[摘要]文章认为，世界经济迟迟没能走出经济危机的阴影，国际众多知名企业面临种种经营困难，这为我国企业进行国际扩张提供了良好的介入机会。事实上，近几年我国许多国企加快了境外投资的步伐，对外直接投资流量年增长率保持在两位数以上。随着境外投资规模的不断扩大，越来越多的国有资产暴露在各种风险下。如何在进行国际扩张的同时，完善境外国有资产的防控和监管问题就日益紧迫起来。为此，文章建议加强境外投资立法、建立境外投资保险制度、完善问责机制和加快培养国际化人才等，防控和监管我国境外的国有资产的安全。
[关键词]境外；国有资产；防控；监管
[中图分类号]F832.48 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0037-04
根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2010年度中国对外直接投资统计公报》，截至2010年底，中国在全球178个国家(地区)共有1.6万家境外企业，投资覆盖率达到72.7％，其中对亚洲、非洲地区投资覆盖率分别达90％和85％。2010年，中国对外直接投资净额(流量)为688.1亿美元，同比增长21.7％，连续九年保持增长势头，年均增速为49.9％。根据联合国贸发会议《2011年世界投资报告》，2010年中国对外直接投资占全球当年流量的5.2％，位居全球第五，首次超过日本(562.6亿美元)、英国(110.2亿美元)等传统对外投资大国，这其中，国有企业和有限责任公司占到存量总额的66.2％左右。
尽管世界经济目前仍然没有完全从经济危机中走出来，欧洲深陷债务危机的泥潭，美国经济复苏艰难，没有动力，但中国国内资本相对过剩的情况没有发生根本改变，而且长期的贸易顺差积累了大量的外汇储备，人民币长期升值的压力依然不变。这些因素都降低了中国企业境外投资的市场准入壁垒和经济成本，共同推动中国企业境外直接投资在接下来的时间保持高速增长的势头。2010年，中国企业以并购方式实现的直接投资为297亿美元，同比增长54.7％。并购领域涉及采矿、制造、电力生产和供应、专业技术服务和金融等行业。目前中国境外投资规模已经相当庞大，而且预期还会进一步增大，这就使得越来越多的国有资产暴露在一系列的风险下，包括汇率风险、征收风险、管理层道德风险和政治风险等。为确保中国对外直接投资的健康稳定发展，在总结经验和教训的基础上探索境外国有资产监管的措施就成了当务之急。
一、中国对外直接投资监管政策的缺陷分析
中国自2000年10月实施“走出去”战略以来，开始了境外直接投资监管体制的深入改革，这个改革的标志是1999年财政部、外交部、国家外汇管理局和海关总署联合出台的《境外国有资产管理暂行办法》，目的是要维护国家对境外国有资产的合法权益，并保障境外国有资产的安全完整和保值增值。2003年又成立国务院国有资产监督管理委员会，并出台《企业国有资产监管管理暂行条例》。该《条例》坚持政企分开，实行所有权与经营权分离，从某种意义上说这是国有资产管理体制的新的里程碑。
目前，我国对外直接投资的监管体制以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为标准，以核准制和备案制替代了原有的审批制，强调企业在对外直接投资活动中的主体地位，要求政府不再干涉境外投资企业在经济、技术方面进行可行性决策。2004年10月，国家发改委颁布了《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确规定了新的境外投资基本操作模式。商务部2004年10月也出台了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，替代了原来对外经济贸易部《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》，制定了境外开办企业的一系列新规定。这一系列的举措使得我国国有企业境外直接投资法律监管体制初步建立起来，形成了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式：商务部根据产业发展引导等决定境外投资审批；国资委和中投等负责境外国有资产的保值增值；外管局侧重于购汇审核；财政部等对中投等履行出资人监督；中国出口信用保险集团为境外投资提供保险和风险提示；央企管理层专门负责内部风险管理和控制。应该说，就现有世界各国国有企业境外投资审批和管理流程比较而言，中国的境外投资监管算是非常严厉的，但国有企业境外直接投资的法律监管体系还是存在如下三个问题。
(一)职能部门权责不对称、多头管理导致混乱
在现行的职能分工体系中，国家发改委、商务部、外汇管理局和财政部等部门共同对境外投资负责，各司其职。但从实际情况来看，审批内容往往重叠，各部门都倾向于对境外投资进行实质内容审批，审批利益最大化，但关于境外投资损益的权责却模糊处理，不出问题大家都抢功劳，出了问题则各个部门都推卸责任。事实上，审批权的这种横向转移并没有从根本上解决简化审批的问题，甚至把问题更加复杂化了。
(二)境外投资中政企不分的固有弊病并未根本改善
很多央企管理层的行政级别几乎与国资委同级，人事上属于中组部管的干部，国资委无法真正实现资产与人的统一管理，国企很难用现代企业制度进行改造。根据国资委的职能，国资委既是监管者又是出资人，这很难让国资委有效地行使出资人的职责，实质上仍然是政企不分。如果作为其股东的境内国有企业仍然政企不分，那么境外的国有企业也就必然无法做到政企分开。而且境外国有企业一边要受到我国的监管体制管理，另一边还要受到投资东道国法律体制管理，如果政企不分的毛病不能解决，极有可能会与某些法制健全的投资东道国的管理制度相冲突，导致运营困难，中国某些企业进行跨国并购不顺畅就有这方面的原因。
(三)境外投资的风险管理体制也不健全
境外企业都是在不同的国家背景下运营的，需要全面了解东道国的政治、经济、法律、文化和风俗等方面的情况，并且要充分估计当地的政治风险和经济风险，在此基础上才能做出正确的投资判断和决策。但是，我国的央企境外投资更多的倾向于资源性投资，而对法律、政治等风险的忽视，也导致了高风险。截至2010年，中国境外投资的71.9％集中在亚洲地区，达到2281.4亿美元，13.8％是拉丁美洲投资，达到438.8亿美元。而央企对这些地区投资更多的依赖当地政府的人格化允诺，一旦投资地政局或者法律出现变动，中国在这些地区的投资风险就会出现灾难性的结局。
二、我国主要贸易伙伴国境外直接投资的法律监管研究
美国对企业境外直接投资采取开放式的监管体制，也可以说美国对境外投资基本不实行管制措施。美国投资者在国外或国内进行直接投资都无须得到政府批准。除对一些特殊国家，如古巴和朝鲜等进行的交易会受到限制外，美国对居民或非居民由国外汇入或向国外汇 出的资本，不实行外汇管制；同时美国的货币当局对于美国本国货币资本的输入与输出基本不实行管制措施，但它并不鼓励美国居民将其存款转移到外国银行，当然如果转移是必要的，居民的活动也不会受到阻碍。
由此可见，美国对外开放程度很高，对境外直接投资也采取相对而言比较宽松的政策，但美国依然用法律对境外投资进行监管，其境外投资国内立法主要体现在《对外援助法》及其多次修订法和1970年的《财政收入法》中，内容涉及到境外投资保险、税收优惠、信贷支持甚至包括信息服务等内容，并且通过境外投资保险制度中“合格投资和投资者”的相关规定，对中小企业的境外投资予以各方面的资助，但对于那些不利于美国经济发展的投资项目或者产业采取不予承保和不给予优惠等措施，间接地对美国境外投资进行监管和产业布局的控制。可以说，美国对境外投资是不直接干预，而是采取用国内立法间接性综合立法的监管体制。
日本企业境外直接投资的有限监管体制是从1969年开始的，此时日本开始推行对外投资的自由化政策，表现为政府不仅放宽了严厉对外直接投资的限制，同时也给予进行对外直接投资的企业许多鼓励措施，并且多次修改境外投资的各项审批标准，以促进日本海外直接投资的健康发展，确定了日本通商产业省为专门的海外直接投资的审批管理机构。1969年前，日本的全部海外投资项目都需要进行逐项的审批，1971年7月日本政府大幅度放宽了对海外投资的各项限制(即在原来是逐步提高海外投资自动批准限额，现在是取消了这个限额，除个别项目外，余下的全部委托由日本银行批准)。1972年以后，大藏省决定将委任日本银行自动批准海外投资的范围作进一步扩大，除了限制投资性行业外，所有的境外直接投资都由日本银行审批。
同时，日本对国有资产的管理职能是通过各个部门分工协作来共同实施，日本国有资产监管与经营治理模式强调的是政府作为所有者的职能，而国有资产经营治理主体的自主权比较少。政府对企业最高负责人的任命和劳务制度有决定权；政府对企业财务活动，包括预决算、资产处置、资金筹措和剩余资金的动用等均进行严格的制约；政府制定法律以确定国有资产经营企业的权利和义务；政府对国有资产经营企业的经营活动，包括企业的开设、业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准和停业等重大事项实施行政监督；日本法律还规定主管大臣有业务监督权，除军事工业外，对国有资产经营企业拥有监督、命令和现场检查的权限。
对美国、日本企业境外直接投资监管体制进行研究，并比较我国的境外投资监管政策，我们发现，我国对境外投资并不缺少监管。国资委早就制定了央企境外资产监管办法，包括限定企业的境外投资资质、规范央企境外产权、改革境外投资审批办法和建立风险预警体系等。国资委还向各大央企下发了《关于中央企业清理规范境外投资中个人代持产权有关问题的通知》，对央企境外投资进行进一步的规范。可是，这一系列监管措施仍然没能止住央企在国外频频亏损的步伐。
三、完善我国对外直接投资监管举措研究
针对央企境外投资问题，国资委颁布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》。两办法于2011年7月1日起施行，用于规范央企境外投资行为，但若要建立境外国有资产保值增值的长效机制还有很长的路要走。结合中国目前的对外投资监管制度和国外的监管机制，笔者认为，仅靠增设海外投资监管部无法解决我国境外资产的风险管理问题，要解决这个棘手而又急迫的问题，许多制度亟须架构。
(一)加强境外直接投资立法，明确监管范围
世界上各主要的资本输出国，无论是发达国家还是新兴发展中国家，都制定了一套较为完整的规范和管理境外直接投资的法律制度。如美国早在1948年制定并经过多次修改了《对外援助法》，日本1978年修订了《输出国保险法》，韩国1978年颁布了《海外资源开放促进法》等等。目前我国作为世界上第五大的资本输出国，而且资本输出规模还在进一步扩大，关于境外直接投资的立法显得是如此的必要。这个新的立法最主要是要确立起按照市场化原则规范国有企业境外投资行为的准则。因为境外直接投资是一种市场行为，企业作为投资的主体，无论它采取何种经营和管理方式，国外政府都会按照市场化的原则赋予它独立的法人地位，给予它相应的参与境外直接投资的自由权。在立法中有必要确立政府职能部门作为国有资产的代理人，就应该是以投资者的身份从经营的角度对企业的境外投资发表意见，参与经营活动，而不是用行政I生的命令干预企业管理。只有这样做，才能够解决政企不分的问题。
以法律的形式明确了要按照市场化原则规范企业的境外投资行为后，接下来才可以真正设立专门的境外投资管理机构，从而统一协调我国的境外投资管理。并且在立法中要明确地划分国有资产专职管理部门和其他政府部门的职权范围，涉及到境外直接投资的问题时由专门的境外管理机构负责，涉及综合的国有资产管理问题时，则由国有资产专职管理部门负责。这种国有资产监督管理体制的优点在于国有资产的监督管理部门独立于政府的行政系列，可将政府行政管理职能与所有者的职能区分开来，彻底做到政企分家，各司其责，权责分明，而且此时专司境外投资管理的机构避免流于形式之嫌。例如日本的通商产业省，韩国的境外投资事业审议委员会都成功的完成了境外资产监管的职责。
(二)建立境外国有资产直接投资的保险制度
中国企业境外直接投资所去的地方很多是社会风险、政治风险比较高的区域，由于风险是客观存在的，那么发生亏损也有一定的必然性。如果是政治风险，就应由国家政策性保险机构承担，针对那些政治性风险的保险服务，如汇率险、国有化征收险和政治暴力险，对东道国拒绝承认合同契约、强制收归国有和突发性政局动荡等建立起保护措施。在这方面美国与日本两个国家做得非常成功，比如1985年，美国国际集团(AIG)对Belco石油公司在秘鲁遭遇的全部资产被征收的政治风险提供了2.3亿美元的赔偿，此后在长达8年的时间里，AIG持续对秘鲁政府索赔金的追偿，终于在1993年8月28日，秘鲁政府与AIG最终签订了赔偿协议，赔偿额高达1.847亿美元。日本建立了NEXI机构，英国建立了ECGD，这些保险公司都有负责向商业企业提供政治风险承保业务。
目前中国出口信用保险公司(Sinosure)是我国唯一官方出口信用保险机构，主要是在投资项目政治风险保险方面提供多种服务，如海外投资保险、来华投资保险和租赁保险等。根据《2010年度中国对外直接投资统计公报》，2010年中国企业以并购方式实现的直接投资297亿美元，同比增长54.7％，占 流量总额的43.2％。并购领域涉及采矿、制造、电力生产和供应、专业技术服务和金融等行业。随着中国企业越来越多地加入到跨国并购的大潮中去，而且主要领域集中在资源、能源和通信服务等行业，主要投资国又集中在亚洲和拉丁美洲地区，在这些地区遭遇风险往往是不可避免的，比如中兴、华为在印度遭遇的“禁令”。如果仅由中国出口信用保险公司提供有限的保险服务就显得不足，我们不妨也结合国情，建立一系列新的保险制度，用以帮助企业规避境外投资企业遇到战争、地震以及政治风险等所造成的经济损失，减少企业的后顾之忧。
(三)架构起严厉的问责机制，加大对投资责任人的奖惩力度
如果出现任何重大亏损，实际都是国有资产的重大损失，都要查明原因，明确并且追究责任。如投资获利，则要给予责任人相应奖励；若是企业经营和投资决策上导致的亏损，即使决策程序完全合法，至少要负领导责任，或调离岗位，或引咎辞职；而若是决策程序违法，则应该要负刑事责任。
但央企海外工程许多是资源性项目，前期投入往往很大，而盈利又是一个长期的过程。目前的情况是，无论我们的直接投资还是间接投资，平均盈利水平都不高。所以，以单个项目短期是否盈利，盈利多少，来考评并不合理，要规定一个合理的周期，可以管理者的整个任期来考评：如果是亏损了，就要考评是何种风险造成了亏损；如果是政治风险，应由国家政策性保险机构承担；如果是市场风险，则应界定亏损的规模、幅度以及哪些是由经营者决策失误造成的，并要追究其相关责任人。
四、解决国际化运营人才短缺的问题
中央企业国际化人才相对不足，已对企业实施“走出去”战略、建设国际化大公司产生了许多负面影响。事实上，近年来，人才问题是国资委除企业改革外花费精力物力考虑最多的问题。由于我国社会经济发展水平相对较低，同家部分政策不够灵活，综合生活环境与文化差异等原因，我国的企业在吸引人才，特别是高素质的国际化人才方面与发达国家和地区相比就处于劣势。而且，大部分国有企业“走出去”的区域多是不发达国家或地区，对国际化人才更是缺少吸引力，投资项目所在当地也缺少符合条件的人才。中国电力投资集团公司的缅甸项目面临的问题就是典型代表。当地政局复杂，和平与稳定环境脆弱，项目所在地又处于温热带原始丛林，人烟稀少，传染病流行，生活和工作条件极差。要解决这个问题需要重视国际化人才的自我培养，还要有全球化的视野，充分利用好项目所在地各类人才资源，实现本土人才为我所用，更要以宽广的胸怀和创新精神，切实从体制、机制、环境等方面创造条件，以利于发现、培养和使用优秀的国际化人才。同时，还要高度重视发挥团队的整体作用，弥补个体人才的不足。
在经济全球化、国际化经营的大背景下，中国企业“走出去”已经是不能回避的趋势。据普华永道发布的调查报告测算，2009年中国海外投资交易达166宗，交易金额约为335亿美元，是2008年的3倍，也超过了国际金融危机前2007年的水平，“走出去”战略取得了积极的成果。但是，随着中国企业越来越大规模的“走出去”，也产生了许多风险，甚至有的还遭遇了巨额的亏损。所幸的是，我国政府已经在采取一些措施力图进一步降低国有企业境外投资的风险，相信随着相关法规制度的进一步完善，我国企业的境外投资会取得更长足的进步。
[参考文献]
[1]王焱霞，浅议境外国有资产风险防控和监管问题[J]，中国经贸导刊，2011，(14)：64-65
[2]熊小奇，我国对外投资产业选择与区位布局[J]，亚太经济，2010，(4)：99-102
[3]杨海霞，构建新形势下的涉外经济管理体制――专访国家发展改革委利用外资和境外投资司司长孔令龙[J]中国投资，2011，(1)：55-59
[4]中国商务部2010年度中国对外直接投资统计公报[R]2011：9
[5]张如庆，我国对外直接投资区域选择分析[J]，国际贸易问题，2005，(3)：106-110
[责任编辑：黄兴豪]