国家“十二五”规划纲要制订了“基本建成综合交通运输体系”目标，进一步明确综合运输作为我国交通运输行业的发展方向。但是，综合运输的发展仍然面临着诸多问题，亟待加以解决。
一、“十二五”是建立综合运输体系的关键时期
交通运输是支撑、促进我国经济社会发展的重要基础设施和前提条件。随着经济社会的快速增长，我国运输需求、尤其是长距离运输需求日益增加，同时面临着运输基础设施拥挤日益加剧及生态环境的严重制约，如何建立高效、环保、节能的运输系统成为一个日益重要和亟待解决的问题。在微观层面，各地交通拥堵状况不断加剧，难以满足物流经济条件下企业即时生产、能动库存等要求。在宏观层面，国家总体物流成本和因安全、环保、节能等问题带来的社会成本居高不下，无法为提高国家整体经济竞争力和实现可持续发展提供保障。
综合运输的实质，就是通过组合不同运输方式的优势以达到有效降低社会成本的目的，而且运输距离越长降低成本的效果就越明显。理论上，任何一种运输方式都可以独立实现位移服务，但针对不同的运输需求，在不同的运输条件下，不同的运输方式有各自的成本优势。发展综合运输，一是可以合理配置不同运输方式，在供给侧形成各种运输方式生产力布局合理、能力相对充足、相互匹配的交通系统；在需求侧，为用户提供可供选择的空间以组合出更多的运输方案。而可供选择的空间越大，用户购买运输服务的成本也就越低。二是能够促进各种运输方式之间有效衔接，降低“接驳”环节的成本。三是通过提高专业化、市场化的服务能力和品质，能够有效集合分散的运输需求，进一步提高运输生产效率，降低单位运输成本，取得规模效益。因此，发展综合运输、建立综合运输体系已成为包括我国在内的世界各国的既定方针和目标。
在我国以往运输能力紧张状况下，对运输资源的配置属于短缺经济条件下的“短板配置”，无暇顾及各种运输方式的比较优势。经过多年改革发展，我国交通运输系统得到了显著优化、完善，从物质、市场和制度方面为综合运输提供了发展基础：一是不同方式运输能力大大增强，交通运输系统总体能力有了明显提高，从根本上改变了以前运输资源“短板配置”的状况，具备了运输能力余度，为统筹考虑不同运输方式技术经济特点和比较优势，合理优化组合运输资源创造了条件。二是市场取向改革不断深化，民航、公路、水运行业实现了政企分开，市场逐步发育，初步形成了有利于发挥市场作用的产业组织格局；铁路行业在合资铁路发展的推动下，不仅降低了市场进入门槛，而且对行业组织产生了重大影响，为利用市场手段配置运输资源、提供一体化服务创造了有利条件。三是联运代理人、综合运输企业出现并持续发展，为发展综合运输提供了微观市场基础。根据国家“十二五”规划纲要，我国“初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系”，“十二五”时期成为我国建立综合运输体系的关键时期。
二、抓住阻碍综合运输发展的主要矛盾
（一）交通系统结构性矛盾突出
我国交通不同运输方式发展不均衡，结构性矛盾突出，主要表现在铁路和内河航道发展滞后。在全国货物运输总周转量中，我国运输市场呈现公路市场占有率上升、铁路水运市场占有率下降的趋势，反映出我国交通系统在规模增长的同时，结构性失衡问题越加严重，使得原本适宜铁路、水运承担的货物长途运输不得不由公路承担。
（二）综合交通枢纽建设滞后
随着我国经济结构的不断调整，各种运输方式之间的协调配合不到位，尤其是在交通枢纽建设发面，各自强调“以我为主”，具有综合功能的运输枢纽建设滞后，造成各种运输方式之间缺乏有效衔接、联接不畅通，无法形成有机整体，既增加了运输的中转、交接费用，也严重影响了各种运输方式优势的充分发挥。
（三）政府管理职能不综合
目前，我国部门分割、区域分割、各自为政的局面还未根本改变。不仅不同运输方式间都寻求自身发展利益的最大化，而且各地区也都从自身利益出发，缺乏有效的协调。运输系统在规划制定、技术标准、发展政策、行业管理等方面缺乏统筹，尤其是铁路行业仍未实现政企分开，不能适应市场经济条件下发展综合运输的需要。如我国铁路部门、公路部门分别规划建设了数十个集装箱中心站（基地），不仅缺乏相互之间以及与港口之间的联系，而且造成了大量浪费。在不同运输方面之间开展跨业经营需要得到多个部门的批准，面临着诸多障碍，严重影响了综合运输市场的建立，进而妨碍了综合运输的发展。
（四）综合运输市场发育迟缓
我国目前虽然拥有众多运输服务企业，但大多仅能完成区段运输、单种方式运输，提供单一方式的运输产品；或者是提供运输代理服务的联运代理人，所开展的综合运输活动大多属于“简单协作式”，专业化、市场化水平较低，而缺少具有足够实力、能够提供综合运输服务的供给方――综合运输企业和多式联运经营人。另外，没有针对多式联运经营人、综合运输企业实施行业管理、制订产业政策，严重影响了市场主体的发展，致使我国综合运输集成能力、专业化水平和服务质量不高，综合运输市场发育程度低，从而制约了我国的综合运输体系建设。
三、促进综合运输发展的思路和政策建议
（一）优化结构，强化枢纽
以“调结构、促衔接”为目标，优化调整交通运输结构，加强综合枢纽建设，实现运输方式之间的物理网互联、经营网互通。
1、优化网络布局、运营服务结构
一是继续大力发展铁路，尽快增加铁路的路网规模，改变因铁路发展滞后造成的交通运输体系物理网的不均衡状态。二是优化铁路等缺乏市场竞争行业的产业组织，激发这些行业的活力，通过促进竞争提高铁路等行业的生产率和服务质量水平，改变交通运输体系运营网的不均衡状态。通过增强铁路等运输方式的运输能力和服务质量，在同等质量水平下为用户提供更多的方案选择，以减轻公路运输系统的负担，提高综合运输市场份额，促进综合运输发展。
2、强化枢纽建设，畅通“接驳”环节
一是把枢纽建设作为重要任务，提高到应有的战略高度。确定国家级、省级交通枢纽，由中央政府、地方政府分别统一规划、统一组织实施。二是提高既有、新建车站、港口、机场等各种交通方式的节点对其他运输方式的兼容性，促进交通运输大通道、运输干线与区域性、地方性交通运输系统、运输支线的衔接。三是促进交通枢纽、交通节点与当地仓储、物流、报关服务系统的融合，鼓励提供相关增值服务。四是提高运输装载设备、转运设备的通用性，大力发展集装箱运输。五是按照“一份合同、一次收费、一单到底”的目标，统一不同运输方式的运输合同、单据、收费系统，制订综合运输链条上不同运输方式之间的费用清算原则、办法。六是促进不同运输方式的市场主体（尤其是统一运输链条上的运输企业）协调运营时刻表和营业时间，以相互配合，合理安排运输能力，减少货物在“接驳”环节的等待时间。
（二）大力培育综合运输市场主体
多式联运是市场经济条件下实现综合运输的主要微观形式。多式联运经营人作为组织者，能够集中分散的运输需求和供给，在整个综合运输链条中居于核心地位，因此要着力培育多式联运经营人。考虑到联运代理人、综合运输企业具有多式联运经营人的一些相同特征，可以积极引导、培育联运代理人、综合运输企业发展成为多式联运经营人。就政府而言，应当在政策上予以支持，消除企业经营障碍，帮助企业培养专业人才，提高信息沟通、管理控制运输过程等核心竞争力，推进企业现代化建设，发展一批满足综合运输市场需求、实力雄厚的多式联运经营人，构建交通运输统一大市场，提高综合运输整体服务能力。
（三）综合行业管理职能
一是按照大部制的改革方向，统一不同运输方式的政府管理职能。在改革到位之间，建立发改委、交通部、铁道部、商务部等主管部门的工作协调机制，在各部门设立专门负责综合运输事务的机构，以协调不同运输方式之间、运输与代理之间、国际与国内运输之间的行业管理和监管，确保相互之间的配合与同步。二是以调结构、促衔接、提高专业化市场化水平为重点，制订全国、区域、地方综合运输发展规划。根据综合运输的需要，研究制订统一的运输技术、运营标准。三是统筹行业监管。研究制订统一的监管原则，按照制订的原则加强对各个运输方式的经济性和社会性监管。四是研究制订统一的定价原则，确保不同方式的运输资源在公平的条件下得到合理配置，真正通过市场价格发挥市场在配置资源中的基础性作用。五是协助市场建立综合的运输责任制度，为用户提供透明、可靠的责任保障，从而增强用户对综合运输的信任程度。
（四）统筹行业发展政策
一是站在综合运输系统的角度，统筹考虑各种运输方式，制订综合性收费政策，统筹各类运输发展基金的征收和使用。为了促进综合运输的发展，基金的使用不仅用于项目建设，也可以用于对项目运营的补贴。二是调整投资政策。投资方向以“弥补交通运输体系的薄弱环节、提高运输系统的整体能力”为主。三是制订技术政策。鼓励、资助有利于降低综合运输成本、促进综合运输发展的技术研发。四是实施需求侧管理。通过调整土地使用规划政策，尤其是城市规划，尽可能地避免由于城市规划不平衡而造成不必要的出行需要。通过税费调节，引导人们使用环保运输方式。加大对综合运输的宣传，帮助人们更好地理解、认识综合运输对于可持续发展的重要作用，增加对综合运输方式的使用。五是借鉴各发达国家的成熟做法，定期研究、编制、公布综合运输政策白皮书，将之作为制定运输政策的规范程序，并就综合性运输政策专门立法予以强化。
（五）建设公共基础平台
建立公共信息和电子商务平台，通过平台向全社会提供各种运输方式的时刻表、运输企业、运输价格、平均运输时间等有助于用户选择不同运输方案的信息；实现合同签订、交费、清算等电子商务；提供舱位预定、货物跟踪等增值服务；支持同一链条上不同运营商之间的工作通信等。建立服务评估平台，由第三方对提供综合运输服务的市场主体进行能力、质量评估，对于质量信誉好的市场主体树为标杆企业，推广其先进经验，带动全行业质量水平的提高。着手建立全国统一的货物识别、跟踪系统，为全程跟踪货物创造条件。加强对综合运输的调研和统计分析，为进一步制订具体的发展政策提供依据。
（虞浩，1972年生，江苏连云港人，国家发展改革委体管所副研究员。研究方向：基础设施改革与发展）