摘 要:工业化和城市化发展进程中，产生失地农民群体不可避免。关于失地农民群体社会保障体系的研究，两个深层次的问题尤其值得注意。首先，失地农民群体内部不同质，具有差异性，且正在经历内部分化；其次，失地农民群体未来的发展状态是向市民群体转化。考虑城郊失地农民群体自身地理位置、群体特征、职业特点等差异，立足当前城乡统筹实践，城郊失地农民社会保障体系构建应以农民市民化为视角，在政策制定与完善上体现出层次性、差异性与前瞻性。
关键词：失地农民；农民市民化；社会保障体系
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0065-03
“十二五”期间，中国城镇人口比重将超过50%。有数据表明，城市化每提高一个百分点，就要相应减少41万公顷的耕地，产生大量失地农民群体。2009年民进中央参政议政部副部长闻连利指出，2020年我国的失地农民群体总数将超过1亿。失地农民问题处理的好，可以带动城市化与工业化进程，促进经济发展与社会稳定，赢得政府治理的合法性。城郊地区处于城市化最前沿，失地农民在职业特点、城市意识等特质上具有相对优势，往往具有市民化倾向。因此，以农民市民化为视角，研究城郊地区失地农民社会保障体系的构建，无论在理论还是实践上都具有重要意义。
一、 研究视角：农民市民化
从统筹城乡发展、农村剩余劳动力转移、和谐社会构建等角度看，农民群体都要向市民群体转化。目前在农民群体自身发生裂变的背景下，农民市民化具有了更深层次的含义。农民市民化是一个世界性课题，世界各国在经济与社会发展进程中都会面临农民市民化问题，英国的强制农民市民化模式、美国的自由迁徙式的农民市民化模式等是国外农民市民化的典型模式。[1]中国农民市民化模式，受历史背景与现实条件差异的影响，具有不同于西方国家的发展路径。对城郊地区失地农民群体而言，由于职业状态的兼业性以及居住地理位置的特殊性，其是农民群体中的准市民群体。[2]由于准市民群体的身份，城郊地区失地农民在城市习性养成以及城市生活融入上，具有相对优越性。在构建其社会保障体系时应该充分考虑到他们的地理特点、心理特点、身份特点、职业特点。失地农民市民化的路径是：农民――失地农民――准市民――市民，即以农民为母体，城市化的发展征用了其赖以生产和生存的土地，从而产生失地农民群体，因在地理位置、心理素质、职业特质等方面具有特殊性，他们在城市融入上体现出市民化意愿，不断具备向市民转化的资质，在经由准市民的过渡中实现市民化的转型。从本质上看，失地农民群体是一个过渡性群体，是农民终结的一个过渡节点。因此，在构建其社会保障体系时应该在农民到市民的身份转换中寻找切入点，通过社会保障体系的建构，实现其身份与角色的顺利过渡与转型。
我国现行的社会保障体系与城乡二元社会结构紧密相连，以户籍为分割，实行城乡分离的二元社会保障制度，城市实行高福利、高补贴，农村与农民的保障水平与力度则明显低于城市。对于失地农民群体，因失地补偿水平低、就业能力差、生活水平下降等问题普遍存在，引发了诸多社会问题，影响了社会的稳定。因此，建立覆盖失地农民的社会保障体系具有迫切性和必然性。构建城郊失地农民社会保障体系，应该立足当前城乡统筹的实践，以失地农民市民化为视角，综合考虑城郊失地农民的地理位置、群体特征、职业特点等，在社会保障政策制定与完善上体现出层次性、差异性和前瞻性。
二、 城郊失地农民群体特征分析
准确界定失地农民群体是建立与完善其社会保障体系的重要前提。失地农民群体在地理位置、群体构成以及职业特点上具有特殊性：职业上的非农化特征明显、地域上处于城市化最前沿、群体构成上不断分化导致其异质性增强。
1.城郊失地农民群体职业上具有兼业性。土地对于农民来说是重要的生产资料，为农民提供了就业、食物、社会保障等，具有承载功能、养育功能、就业功能和社会保障功能。土地被征用以后，土地承载的就业功能丧失，失地农民群体通常进行二、三产业经营，在经济发达和二、三产业发展迅速的地区这种迹象更为明显。调查显示，发达地区、较发达地区农民群体的就业在征地前就已经开始出现多元化的分散趋势，其中发达地区(上海)的这一趋势更为明显，被访者中在征地前务农的人数比例仅为19.3%；[3]嘉兴地区失地农民从职业分布上看, 从事企业打工的占 33.12% , 从事商业、服务业的占 10.19% , 从事个体经营 (开店、摆摊) 的占 16.18% , 打零工的占 29.17% , 待业的占9.14% , 就业的非农化程度较高。[4]可见，城郊地区失地农民通常进行非农生产，其经济收入更多是通过非农经营获得，人力资本比较高，在非农经营中积累了城市性的存量。
2. 城郊失地农民群体自身已经分化，呈现异质性与差异性。城郊失地农民群体以农民为母体，同农民群体一样，其内部充满了层次性与差异性。首先，失地农民群体按所在地区分为农村型失地农民和城郊型失地农民。城郊型失地农民是指原先生活在城市或城镇郊区，因城市的发展和扩张而失去土地的农民。[5]这类失地农民群体除职业上非农化以外，生活习性以及消费方式都与市民相似，具有市民化意愿。其次，失地农民群体有主动性失地农民群体与被动性失地农民群体之分。主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益，无力或者不愿继续承包土地，而自愿放弃土地使用权以及附着在土地上的一切权利。[6]再次，城郊失地农民群体本身具有年龄层次的差异，分为劳动力年龄群体和非劳动力年龄群体，针对不同年龄层次的群体，社会保障政策的具体选择不同。对于城郊型失地农民和主动性失地农民群体而言，其市民倾向显著，构建其社会保障体系过程中应考虑到这一因素。
3.城郊失地农民群体处于城市化前沿与社会保障体系边缘。城郊地区受城市化影响最为强烈，建国后，第一个关于土地的法律即是针对城郊地区的。城市郊区是城市化最先辐射到的区域，也是城市化中征用土地最多的区域，产生失地农民群体成为必然，但是城郊失地农民却处于社会保障体系边缘。从原因上看，城乡二元的社会保障体系缺乏整体性与衔接性。失地农民失去土地，理应将具有市民化意愿及市民化能力的群体纳入城市社会保障范围，避免其在社会保障体系中的边缘化状态，维护其基本生存与发展权利。但现实中，在土地征用制度、失地农民的补偿与安置上，对于失地农民群体的政策倾斜却对此缺乏应有关怀。浙江地区是探索失地农民社会保障制度较早并且较完善的地区，也仍然存在征地补偿标准偏低增加了被征地农民社会保障制度建设的难度，保障水平依然偏低、农民利益损失较大，存在资金空账的隐患等问题。由此可知，处于社会保障体系边缘的失地农民群体，在市民化进程中以及城市融入过程中仍然面临重重困难。
城郊失地农民群体职业特点、地域特点、群体特征及市民化意愿是制定失地农民社会保障政策的重要依据，考虑到其市民化倾向，应该在社会保障政策的制定上，将有市民化意愿与能力的失地农民群体纳入城市社会保障体系之中。这就需要政府的财政支持以及社会保障政策的创新设计，同时需要在征地安置与补偿中更多考虑失地农民的利益，但一步到位的社会保障政策转变不现实，政府的财政负担较大，同时政策也需要在渐进变化中调整、改革与完善。在准确界定失地农民群体的基础上，应立足失地农民群体的内部差异，探索保障失地农民基本生活的社会保障制度，逐步完善其最低生活保障制度、养老保障制度以及医疗保障制度，做好城乡之间的政策衔接，不断探索农民市民化背景下社会保障体系的构建。
三、 城郊失地农民社会保障体系构建的总体思路与设计
目前关于失地农民社会保障体系探索比较典型的是 “嘉兴模式”，其主要做法是“三统一”和“一分别”。 “三统一”指政府统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险；“一分别”是对不同年龄段的失地农民分别进行安置。这为探索城乡统筹的社会保障体系提供了一种借鉴，对失地农民市民化进程同样是一种促进。以农民市民化为视角，构建城郊地区失地农民社会保障体系，首先要对城郊失地农民群体进行“农转非”，并在养老保险、最低生活保险、医疗保险上做好城乡衔接，以就业政策、住房政策等作为辅助。
1. 将具有市民化意愿与能力的城郊失地农民群体转化为市民。1999年前实施的《土地管理法》即规定了“农转非”的条件、要求以及操作办法，被征地者意见较少。1999年以后，“农转非”因缺乏就业安置与社会保障而失去吸引力。“农转非”不单单是拥有城市户口，更是城郊失地农民群体纳入城市社会保障体系的过程。不失时机地将失地农民群体实现“农转非”，为其提供相应的城市社会保障，不但可弥补农村社会保障的不足，而且可实现城乡社会保障体系的衔接与延续。浙江嘉兴地区2001年被国土资源部定为全国首批征地制度改革试点，同年嘉兴市政府出台《嘉兴市征地制度改革试点方案》，其基本思路为以“土地换社保”，失地农民失地后，进行“农转非”的同时被纳入社会养老保险体系，按月领取养老金。一项调查表明：失地农民对征地没有很强烈的排斥 ,反而认为它是经济发展的良性结果 ,失地农民能从中受益 ,因而对土地换保障政策具有较高的满意度和期望值。[7]农民失去土地，处于既非农民又非市民的状态，但具有市民化意愿与能力，城市社会保障体系应对其进行覆盖。既然城市化发展不可避免地会产生失地农民群体，依据其市民化意愿，在“农转非”的同时，保障其失地后的生活、生存与发展，是适时而动的选择。而保障全面、补偿合理的政策选择在强化失地农民市民化能力的同时，也促进了其市民化进程的顺利实现。
2. 城郊失地农民纳入城镇社会保障体系的具体设计。农民转化为市民后，将享有市民权利，但将城郊失地农民群体一劳永逸地纳入城市社会保障体系，目前还不具有现实性，因为城乡一体的社会保障体系的建立是一个长期过程。考虑到城郊失地农民群体内部差异性，在城市社会保障体系的探索上，也应体现出层次性。针对城郊失地农民群体，应先建立养老保险、最低生活保障制度，并辅之以就业制度与培训、就业安置、住房安置等措施。
（1）细分失地农民群体。失地农民群体本身具有差异性和层次性：有主动失地与被动失地的区别；农村型失地与城郊型失地的差异；劳动力年龄与非劳动力年龄的不同。从市民化角度看，考虑到失地农民群体的内部特征以及政府的经济支撑力，将主动失地农民群体与城郊型失地农民群体先行“农转非”，纳入到城镇社会保障体系内，较为稳妥。对于劳动力年龄以上的失地农民群体，将其纳入到城镇养老保险体系；劳动力年龄以内的失地农民群体不但要纳入城镇社会保障体系，而且要对其进行就业指导与培训；劳动力年龄以下的失地农民群体，到就业年龄后进行职业培训，进入劳动力市场。依此对失地农民群体进行细分，可以体现出其群体本身的特殊性，并实现对失地农民群体的广泛覆盖。
（2）明确社会保障资金来源与责任主体。在资金筹集来源上，土地补偿费与安置补助费以及土地增值收益是被征地农民养老保险制度的重要资金源。政府征地具有有偿性，有偿性要求政府应对被征地农民进行相应补偿，现实中补偿标准低、资金到位不及时的现象较多。一项调查表明，如果成本价（征地价加上地方各级政府收取的各种费用）为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5%―10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25％―30％，60％―70％为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。[8]失地农民补偿之低可见一斑。在征地过程中要严格界定“公共利益”的界限，在征地补偿上，要以土地市场价格为基础，提高土地补偿费与安置补助费，在土地增值收益中抽出资金作为失地农民养老保障资金源。对于有市民化倾向的失地农民群体而言，征地补偿中要考虑到失地农民群体城市化的融入成本。现行征地补偿制度对失地农民的土地补偿、劳动力安置补偿、青苗补偿的依据主要是以当前农业生产力水平、农民再就业和农村生活方式作为参照系,而没有充分考虑到征地后,绝大多数失地农民的生产、生活方式将被迫城镇化,忽视了城乡生产要素价格、非农产业启动难度的差异性,忽视了因城乡生活方式差异引起的生活水平的差距,忽视了失地农民城市化后的现实。[9]这对探索城郊失地农民社会保障制度是一种启示，既然失地农民属于“准市民”，具有市民化意愿，考虑到其市民化意愿与能力的分化状态，在社会保障体系的构建上，要强化其市民化能力，增加其市民化成本。在责任主体上，浙江省的具体做法是“三个一点”，采取政府、集体、个人三方筹集社会保障基金的方式，政府出资部分从土地出让金中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人缴纳部分从征地安置补助费中抵缴。并相应占有一定的比例，政府承担部分不低于保障总额的30%，集体承担部分不低于保障总额的40%，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴，并依据保障总额10%的比例建立被征地农民养老保险风险准备金，明确政府、集体与个人的责任。浙江省这种明确社保资金来源与责任主体的做法，符合现代社会保障制度构建中的权利与义务平衡原则，值得推广。
（3）做好与城镇社会保障体系的衔接与过渡。城郊失地农民群体的未来发展状态是向市民群体转化，因而做好失地农民群体社保体系与城镇社保体系的衔接非常必要，尤其是与城镇最低生活保障和城镇养老保险制度的衔接。首先，与城镇最低生活保障制度衔接。依据《城镇最低生活保障条例》第2条：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。对于“农转非”的城郊失地农民群体，其生活无依靠，就业无岗位，土地无保障，很大一部分都有享受城镇最低生活保障的权利，应该在最低生活保障制度上进行探索。城郊失地农民属于城市化过程中的弱势群体，生活质量层次低，承受风险能力差。在最低生活保障上，应该在保障力度与保障水平上实现城乡协调过渡，实现失地农民群体最低生活保障的城乡统筹。其次，与城镇养老保险制度衔接。目前我国农村实行的养老方式有社会养老、土地养老、家庭养老等，土地是农民群体养老最为可靠的保障。失去土地后，土地养老作用基本丧失，尤其对于处于非劳动力年龄的城郊失地农民群体而言，在就业与收入上处于劣势。城郊失地农民群体的社会养老保障要参照城镇职工基本养老保险办法进行政策设计，体现农民市民化的趋势，同时应利于城乡社会保障政策的对接，符合养老制度城乡一体化的未来趋势。再次，在医疗保险上，做好与新农村合作医疗的衔接。目前我国新型农村合作医疗覆盖面广，是政府引导农民进行的以大病统筹为主的制度。有条件的地区可以借鉴城镇职工医疗保险模式，探索建立城郊失地农民基本医疗保险制度，重点是做好新型农村合作医疗与城镇职工医疗保险的衔接。
（4）规范社会保障金账户管理。社会保障基金账户的科学设置、规范管理，能够实现有效的监督，使得社保资金透明度高，运转规范，防范资金被挪用、挤占或截留等行为。浙江省目前采用两种账户模式:个人专项账户、个人账户与社会统筹相结合，两种模式都实行“收支两条线”和财政专户统一管理。“收支两条线”是政府财政补贴、集体缴纳、个人缴费和风险基金资金由国土资源部门在征地费用拨付过程中统一收缴，及时足额转入财政部门的社保基金专户；由劳动和社会保障部门负责基金使用和拨付。财政专户统一管理是财政部门单独建账，专款专用。这种账户模式在目前的实践中应用广泛，取得了比较好的效果。其责任主体明确，并互相协作，避免了运作不透明、缺乏监督与制约等现象。城郊失地农民群体社保金账户管理可借鉴之。
（5）配套政策跟进，形成政策网络。城郊失地农民群体的社会保障体系构建是一个有机系统，仅仅将城郊失地农民群体纳入到城镇社会保障政策中远远不够。失地农民群体市民化进程中还处于城市就业、住房等政策边缘。首先，在就业政策上，明确企业责任，通过企业安置失地农民群体，为其提供就业岗位；同时通过社会机构对失地农民群体进行就业培训，增强其就业竞争能力与城市适应能力。其次，对于自主谋求职业者，提供信息与资金支持。再次，在住房政策上，可以建立失地农民公寓。例如杭州在2002年针对失地农民群体，统一建立失地农民多层公寓，在购房面积、购房价格、环境与配套设施上给以优惠。多层公寓一套用于自己居住，剩余用于出租，适合城郊地区的失地农民群体，同时解决了城郊失地农民群体的住房以及生活收入来源问题，是双赢的选择与动作。多种政策网络格局的形成，对于城郊失地农民社会保障体系的构建是良性促进。
四、 结语
从城市化的角度看，产生失地农民群体是一种必然；从经济发展与社会进步的角度看，农民市民化是一种趋势。构建失地农民群体的社会保障政策必然要考虑到其向市民转化的趋势，城乡二元的体制必然走向城乡统筹与城乡一体化，城乡二元的社会保障政策同样如此。探索城郊失地农民社会保障政策对于建构城乡一元的社会保障体系是一个突破口，也是一个任重而道远的渐进累积过程。
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[责任编辑：张亚茹]