摘 要 2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于我国公共利益从法律上给予了明确的界定，是我国公共利益界定一次进步的改革，但是我国公共利益的界定方法依然不够完善，许多地方有待改善。本文从世界现有的公共利益界定立法模式入手，通过对我国公共利益的界定历程进行回顾，由此评价《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于公共利益界定的利弊，最后对我国公共利益界定的发展方向进行展望。
关键词 公共利益 概括式 列举式 私权神圣 程序正义
中图分类号： D922. 文献标识码：A
一、公共利益界定的立法模式
如何界定公共利益，与一个国家的经济发展水平、社会环境、法律制度、土地范围和潜力息息相关。就目前来看，主要有两种公共利益界定的立法模式。
（一）列举式。
列举式的立法模式是法律详细列举出所有属于公共利益的种类，即公共利益法定。它的基本精神是凡是法律没有规定的，即不为公共利益，公共利益只能由法律规定，政府、任何组织和个人不得随意创设，没有任何自由裁量权。大陆法系国家多采用列举式模式。日本和我国的台湾地区是列举式立法模式的代表，但二者也有一定的区别。日本在有关土地征收征用的法律中列举了35种公共利益，而几乎每一种公共利益又再有一部单独的法律详细进行规定，这样法律就将公共利益全部穷尽；而我国台湾地区在土地法中列举了12种可以发起土地征收征用的条件，但并没有像日本那样将公共利益全部穷尽，给予了政府一定的自由裁量权。列举式的立法模式便于在实践中操作，但这种立法模式无法穷尽所有公共利益，必然导致实际生活中对于公共利益界定的僵化和死板，一定程度上还会阻碍城市建设的发展。
（二）概括式。
概括式的立法模式是指法律并不对公共利益的外延和内涵加以限制，而是仅原则性的规定出于公共利益即可发起土地征收征用权。英美法系国家多采用概括式立法模式。这种开放式的立法模式为政府预留了很大的自由裁量空间，所以如何保障公权力不被滥用是这种模式立足的关键。各国主要采取了两种方式来限制公权力的滥用：一是利用议会法律来规定何谓公共利益，如澳大利亚规定，“公共利益”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图的任何目的。二是通过法院判例来确定土地征收是否符合公共利益，如美国先后通过判例确立了实质准征收限制原则、管制准征收限制原则、非管制而生的准征收限制原则。除此之外，美国许多法院通过判例将公共利益的概念扩大化，采用了准公共利益用途的概念，如贫民窟的改造，高速公路、停车场、加油站、酒店的修建。
二、我国现行公共利益界定立法模式的利弊分析
（一）我国现行公共利益界定立法模式的进步意义。
自1991年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，到1995年《城市房地产管理法》和1998年《土地管理法》，再到2001年6月修改后的拆迁条例公布并沿用至2011年的1月，这些涉及拆迁补偿的法律法规没有任何一部对公共利益做出明确的规定或解释，公共利益的概念就这样在我国法律中一直缺失。我国公共利益的立法缺失直接导致了拆迁过程中的诸多公权力滥用，私权利受损现象，甚至使广大人民群众对于“拆迁”一词避之不及。
2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（后简称《条例》）第一次对公共利益给与了明确的界定，通过列举式的立法模式划定了公共利益的范围，为我国政府在征收过程中的行为起到了指引作用，极大地限制了公权力，对于维护私权神圣，保障多数人的利益起到了重要作用。
具体看来，《条例》第八、九条是对公共利益界定最为直接性的规定，从条例第八条可以看出，我国已经明确将国防、外交、能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用、保障性安居工程建设、旧城区改建列为公共利益，从而确立了以上项目公共利益的法律地位，完全摆脱了由政府随意创设公共利益名目进行征收征用的行政手段，所以，从限制公权，保障私权，防止权力寻租以及保障民生的角度来讲，《条例》具有极大的进步意义和现实意义。
（二）我国现行公共利益界定立法模式的弊端分析。
《条例》的公布实施很大程度的缓解了我国当前行政权力过多干预私权的局面，但是从立法目的本身，以及城市经济发展的长远角度来看，《条例》对于公共利益的规定并不完善，有些地方需要改善。
1、就《条例》第八条第六项的规定来说，个人认为与我国当前的公共利益立法目的不相符合。第八条着重以列举的方式规定公共利益，却在第六项规定里加入了“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的字眼。其实这本身并不影响列举式立法模式的构建，只是其他采用此方法的国家或地区，如前面提到的台湾，对于这一兜底性规定都有较为详细的程序性规定，而《条例》仅通过第九条的一个补充规定，即要求通过广泛征求社会意见，进行科学论证就可以设定公共利益，实际上还是为政府行使公权力开了一展绿灯。所以就此处的规定来说，与我国目前致力于打造的公共利益列举式立法模式不相符合，更不符合程序优先的立法原则。
2、《条例》对于市政公用和旧城区改造这两个公共利益的界定不甚清楚。
(1)对于市政公用的界定。
市政公用的范围界定不同于诸如科、教、文、卫等公共利益范围的界定，它的界定既关系到城市外观面貌，又关系到政府在群众心目中的形象。就市政公用的一个热点问题来说，政府机关的办公用房是否属于市政公用的范畴呢？政府机关建多大的办公用房属于市政公用呢？如果对市政公用的界定不清，那么此项问题就可能成为一个法律漏洞，即凡是建政府办公用房都属于市政公用，只要是建政府办公用房，那么老百姓就必须接受土地征收。事实上，我国各地机关违规建设办公用房频繁发生。如其中反应出来的政府违规修建办公用房的问题，是市政公用这一公共利益界定应该解决的问题，而《条例》却遗漏了。
(2)对于旧城区改建的界定。
《条例》第八条第五项规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，由此将旧城区改建纳入公共利益范畴。但是随之产生的问题是，怎样才能启用这一条款，何谓危房集中、基础设施落后？而且最重要的是，旧房并不是危房，旧房只要不妨碍他人的基本生存权，那么是否改建政府是无权进行处分的。可是《条例》此处用一句笼统的话概括而过，忽视了其背后的一些政府操作空间。所以，在没有旧城区改建标准的前提下，政府完全有空间以改建旧危房的名义进行权力寻租，从而损害公众的利益。
三、我国公共利益界定立法模式的未来展望：保持立法的社会适应性
任何一项法律制度的存在和发展，都必须依靠其与社会的高度适应性，公共利益的界定作为立法的一个部分，也离不开和社会的紧密联系，而且，公共利益作为连接公权力与私权利的纽带，对其界定必须符合大多数人的利益，所以，公共利益的立法发展与社会的联系就显得更加密切。
（一）列举式立法模式是现阶段最适合我国社会发展的界定模式。
2011年《条例》颁布施行前，我国对于公共利益还未有过明确的界定。《条例》作为我国第一次界定公共利益的立法创举，其采用的列举式模式本身就是分析近二十年我国征收征用现状的产物。近二十年来，由于欠缺对公共利益的准确认识，政府可以任意创设公共利益而启动征收征用程序，可以轻易进行权力寻租，由此受损的只能是私权，因而我国的征收征用制度一时广遭社会诟病，甚至很多外国的不法分子也利用这一法律漏洞大肆抨击我国人权问题。所以《条例》界定公共利益的首要目的是要限制公权力，保障私权利。
《条例》虽然没有将公权力完全限制，但其本身所彰显的立法精神以及用列举的方法规定公共利益，已经是一个极大的进步，在现阶段非常有利于缓解由于近二十年来征收征用的制度缺失所造成的社会矛盾，也向社会传达了一个基本的市民社会理念――私权神圣，公权力不得以任何非法理由进行侵犯。
（二）概括式立法模式是我国公共利益界定立法发展的必由之路。
列举式模式虽然符合现阶段我国社会的基本情况，但是由于其难以将公共利益全部穷尽，而公共利益本身又是不能穷尽的先天缺陷，注定是不能长存的。相比之下，概括式模式对公共利益没有一个概念上的限制，只要是启动征收征用权力的国家机关认为其行为符合公共利益，即可认定其为公共利益。社会的发展是多元化的，公共利益的概念随着社会的不断发展和变迁必然发生变化，如果一直采用列举式模式，势必不能及时将新出现的公共利益纳入法律的规定之中，这样将阻碍社会的发展和进步。
所以，列举式模式在我国的存在的目的主要是针对现阶段公权力权限过大的背景，一旦公权力得到很好的限制，私权神圣的观念进一步深入人心，相关配套的法律法规应运而生，那么采纳概括式立法模式就势在必行了。
（三）追求程序正义是我国公共利益立法不断进步的助推器。
从国外立法来看，不论是采用列举式立法模式的国家，还是采用概括式立法模式的国家，其都有大量程序性法规配套而行，如此一来，既保障法律的灵活性，又使公平正义得到了极大的体现。而我国历来不重视程序法的重大意义，包括2011年《条例》的颁布，当中也缺乏许多应有的程序性规定，而如果我们要过渡到概括式立法模式，程序法的大量颁布实施更是不可或缺，因为概括式的立法模式几乎赋予了公权力启动征收征用程序全部的自由裁量权，如果我们不通过程序性法律来限制，那与我们近二十年来年立法上走的弯路有何区别呢？
所以我们从现在开始就要着手对程序性法律进行制定，一是可以弥补现阶段《条例》的少量空白点，二是可以为将来我国公共利益的立法模式由列举式转变为概括式打下坚实的基础，最后一旦概括式模式在我国成功实施，那么一套完备的程序法将成为概括式立法模式在我国生存发展的根基。□
（作者：徐川淇，西南政法大学2010级研究生，研究方向：民法学，土地法；王荷柳，西南政法大学2011级研究生，研究方向：民商法学；叶延，西南大学法学院2010级研究生，研究方向：经济法）
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