让土地使用权而言，表现为土地所有权人出让土地时设定的土地使用权期限届满；就划拨土地使用权而言，由于划拨土地使用权的无偿取得和无明确的期限设定，因此，其行使回归权条件，为所有权人基于发展的需要，而收回划拨土地使用权。
三、国有土地所有权的权利行使主体体系
按照上述国有土地所有权五项权能，结合我国国体和政体实际，我们要构建既能维护全体国民土地自然权利和体现社会主义公有制优越性的国有土地所有权权利行使主体体系。
（一）赋予地方政府更大国有土地所有权权利具有合理性
一方面，我国幅员辽阔，土地所有权集中到国务院不切实际。国务院的管理幅度如果过宽，则会鞭长莫及，且试图通过“授权”或“委托”地方政府代行土地所有权的尝试是失败的。由于土地出让金和土地处置权几乎由土地所在地的地方政府实际控制，从出让地块到用地条件、从出让价到取得价均由地方政府决定，国务院难以控制土地资产总体运行情况，也不易考查地方政府单个土地资产管理行为是否合理。惟其如此，我们不如直接赋予地方政府更大的土地所有权权利内容。另一方面，土地是人类之母，是单个个体和社会生存与发展的根基。在我国，国家虽然是城市土地法律上的所有权人，但是依全民所有制的性质，市民则是城市土地经济上的所有者。“人人都能享有一片天空和占有一块土地”的自然权利[６](Ｐ３)，“一方水土养一方人”正是土地和土地上人的关系的生动写照。根据马克思的地租理论，地方政府对市政基础设施建设和城市公益设施建设的财政投入，是城市建筑地基产生高昂地租的重要原因。而市民对市政基础设施和城市公益设施的分享，便成为政府收取土地出让金的合理依据。④在我国财政分税制下，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，其中包括城市维护和建设经费。⑤因此，在城市土地国有制下，我国应当赋予地方政府更大的土地所有权权利内容，让地方政府有更大的自由和更强的财力来进行城市维护和城市建设，使居民――城市土地经济上的所有者的土地自然权利得到更大的实现。在这个意义上，我们也应当赋予地方政府更大的土地所有权权利内容。
（二）国有土地所有权权利行使主体体系的构建
国有土地所有权权利行使主体体系的构建主要包括两个方面：一是国有土地所有权代表主体的确立；二是国有土地所有权行使主体的确立。
１．确立国有土地所有权代表主体
首先，现行国有土地所有权由国务院代表国家行使是否适当？我们从两个方面考察：一是公权机构行使国有土地所有权是否适当；二是国务院作为国有土地所有权主体代表是否合适。对于公权机构行使土地私权的问题，我们不能仅从权力与权利关系的视角来简单处理。由于土地兼具自然资源属性和财产属性，土地的这种特殊属性与品格，决定了只有集土地所有权与土地管理权于一身的公权机构，才能更好地协调土地双重属性的关系，更容易达到土地最有效和最合理利用的目的。换句话说，公权机构充当土地资产所有权主体，并不会只是基于私权目的行使权利，要综合权衡土地资源性、社会性来行使土地财产权。“从权利行使主体上看，由于国家兼有政治权力和财产权利的特点，因而不同于一般所有权。在西方国家，国家究竟是作为一个民事主体享有所有权，还是作为一个独立于社会的公共权力的执掌者而享有所有权，是难以绝对分开的”，“在英美法系，有一种观点认为，国家所有权与政府和行政机关的所有权是等同的”[７](Ｐ６５)。正是在这个意义上，公权机构行使国有土地所有权是适当的。其次，国务院作为国有土地所有权代表主体是否合适。就土地设定权而言，现行做法是，全国人大及其常委会制定的法律，规定从国有土地所有权中分离出来的权利形态以及权利性质等⑥；国务院制定的行政法规或颁布的命令，规定国有土地使用权的用途、使用期限以及用地条件等⑦。也就是说，全国人大及其常委会和国务院均行使了部分土地设定权。而土地设定权是土地所有权的权能之一，从这个意义上讲，全国人大及其常委会也行使了部分国有土地所有权。如此说来，是全国人大及其常委会还是国务院，抑或两者共同担任国有土地所有权代表呢？无论由哪一机关代表国家行使国有土地所有权，都必须具备两个条件：一是该机关能够真实地反映社会全体成员的意志，其作出的意思表示能够归于国家；二是该机关应具有稳定性，能够保障持续代表国家[８](Ｐ１２１)。从第一个条件上讲，全国人大及其常委会最适合作为国有土地所有权的代表；从第二个条件上讲，由全国人大及其常委会作为国有土地所有权代表又不太适合。由于国务院和全国人大及其常委会在理性程度上基本没有差别，而土地本身的资源性和社会性，决定土地所有权的代表人地位更多是象征性的，因此，国务院单独作为国有土地所有权代表比较适合。国有土地所有权五项权能中的大部分权能，国务院并不能亲自行使，因而我国需要构建国有土地所有权行使主体体系。
２．确立国有土地所有权行使主体体系
国有土地所有权行使主体体系的建构主要涉及两个问题：一是地方政府能否代表国务院行使国有土地所有权；二是具体由哪一级地方政府代表国务院行使国有土地所有权。首先，国有土地所有权主体虽然是国务院，但这并不意味着土地所有者和土地所有权的行使人不能分离，土地所有权代表主体的唯一性，并不妨碍土地所有权行使主体的多样性。同时，国有土地所有权绝大部分权能的行使，从来都是通过地方各级政府来实现的。因此，地方政府代表国务院行使国有土地所有权，在理论上没有什么障碍。有学者对地方政府能够代表国务院行使国有土地所有权，提出了不同意见，如“应明确土地行政管理部门仅是土地的管理者，并无授权代表国务院行使国有土地所有权的职能，否则，将使国有土地所有权及其相关的民事法律关系难以同行政管理权加以明确区分……真正行使国有土地所有权并享有土地使用权的出让权的只能是国务院，依《土地管理法》精神，国务院可以授权各级地方人民政府行使本行政区域内的国家土地使用权的出让权，从而形成行使国有土地所有权职能的体系”[９](Ｐ１２４)。这种考虑无疑是谨慎的，但认为真正行使国有土地所有权的只能是国务院，又是欠妥当的。土地的资源属性和财产属性，决定了国有土地所有权行使中，行政管理权力与土地所有权利的并存。这种公权与私权的并存，只要法律明确了权力与权利之间的界限，反而更加有利于国有土地所有权的行使，有利于实现国有土地所有权制度的终极目标。在实践层面上，土地所有权权利行使体系的最终目的是土地更合理、更有效利用。实践证明，我国国有土地已经形成的“国务院一元所有，地方政府多元行使”模式是可行的，能够调动中央与地方两个积极性，实现国有土地的应有价值和功能。在土地所有权权能分配上，行使国有土地所有权的主要权利，应放在市县级政府。这是因为，市县是“一方水土养一方人”的基本单元，地方财政又承担本地区经济、事业发展和基础设施建设所需主要支出，对土地信息掌握也最为充分，在现行县域经济竞争的经济体制格局中，市县级政府行使土地所有权的主要权能，有利于调动市县级政府最有效利用土地的积极性。只要国务院和省级政府在行使土地所有权其他权能时加强调控，市县级政府在行使土地资产权利时，也可以兼顾土地最合理利用。
四、国有土地所有权的权能分配和行使方式
土地最有效和最合理利用，是国有土地所有权的权能分配和配置行使方式的最高原则，我们可按照这个原则，分配土地所有权的权能和配置相应的行使方式。
（一）土地所有权各项权能行使主体
１．土地设定权的分配
土地设定权本身是一个多层级的体系，中央与地方各自享有不同层级的土地设定权。在中央层面，国务院对土地设定权主要侧重于土地的资源属性，强调土地资源的最合理利用；在地方层面，地方政府对土地设定权则主要侧重于土地的财产属性，强调土地财产的最有效利用。因此，国务院享有的土地设定权主要包括：第一，确立土地所有权的权能；第二，确立土地用途分类；第三，确立土地使用权从土地所有权中分离的原则，以满足土地资源社会利用的问题；第四，确立国家直接行使土地使用权能即划拨土地使用权的情形；第五，决定从土地所有权中分离出的土地使用权的权利内容。在地方层面，地方政府享有的土地设定权主要包括：第一，依据土地利用规划，对具体地块土地使用权的出让进行审批；第二，对划拨土地使用权进行划拨。地方政府享有的土地设定权涉及省级政府与市县级政府对土地设定权的分配问题。地方政府所享有的土地设定权，应当主要放在省级政府。这是因为，首先，由省级政府决定出让土地使用权的用地目的、期限等用地规则，较为合适；其次，土地设定权主要由省级政府享有，既有利于实现土地在更大范围内的保障功能，也有利于平衡市县级政府在土地管理中的利益冲突。正如有学者所说：“现在看来，在土地问题上，再强调地方利益为主，的确危害民族，危害子孙。”[２](Ｐ４)
２．土地利用权的分配
在国务院层面，国务院不直接出让土地使用权，只享有划拨土地使用权；在地方政府层面，地方政府可以直接出让土地使用权，并可以享有划拨土地使用权。具体而言，由市县级政府具体行使土地使用权的出让和划拨。
３．土地收入权的分配
中央与地方如何分配土地收入？如果国务院直接统筹土地收入，优点在于可减少土地收入的中间环节，缺陷在于国务院直接统筹土地收入，会影响地方政府行使土地所有权的积极性，最终将制约国有土地所有权制度目标的实现。如果省一级政府统筹土地收入，优点在于可以在更大范围内提高土地社会保障功能，缺陷在于由省一级政府统筹土地收入，实际上也很难操作。如果由市县级政府享有土地的大部分收入，不仅与现行体制有效对接，还可以更加灵活地满足土地最有效利用的客观需要，有利于实现土地所承载的各种社会保障功能，缺陷在于市县级政府统筹土地收入的社会保障程度，不如在省级政府层面统筹土地收入的社会保障程度高。土地收入分配是一个非常复杂的问题，并不是一个单纯的法律问题所能涵盖的。但可以明确的是，土地收入分配应该向地方倾斜，这是由土地的资源属性以及土地所承载的社会保障功能决定的。
４．土地发展权的分配
如前文所述，土地收入权主要由市县级政府享有，因此土地发展权也应当由市县级政府享有。国务院和省级政府没有必要亲自行使土地发展权，把土地发展权放在市县级政府，不会对国有土地所有权产生危害。同时，只有地方政府（尤其是市县级政府）才能够具体判断土地是否被正确运用于社会公共利益目的。
５．土地回归权的分配
土地回归权应当由具体行使土地利用权的地方政府享有，因为土地使用权是由市县级政府具体出让和划拨的，土地使用权期限届满或划拨土地使用权丧失公益性，自然应“弹回”到最初出让或划拨它的土地所有权行使主体那里。同时，只有市县级政府对土地使用权的具体情况比较了解，行使这项权能才能高效。
（二）国有土地所有权的行使方式
综上分析，国有土地所有权的权利行使的方式主要有：第一，制定行政法规；第二，制定部门规章；第三，制定地方政府规章；第四，土地使用权出让审批；第五，土地使用权出让、租赁、作价入股等；第六，划拨土地使用权划拨；第七，行使土地发展权；第八，行使土地回归权，等。
１．国务院行使国有土地所有权的方式
国务院作为国有土地所有权的代表兼有土地所有者代表和国家主权者的双重身份。与之相适应，国务院行使国有土地所有权的方式，主要是制定行政法规和发布命令⑧。比如，国务院规定出让土地使用权的权利内容，出让土地使用权的出让程序，规定土地出让收入的分配方案和使用规则等。国土资源部在其职责范围内行使相应的土地所有权权利。
２．地方政府行使国有土地所有权的方式
土地所有权的权利内容在地方政府的分配并不是等量齐观的，具有层次性和复杂性。土地所有权的权利内容分配的不均衡性，必然导致土地所有权行使方式的多样性。就地方政府具体行使国有土地所有权而言，地方政府行使国有土地所有权的方式也不一样。
（１）省级政府行使国有土地所有权的方式。这由省级政府在土地所有权内容分配体系中的地位和任务所决定，省级政府行使国有土地所有权的方式，主要是制定地方政府规章和土地收益统筹。
（２）市县级政府行使国有土地所有权的方式。在国有土地所有权制度下，市县级政府代表行使国有土地所有权的主要方式有：第一，依法审批不同土地的具体用途、用地条件以及土地价格等。第二，通过与土地使用者签订出让合同的方式，实现国家土地使用权的社会利用。第三，通过行政划拨方式，实现国有土地所有权的特定利用。第四，通过与土地使用者签订租赁合同，实现国家土地使用权的社会利用。需要说明的是，在国有土地所有权制度下，土地租赁是一种非常有效的土地利用方式，不仅保证并维护了国有土地所有权基本制度，还是建立土地有偿使用法律制度的一种重要途径。在美国政府采用出租土地使用权来处置公有土地，也是一种普遍的土地利用方式。在澳大利亚，政府向土地使用者提供土地的一种重要方式，也是出租土地使用权[１０](Ｐ１１)。第五，行使土地发展权。第六，行使土地回归权。第七，其他符合土地所有权内在规定性的方式。
注释：
①可参见戚名琛著：《关于国家土地所有权的主体及产权代表若干观点的述评》，载于《中国土地科学》１９９７年第３期。
②法定授权“是指在有一定事由时，法律明确规定代理关系的发生”。指令授权是指“依授权机关的意思而发生的具体的、个别的代理关系”。参见：（日）井室力主编：《日本现代行政法》中译本，中国政法大学出版社１９９５年出版,第２８页。
③所谓市场化主体，是指在土地有偿使用制度下的土地使用主体，实践中主要是通过出让、租赁等方式取得出让土地使用权的主体；所谓非市场化主体是指土地使用者通过无偿方式取得土地使用权的主体，主要是通过划拨方式取得划拨土地使用权的主体。
④从这个意义上讲，地方政府收取的土地出让金，除去成本后的纯收入，应主要用于市政基础设施建设和公益设施建设。
⑤详见１９９３年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。
⑥详见《土地管理法》、《房地产管理法》和《物权法》。
⑦详见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
⑧全国人大及其常委会根据《宪法》对国务院行使的土地所有权进行监督。同理，地方人大及其常委会根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府行使的土地所有权进行监督。
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