摘要 21世纪是海洋世纪，海洋已经成为展示国家综合实力和竞争力的重要平台。加拿大作为一个三面临海的国家，海洋安全一直是其国家安全的关键。冷战时期，加拿大安全相当程度上依托美国为首的西方大国，始终把集体防御为基础的军事威慑和军事介入作为军事准备的重点。冷战后，随着海上传统威胁的减弱、《联合国海洋法公约》颁布和实施以及非传统安全问题日益凸显，加拿大更加注重维护海洋主权利益。进入新世纪以来，随着北极地区气候变暖和以及北冰洋外大陆架问题的出现，围绕北极而起的海洋争端日益成为影响加拿大国家海洋安全的热点问题。另外，作为一个太平洋国家，如何更好地维护与中国的经贸关系又能在海上安全方面与美国保持一致，也成为加拿大在新世纪第二个十年面临的主要课题。
关键词 加拿大 海洋安全 政策
加拿大是世界上面积最大的国家之一，东接大西洋，与欧洲相望；北濒北冰洋，与俄罗斯相距不远；西邻太平洋，与亚太地区遥遥相对；南连美国，是美国战略上的屏障与腹地。作为北约集团重要成员之一，加拿大自二战结束以来一直是美国最重要的战略合作者之一，为美国领导的盟国体系在全世界建立霸权提供了重要的战略基石。
加拿大海洋安全政策的历史回顾
作为英联邦中的重要国家之一，加拿大自殖民时代便是英国殖民体系中的重要一环，其海上安全从属于英帝国的全球安排。二战完全改变了这一切，成为加拿大海上安全政策的重要转折点。加拿大不仅建立了相对来说比较可观的军事力量，其海军力量位居西方盟国第三，仅次于英国和美国，而且加拿大外交政策也在发生巨大的变化。以1958年美加正式签署建立北美空防司令部(NORAD)协定为标志，美加关系正式取代英加关系，成为加拿大政府的外交政策基石。伴随于此，加拿大安全观念也发生较大的转变。其安全观由二战前较强的孤立主义倾向转向较为明显的国际主义。由于加拿大与美苏等超级大国相比，人口和军力都相形见绌，其安全相当程度上依托美国为首的西方大国，因此，其安全战略表现明显的追随战略的特征，其核心是“免于外部武装力量有组织的侵犯”，保护加拿大免受外部暴力的威胁。具体表现在：一是安全形势判断上，二战结束后，加拿大的安全利益扩展到了整个西方世界，加拿大的安全利益跟整个西方世界的安全利益紧紧联系在一起，不可分割，加拿大的安全主体不再局限于本国，而是西方整体世界；二是作为上述战略背景的必然产物，加拿大的安全政策包括保卫加拿大、协助保卫北美和对国际和平与安全做出贡献三个支柱性目标；三是作为实现上述目标的手段，加拿大始终把集体防御为基础的军事威慑和军事介入作为军事准备的重点。无论是古巴导弹危机还是朝鲜战争、越南战争，加拿大都坚定地与美国站在一起，履行了军事同盟的义务。
加拿大的海洋安全目标与其国防安全目标基本一致，即保卫加拿大，保卫北美，维护世界和平与安全，其重点是北约集团的安全义务。在这期间，加拿大海军参加了朝鲜战争、越南战争、苏伊士运河维和行动(1967年)、古巴导弹危机、海湾战争等诸多国际大事，与美军携手，采取了军事行动。其中，在海湾战争中，加拿大海军是美国海军的众多盟友中唯一能在不需要美国军官指导的情况下履行作战职责的军队。在这些军事行动中，加拿大海军大多履行了海上巡逻、海域控制、军事胁迫、后勤支援、缔造和平等职能。
总的说来，冷战期间加拿大的海洋安全是以美加之问的联合防务为基础，以北大西洋为主要战略方向，以北约的防务安全为中心，奉行追随战略，扮演美国的重要盟友和北约的重要成员角色，致力于建设一支具有全球投送能力的中等规模海军。
冷战后，加拿大的海上安全环境发生了巨大的变化。首先，来自苏联的海上军事安全威胁得以大大减轻。1994年加拿大《国防白皮书》中这样写道：“苏联的瓦解极大地减轻了加拿大及其盟国40年来所面临的毁灭的威胁，华沙条约的解散和德国的重新统一标志着欧洲分裂为另一个敌对的国家集团的终结。”其次，《联合国海洋法公约》在1994年生效，加拿大作为世界上海岸线最长的国家，其影响可谓深远：北冰洋海底主权范围以及西北航道问题等问题将更加突出，加拿大维护航洋权利、保卫海洋主权的任务将更加突出和艰巨。再次，非传统安全问题以及低级政治问题更加突出。全球变暖、流行病、自然灾害、粮食安全等非传统安全问题在冷战后变得更加引人瞩目，北极冰川融化，海洋环境安全问题如前苏联向北冰洋倾倒核废料等，都与加拿大的安全利益息息相关。最后，在全球层面上，人口与资源环境的矛盾所导致的社会不稳定、失败国家的难民问题、民族宗教和政治极端主义推动的内战、以及大规模杀伤性武器在全球的扩散，都对国际社会的稳定构成了威胁。
加拿大的海洋安全政策也相应作出了调整。首先，树立了传统安全和非传统安全、本土安全和国际安全相结合的大安全观。1999年，加拿大外交部发布了《人类安全：变化世界中的人的安全》报告，首次把人类安全作为综合安全观中的重要部分突出出来。就在同一年，加拿大国防部也发布报告，阐述环境安全作为国土安全的重要部分的重要意义。其次，由于安全议题的变化，加拿大的国防安全政策更加注重保护本国的国家安全。这可以从《1994年国防白皮书》、1999年《塑造加拿大军队的未来：2020年战略》、2008年《加拿大首套防务战略》的不同中可以看得出来：虽然安全政策的主要支柱仍未改变，即保卫加拿大，保卫北美，为世界和平与安全做贡献，但跟冷战的时候相比，加拿大更加注重于保卫加拿大的主权利益，维护加拿大的国家安全。如1994年国防白皮书与2008年《加拿大首套防务战略》相比，2008年的防务战略就特别增添了在北极地区保持控制、行使主权的能力的论述。第三，作为美国的军事伙伴和北大西洋公约的重要国家，加拿大继续履行着保护北美和北约范围内的义务。加拿大认为，虽然苏联解体致北美大陆以外的安全威胁大大降低，但是俄罗斯依然很强大，其拥有的核弹头以及运载工具都是对加拿大和美国以及其西欧盟国的巨大威胁。因此，加拿大一如既往地巩固与加强与美国的军事同盟关系，继续延长与美国在北美防空司令部的协议，继续在空间监视、导弹预警、北美空防、海上预警等方面保持密切合作。
在全球层面，加拿大以北约和联合国为核心，在保持盟友海上安全的同时，通过与美国、北约联合进行的海外军事干预行动、联合国主持下的国际维和行动和世界海上安全的保障与维护等方式，积极参与国际行动，向海外投射加拿大的“国际领导力”。加拿大参加了科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争，并作为美军的重要伙伴，发挥了重要作用，显示了加拿大在国际上的影响力。在联合国的维持和平活动中，加拿大参加了柬埔寨维和行动、东帝汶维和行动、索马里维和行动、海地维和行动等联合国重要维和行动，为联合国与国际社会做出了重要贡献。在全球海上安全问题上，加拿大与北约盟国一道，其海上力量巡弋在太平洋、大西洋、印度洋、北冰洋上，对海盗等海上安全隐患进行打击，为实现海上自 由航行的目标也作出了贡献。例如2009年4月20日，加拿大海军在亚丁湾就成功为挪威油船护航，将索马里海盗抓捕后释放。
新世纪加拿大海洋安全面临挑战
一是专属经济区的海洋主权问题成为加拿大海上安全中的新问题。依据《联合国海洋法公约》，加拿大可以依法拥有200海里的专属经济区。目前加拿大与邻国之间有三个尚未解决的问题：加拿大与丹麦之间的肯特海水域划分问题和汉斯岛问题以及美加之问的楔形区域问题。加拿大与丹麦在格陵兰与加拿大之间的大陆架划分在1973年就已经完成了，但是还有一个遗留问题，即肯特海部分海域的划分问题。加拿大和格陵兰岛之间的汉斯岛(1.3平方公里)的主权归属也成为两国之间的矛盾焦点。两国都宣称对这个小岛拥有主权。2002年和2003年丹麦又先后两次派遣军舰抵达汉斯岛，并在岛上升起国旗，宣誓主权。加拿大采取了针锋相对的措施。2005年，加拿大的国防部长比尔?格雷厄姆登上汉斯岛，升起加拿大的国旗。
美加之间的楔形区域问题是美加之间在划分北冰洋海域的时候产生的：1825年，俄国与英国签订了确定阿拉斯加与育空(Yukon)边界协议：以西经141°作为双方的边界，一直延伸到冰海。加拿大据此认为，加拿大与阿拉斯加在波弗特海的边界也是通过这个条约早已经界定好了，因而双方的专属经济区在波弗特海的分界线应该是西经141°。但是美国认为，当年的协议只规定了陆地上的界线，因此波弗特海的专属经济区的划分应该从双方的海岸基线出发，以等距离的原则来进行。由此产生了一个面积超过7000平方海里的有争议的楔形区域。
二是围绕着北冰洋划界、北极航道而起的海洋主权争端。根据地质学家的估计，大概有1／4未探明的油气资源深埋在北极的冰雪下面。保守估计，潜在的可开发的石油储量达1000亿－2000亿桶，天然气在50万－80万立方米之间。仅座落在阿拉斯加北坡的普鲁度湾油田，就有90亿－100亿桶可开发的石油和7000亿立方米的天然气。因此，依据联合国界限委员会关于外大陆架规定，尽可能多地拥有北冰洋海域的主权权利，是加拿大关注的重点。北冰洋海底地形是从俄罗斯西伯利亚大陆缓缓下降，到加拿大海岸附近变得很深，连接加拿大的北美大陆与俄罗斯西伯利亚的亚欧大陆的是巨大的罗蒙诺索夫海岭。俄罗斯、加拿大、丹麦都宣称通向北极点附近的罗蒙诺索夫海岭是其大陆架的自然延伸，因此拥有上述海岭的200海里外的大陆架主权权利。2007年8月2日俄罗斯杜马议员在北冰洋海底插旗事件，更是激化俄、加以及其他国家之间的矛盾。加拿大外长表示：“如今可不是15世纪。不能到世界各地去插面旗子就说拥有这地方的主权。”总理哈珀在2007年8月10日宣布，加拿大将会在北极兴建军事训练基地和深水码头。哈珀说：“需要维护我们对北极的主权时，加拿大只有一个选择，要么利用它，要么失去它。没错，这届政府决定利用它。毫不夸张地说，我们亟须采取行动维护我们在北极地区主权、保护领土完整。”
此外，由于北极地区气候的变化，西北航道的问题也就更加突出出来。北极冰川目前大概以每年3％的速度融化。根据很多科学预测，在50－100年之间，北冰洋上夏季将不再有冰。这样，北冰洋就具有极高的航运、渔业和油气资源开发价值。根据专家估计，从东北亚到欧洲或北美洲，经过北冰洋较经过苏伊士运河或巴拿马运河整体上要减少航程6000－8000公里。谁控制了北冰洋，谁就控制了世界经济新的命脉。加拿大境内的西北航道是北冰洋航线中最重要的航道。另外，西北航道从戴维斯海峡经过巴芬湾，从德文岛进入加拿大北极群岛间的水域，绕过维多利亚岛，到达波弗特海，再驶向白令海峡，必须要经过加拿大北极群岛之间的水域，美国海军经常无视加拿大的关切在这里出没，所以加美两国一直龌龊不断。2007年8月，加拿大总理哈珀宣布，所有经西北通道和其他水路进入北冰洋的船只必须向加拿大海岸卫队登记。此举遭到了包括美国在内的许多国家的反对，布什则坚持美国一贯的立场，声称西北航道是国际领土。
三是随着亚太地区的崛起，加拿大海上安全关注视野扩大到亚太海域。近年来，亚太地区成为世界经济的引擎，引起了世界各国的关注。中国实力的快速增长以及相伴而来的在国际政治舞台中的地位和作用上升，使得习惯于温情中国的西方国家很不习惯，指责中国之声此起彼伏，加拿大也不例外。2010年美国把战略重点从中东转向亚太，作为美国的伙伴，加拿大也把海上安全视野逐渐转向了中国。更好地维护与中国的经贸关系但在海上安全方面与美国保持一致，是加拿大进入新世纪第二个十年以来面临的主要问题。
加拿大应对挑战采取的政策方针
一是提出北极战略。加拿大政府发表一份名为《我们的北方，我们的遗产，我们的未来》的政策文件，指出北极具有潜在经济价值，加拿大政府有必要实施北极地区的主权。为求达此，加拿大采取了一系列措施：必须加强其在北极的军事存在，“确保我们有能力保护和监视我们北极领土主权范围内的陆地、海洋和天空”。这包括(1)在西北航道岸边的坚决湾(Resolute Bay)建立一个军事训练中心，扩大和现代化加拿大巡逻队，并建立一支为加拿大北部沿岸偏远社区提供军事存在、巡逻和搜救的预备役部队；在Nanisivik建造一个深水泊位和加油设施；建造新的破冰船，等等。(2)加强对北极水域的管理。这包括对船只废水的排放做出新的规定、修订北极水域污染防治法(将该法的适用范围从距海岸线100海里延伸至200海里)、用报告制度强化加拿大海岸警卫队对过往船只的管辖，等等。(3)明确界定加拿大在北极区域的利益范围，并管理好与其他国家的分歧与争议。
二是努力成为主导北极事务的核心成员国。为了维护本国在北冰洋海域的主权利益与安全利益，彰显加拿大在北极事务上的主导权，争取成为一个北极大国，并为解决北极地区的争议问题提供有力的国际机制保障，加拿大引领构建了北极理事会以及五国外长会议。1996年北极理事会在加拿大的首都渥太华成立，彰显了加拿大在北极环境保护的国际合作议题上的影响力。在2007年俄罗斯插旗事件之后，北极的主权争端趋于激烈，为缓和北极圈国家之间的主权纠纷上的矛盾，协调彼此之间的立场，乃至最后解决这些争端，北极圈五个国家，即加拿大、美国、丹麦、挪威、俄罗斯外长于2008年在格陵兰岛的伊卢利萨特开会，会议最后发表了在《联合国海洋法公约》框架下解决彼此争端的声明。2010年，五国外长会议再次在加拿大召开，这从一个侧面说明了加拿大北极问题的主动作为和一定的影响力。
三是保持太平洋、大西洋和北极三个方向力量平衡。针对北极问题的兴起和亚太力量的崛起，加拿大改变了过去以北大西洋为主的战略力量配置格局，注重维护北极海域的国家主权与安全利益，同时保持太平洋和大西洋上的平衡。加拿大因此对太平洋方面的海军力量进行了改组，将第二、第四作战大队撤掉，组建太平洋舰队。同时保留负责海上防御的第四作战大队。至此，加拿大太平 洋舰队才获得了与大西洋舰队同等的地位。
四是积极开展军事外交。为了发挥加拿大为国际和平与安全做贡献的作用，加拿大海军积极开展军事外交。加拿大大西洋舰队每年都派遣一艘直升机驱逐舰或护卫舰参加北约举行的年度军事演习。这种驻北约的常备海军，每次演习时间都长达6个月，这对加拿大海军战斗力的提升以及稳固与北约盟国的关系，都非常重要。加拿大太平洋舰队也将更多的精力投入到与亚太、南美国家的军事外交上来。主要举措是：(1)西部访问计划。从1995年开始，加拿大海军在奇数年访问东南亚，偶数年访问东北亚，目的在于赢得这些国家的信任。(2)环太平洋演习。始于1971年的环太平洋军事演习是以美国为首的军事集团在太平洋地区最大的军事演习，加拿大也是其中重要的成员，投入了相当规模的军事力量。(3)注意与美洲国家的协同作战训练。努力扩大两年一度的海上协同作战演习的规模与参与的国家数目。
五是做好海军战略定位，加速海军现代化建设步伐。在新世纪，加拿大的海上安全战略目标是保卫加拿大的安全，在本土表现卓越；保卫北美，做强大而可靠的伙伴；为国际和平与安全做贡献，向海外投射“领导力”。为此，加拿大需要的是一支既能在近海保卫本国的国家主权与安全，也能在全球事务中发挥影响力的海军。根据加拿大国防部的观点，世界上的海军大致可以分成九种类型：
由于人力资源的匮乏和北约内部资源有限性的限制，加拿大不可能维持一支大规模的具有全球力量投送的主要的海军，为此，选择了发展一支中等规模的海军。加拿大海军在发布的“2020年海军战略”中明确指出，加拿大海军只需要作为多国部队的一部分参加军事行动，为美国海军护航和提供后勤保障。因此，在海军建设上，加拿大海军重点是发展与美军的互操作能力，建立“浮动后勤和海运能力”(AIJSC)项目以提高后勤保障能力，更换一批老旧的舰艇和飞机，同时提高军队的信息化水平。
由此看来，加拿大海上安全发展过程大致可分为三个阶段，其海洋安全政策也带有明显的时代铬印：在英属殖民地时期，加拿大海洋安全完全从属于大英帝国的海上防务布置格局，支持英国海上各项政策；二战结束后，加拿大不仅与美国建立更加密切的军事同盟，而且成为北大西洋公约组织成员，保护着北约在北美一侧的安全；冷战结束后，加拿大海洋安全的视野有了进一步的扩大，把更多精力集中于处理与加拿大未来发展更加重要的北极问题，同时，作为西方成员国之一继续在北约内部承担义务，在亚太和世界其他海域发挥作为中等海上力量的作用。加拿大海洋安全政策明显表现出自主与追随的双重特征。
(责任编辑：张业亮)