【内容摘要】政府现有的社会管理面临理念滞后、主体单一、专业的社会工作体系尚未建立、财力不足、社会风险的危机应对欠缺等问题。广东省顺德区容桂街道作为社会管理创新的“先行先试”地，对基层社会管理进行了大胆创新探索，但是同时也面临着社会组织发育迟缓、专业的社会工作人才不足、社会服务购买中监督机制缺乏等诸多挑战。
【关 键 词】基层政府 社会管理 社会组织 创新
一、转型期政府、市场与社会关系的变革
在现代国家的治理结构中，政府、市场与社会是三大基本制度构成要素，而政府与市场、政府与社会之间的关系则直接决定国家治理模式的基本特征与治理绩效。在人类历史上，自由市场的发展为人类带来了前所未有的物质财富的增长，并在许多方面提升了个人自由，但是，它也带来了一系列复杂的社会、政治和环境问题。长期以来，在经济增长至上的发展战略下，我们忽视了市场化的社会结果及其对国家治理构成的挑战。经济发展所带动的社会结构变迁与旧有社会管理体系之间的冲突在1990年代开始显得尤为突出：以产权多元化和经济运作市场化为导向的经济体制改革在促使中国社会结构发生急剧转型时，亦使得与传统社会结构相配套的社会管理机制失灵，变迁的社会结构与旧有社会管理机制之间的冲突因社会分化的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大，在市场经济中竞争失败或者受损的利益群体正在凝聚其影响力，并开始以各种版本的社会自我保护运动进行抗争，组织化的利益群体正处于形成的早期阶段。[1]现实已经昭示，我国社会管理已到转型阶段，国家治理必须要予以回应，重构政府与社会的关系成为必然趋势。
20世纪90年代以来西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，掀起了行政改革的浪潮。治理理论充分肯定了社区互助组织及非营利组织在公共事务管理中的重要作用，“它们在介于市场经济与公共部门之间的社会领域内积极活动并且依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。”[2]社会的治理从政府一个中心转向多个中心，各个中心形成一种合作网络。中国在经济市场化和社会多元化的进程中，自上而下的人为的行政限制越来越减少，公众通过各种形式参与经济、社会乃至政治治理过程的机会越来越多、热情也越来越高，自由、自主、自治和志愿服务的意识也逐步觉醒和培养起来。政府职能转变的改革促使大量具体的社会职能转移到“第三部门”，催生了第三部门与政府对社会的联合治理，而这种多元治理模式也将为社会管理的创新提供绝好的机遇。
二、基层政府社会管理的现状
基层治理是一项系统而复杂的工程，当前大量社会矛盾集中在基层，大量治安隐患滋生在基层，化解矛盾和消除安全隐患的重点、社会稳定的根基也在基层，而基层政府面临社会转型带来的种种问题却显得准备不足，社会管理面临重重困境。
（一）社会管理理念滞后
当前，计划时代政治国家与经济社会高度同构的体制正日趋解构，新的社会阶层、社会力量乃至思想文化观念不断涌现，这就要求社会管理对此作出积极的反应，最大限度平衡、整合各阶层的利益，缓和阶层之间的矛盾和张力，从而使社会趋于稳定发展。然而当前基层的社会管理仍延续了计划经济体制下形成的“强政府―弱社会”的管理思维，政府和社会之间没有建立起一种互信的关系，管理理念滞后。
（二）社会管理主体单一
在现有的社会管理和社会服务活动中，基层政府仍然是绝对的主体，虽然名义上城镇居民委员会和农村村民委员会是自治性质的组织，但两者明显已经“行政化”。社会管理的一元化导致两个后果：一方面政府包揽一切不堪重负，另一方面社会力量无法发挥作用，社会管理领域出现真空地带。在“有限政府”时代，乡镇基层政府的职能发生了重大变化，政府所掌握的公共资源有限，其所管理的内容与范围亦不能涵盖社会管理的方方面面，而政府在社会管理上的强势使社会缺乏明晰的自我管理和参与社会事务管理的框架，社会组织的发育依靠政府推动致使社会力量的作用无法发挥或发挥不到位，在政府无法独立承担社会管理重任的情况下，其他管理主体却因为发育不良而无法弥补缺憾，政府与社会组织无法形成良好的互动和合作，势必造成社会管理的不及。
（三）事权与财权不对等
分税制后地方政府中的上级与下级财权与事权不对等的现象愈发明显，财权逐层上移，事权逐步下移，乡镇政府财权空间被逐级压缩，特别是农村税费改革后，这种状况更加明显。在地方财政构成中，省、市财政所占比重较大，县镇基层财政所占的比重较小。而乡镇政府却服务和管理着最大比例的人口，直接面对和承担的经济管理事权和社会管理事权十分繁杂。经济上缺乏自主权，财源不足造成基层政府行政能力弱化，社会管理的经费缺口很大，再加上“政治承包制”引发的晋升压力，基层政府的干部一年到头忙于各种各样的指标检查和应酬政治，没有太多的时间和精力去考虑社会服务的数量和质量。社会服务供给短缺以及社会管理的不到位直接导致了基层社会发展的诸多问题：如社会治安状况恶化；利益纠纷和冲突化解缺乏正常的社会性解决渠道，导致到政府上访、示威、冲击政府机关等直接向政府施加政治压力的事件增多。
（四）社会管理专业化水平不够
社会工作起源于西方发达国家，最初产生于民间慈善救助活动之中，之后逐渐发展成为政府社会政策与社会福利中不可或缺的部分。不少发达国家和地区采取了“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的模式，形成了较为成熟完善的社会工作服务体系。当前，我国社会工作发展正处于起步阶段，由于自身能力不足及受到政策制度环境等的制约，社会工作服务体系的建立还需时日。首先，受到社会意识与税收优惠限制，社会工作服务机构融资渠道单一，社会筹资困难。经费的缺乏，成为制约社会工作机构发展和专业水平提升的主要原因；其次，政府对社会工作服务机构了解不够，缺乏信任，因此难以把其社会管理职能转移或委托给社会工作机构，而那些已经争取到政府转移职能或服务的机构又面临行政化的压力，难以维持自主、专业、规范的运作；最后，社会工作服务机构刚刚开始发育，组织内部的财务管理、人事管理等较为混乱，透明度低、公信力差，民众对其信任程度不高，难以得到义工或志愿者的支持。
（五）社会管理的风险防范与应对欠缺
随着社会转型的加剧及现代性的扩张，我们所处的社会日益具有极度的不确定性和高度的风险性，日益陷入“风险社会”之中。而我们的社会管理还停留于传统的管理和控制阶段，无法对风险进行防范与应急处理。一面是无“主管机构”的社会新单元、社会人不断增加，人口流动加剧，网络行为活跃，需要大幅增加社会管理和服务资源投入；另一面是社会管理体制中多头管理与管理真空并存，管理队伍“质”、“量”告急。社会管理老方法不管用、新方法不会用，执法无力与执法暴力、行政傲慢与行政无能并行。从这个意义上来说，社会管理体制的改革创新已经迫在眉睫。
三、顺德容桂街道推进社会管理创新的路径探索
广东省是改革开放的先行地，随着经济规模的扩大、城镇化的发展和人口的集聚，社会管理的压力日益增加，特别是在基层，乡镇作为维护社会稳定的主阵地，加强社会建设、创新社会管理，提升社会管理水平对于社会的和谐稳定发展具有重要的意义。佛山市顺德区容桂街道在社会管理创新方面先行先试，做出了许多卓有成效的探索。
（一）更新社会管理理念，满足多元化社会需求
目前容桂街道办是一个科级政府，却管理着一个经济容量为320亿元GDP(2008年数据)，有着近40万人的城镇。但是，容桂却只有90多个公务员，面对小政府相对有限的公共资源和大社会庞大社会服务之间的矛盾，必须要从根本上创新社会管理的理念，寻找社会管理的新方法。
首先，从“管控”到“服务”理念的转变。面对越来越多元化的社会诉求，容桂街道转变观念，充分信任社会组织和民众自治的力量，创造条件调动他们的积极性，实现了从管、控、压、罚实施社会管理到与社会组织平等对话、协调、合作的转变；树立社会服务意识，从“万能政府”转型为“有限政府”，通过监督、引导及为社会组织发展提供良好的政策制度环境实现社会管理创新。
其次，从“经济发展优先”到“经济发展与社会管理协调、并重”的转变。容桂充分认识到经济的发展与社会的发展一定要协调，没有社会结构的优化调整，经济发展无以为继。
再次，从“区别对待”到“一视同仁”的转变。面对外来人口与本地人口、弱势群体与强势群体日趋激烈的矛盾，容桂提出要重视和维护外来人口及弱势群体的利益，在公共产品和公共服务提供方面做到“均等化”，在社会管理过程中打破地域、阶层界限，一视同仁。
（二）大力推进社会管理多元主体的“社会协同”功能的发挥
目前，基层社会管理有五大载体，即基层党组织、村（居）自治组织、社区服务中心、集体经济组织、其他社会组织。为了大力推进社会管理多元主体的“社会协同”功能发挥，容桂街道做了以下尝试：
首先，构建党委领导下的复合主体社会管理机制。基层党组织特别是社区党组织发挥领导作用。村居自治组织负责协助行政事务，反映社情民意，吸纳社区成员共同参与社区公共事务的协商、决策。社区服务中心作为政府公共服务向社区延伸的窗口，协助政府委托的人口户籍、计划生育、社会治安、城管建设、国土规划等各项服务，确保城乡社区公共服务均等化。集体经济组织负责集体资产的经营管理，承担公共服务的经费供给。社会组织（依法参与社会管理和服务的民间团体）在公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生方面发挥协同作用。这种复合主体的管理机制改变了政府对社会的行政性管控，社会的自主性力量在公共服务供给，社会秩序维持、冲突矛盾化解、文明乡风构建等多个领域充分发挥基础性作用。这种治理模式下，社会管理的五大载体各司其职，分工协作，配合顺畅，基层社会管理成为一个多方互动、相互协作的过程。
其次，大力发展民间慈善机构，充分调动民间力量和资源参与社会建设。在政府权力之外，构建一个全方位的社会组织网络，是新一轮体制改革及社会建设的重要内容之一。温家宝总理提出“在社会事业所有领域，都要进一步放宽准入，调动全社会参与的积极性。”[3]为此，容桂采取“政府引导”的方式大力扶持一批专业性强、具有社会影响力、公众认可度高的社会服务团体，民间力量的社会服务热情被大大激发出来。
第三，构建“两社三工”的社会工作新格局。通过借鉴香港、广州、深圳等地的经验，顺德在试点区容桂提出，要通过发展社区服务、培育社会组织、建立现代社工制度、发展义工队伍、吸收优秀外来工参与社会管理等手段，构建社团和社区相互支持，社工、义工和优秀外来工相互补充的“两社三工”社会工作格局，为顺德、全省乃至全国的社会工作人才队伍建设及社会工作的推广探索经验和提供示范。
第四，创新社会管理方式，创建社会服务购买的“容桂模式”
政府向社会购买服务，既可化解政府管理一元化与公共需求多元化之间的矛盾，也可化解在绩效管理机制下，政府考核的刚性与地方政府有限财政能力之间的矛盾。容桂大力推进社会服务购买，形成了独具特色的社会服务购买模式――容桂模式。容桂模式与其他社会服务购买的最大不同在于：社会工作服务的购买及供给主要由民间组织进行具体运作，政府只是起引导作用，并对购买社会工作服务进行财政补贴。
（三）改革基层政府财权与事权的关系，提升社会管理的能力
容桂街道充分认识到要提升社会管理的能力，必须要加大政府的财政投入，构建与适度普惠的社会福利制度相适应的财政保障机制，逐步形成公共财政对包括社会工作服务在内的公共服务的财政支持体系。容桂街道在这方面做出了大胆的尝试：一是在明确市县级政府与镇级政府基本公共服务责任及相应财政支出的基础上，建立由市县级政府和镇级政府在基本公共服务领域中分类别、按比例的财政分担机制，使基本公共服务投入制度化、规范化；二是在事权划分上，改变传统的按事务隶属关系划分的方法，使事权与财力相匹配；三是在产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分外，省、市、县留成部分，全部或部分返还给镇财政；四是建立健全社会建设资金保障机制，确保社会建设支出增长高于财政一般预算收入增长。
（四）建设社会工作服务体系，提升社会管理专业化水平
首先，以居(村)福利会为载体，重点在社区(村)的低保优抚、居家养老、家庭调解、青少年辅导等领域提供专业服务，并聘请专业督导员跟踪指导。容桂在国内首次试行以民间组织为载体推动“社工服务辖区全覆盖”。同时，借鉴新加坡及香港等地的社工发展和管理经验，建立社会工作者制度，壮大志愿者队伍。深圳大学法学院社会学系主任易松国表示，“容桂模式”通过民间慈善组织来发展社工，不仅比较长久，也能有更好的社会参与度。[4]
其次，建立社工、义工和外来工联动机制，加快形成“政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”的社会工作发展格局。
再次，对社工进行专业化培训，开发建立起一支高素质、职业化社会工作者队伍。容桂借鉴香港的经验对社工进行全方位培训，培训的内容不仅仅局限在社工技能，还包括许多专业知识。顺德区社工协会建立后，将会与教育局、卫生局等专业部门联系，依托这些机构更好地培训本地的社工。
（五）化解社会风险，提高基层社会管理的危机应对
转型期中国的风险型社会矛盾具有突出的人为性和制度性，因此，必须从其确定的存在根源着手化解其产生的根据。容桂街道主要从以下几方面入手进行源头治理。
首先，重建社会规范体系，在不断完善各种制度之余，大力宣扬传统社会规范的社会管理价值。大力改善社区管理服务的软件环境，通过社区道德体系建设，发挥精神力量在社会管理中的润滑作用。
其次，完善利益保障机制。加快户籍制度改革，放宽落户条件，探索社会福利和社会保障与户籍制度脱钩的步伐，促进农民工和其他流动人口的社会融入等。
再次，疏通利益诉求表达渠道。积极发挥社区和社会组织广泛联系群众的优势，通过它们反映诉求，收集民意。重视利用现代信息技术特别是互联网技术，了解民情、反映民意。
四、容桂街道社会管理体制创新面临的挑战
（一）社区、社会组织发育不健全难以承接社会管理的重任
作为基层治理主体的社区、社会组织发育还相对缓慢。虽然社会组织数量不少，但良莠不齐，结构失衡。同时，传统型社会组织比较多，而与社区自治相契合的现代服务型社会组织较少；社会组织的自主性及自我组织能力不强，大多数社会组织都是政府机构的延伸或对政府有较强的依赖关系；社会组织供给的社会服务不足，明显落后于公共服务的增长需求，社会组织普遍缺乏参与服务提供的实践经验。因此，社区、社会组织很难真正担当政府职能转移的载体，提供的社会服务的质量也很难保证。
（二）社会工作专业人才缺乏，后备力量不足
社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才，而我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理，专业社会工作人才缺口严重。根据有关部门数据，截至2008年，广东45.5万从业人员中，毕业于社会工作专业的只有969人，仅占从业人员的0.21%。深圳1000多万人口专业社工才25万人，顺德全区社工专业人员不足80人，容桂的23个社工要为10多个社区服务。虽然我国已经建立了社会工作人才职业资格制度，但通过考试取得职业认证的人数远远不能满足社会需要。截至2010年，通过助理社会工作师考试的共32687人；通过社会工作师考试的共11082人，两类合计43769人。[5]
我国大专院校近年虽陆续开设社会工作专业，但社会工作教育处于起步阶段，专业化训练的意识和条件都不具备，而且社会工作属于弱势专业，招生人数非常少，毕业生就业较为困难，这些因素使得专业社会工作人才的后备力量短期内很难充实。另外，社会工作人员职责定位不明确，社会地位不高导致很多专业人才改从他业，一些进入社区或福利机构工作的专业人才，也因待遇偏低、作用得不到有效发挥而不能安心工作。
（三）社会服务购买中的监督机制缺乏
向社会组织购买服务目前已经逐步成为我国政府购买公共服务的主导形式，由于社会组织的公益性目标、提供公共服务的传统及政府职能转变的需求等原因，推进向社会组织购买服务已经成为各地政府的政策重点。但是随着社会服务购买的增多，也暴露出购买过程不规范、责任流于形式、监督机制缺乏等问题。凯特尔的研究发现政府购买公共服务“并不总是那么容易发展或促进竞争”，（下转第55页）