摘要：随着工业化、城镇化进程的不断加快，产生了失地农民这个迅速膨胀的特殊群体，失地农民的社会保障问题成为关注的焦点。由于失去了赖以为生的土地，加之当前征地工作中的问题和我国社会保障制度的不完善，失地农民成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无农民”。为维护失地农民权益，统筹城乡发展、构建和谐社会，必须采取有效的措施，建立完善的失地农民社会保障体系。
关键词：失地农民；社会保障；补偿标准；法律援助
中图分类号：F2 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0040-03
随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速增加，目前我国的失地农民数量在4000万人以上，据预计，2020年我国的失地农民将达到1亿。由于我国目前二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，农民失去土地的同时也失去了附着于土地的一系列权益，因此，高度重视失地农民的社会保障，是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是全面实现小康社会的需要。
1 我国失地农民社会保障的现状
1.1 失地农民的生活保障
在对失地农民的安置上，大部分地区采取货币安置方式，对于征地补偿标准，《土地管理法》规定，征地补偿由三部分构成：一是土地补偿费，二是青苗及其地上附着物补偿费，三是劳动力安置补偿费。我国只是按被征用地的原有用途进行补偿，而没有考虑土地的未来用途和地价，因此对征地实行的是部分补偿原则，这种补偿方式的特征：（1）补偿金低于土地市场价格，不能反映土地的位置、人均耕地面积、地区经济发展水平等影响土地价值的经济因素，（2）征地补偿费远远不能保障一个城市居民的生活，难以解决失地农民长远生活之计。有的地方采用的是留地安置方式，即留出一定面积土地给失地农民，帮助其生活保障，这种方法能够使失地农民长久享受土地增值收益，但是这只能在人均耕地较多的地方才能实行。还有的地方采取住房安置的方法，即统一规划，为失地农民提供住宅，这种方法解决了失地农民的居住问题，但是其他方面难以保障。
1.2 失地农民的就业保障
失地农民的就业安置主要采取两种方法，一种是招工安置，还有一种是农村集体经济组织安置，它是农村集体经济组织利用征地补偿费开办一些经营实体，让失地农民在其中工作，但这些企业产权不明晰，抵御不了市场风险，一旦企业亏损倒闭，将造成失地农民既失地又失钱。由于安置方式单一，加上能提供的就业岗位有限，很多农民失地的同时也失业了。据调查，失地农民在土地征用的同时能获得就业安置的比重不超过10%。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，原有的计划用工方式逐渐为市场主导的就业形式所替代，企业用人自主，劳动保障部门一无就业岗位，二无权安置农民就业，三无促进“失地农民”就业的政策出台，再加上失地农民文化素质较低和农村没有健全的职业培训教育机构以及年龄等原因，失地农民的再就业问题不容乐观。
1.3 失地农民的养老保障
我国二元化的社会保障制度使得城镇居民养老保险比较完备，但还没有建立完备的农村养老保障制度，土地是农民最基本、最稳定的生活来源。失去了土地保障，家庭养老又趋于弱化，再加上传统的补偿安置方式存在缺陷，失地农民“老无所养”的问题显得尤为突出。国务院提出有关文件要求和指导精神，加快了失地农民建立养老保障的步伐，一些地区已经展开了积极的探索，相继出台了一些实施办法。从各地的实践看，目前解决失地农民养老保障主要有以下两种方案：第一种就是把失地农民直接纳入城市养老保障体系，但是该方案针对的是城市规划区以内的失地农民，难以将全部失地农民吸收，因此，该方案只是小范围的举措。第二种方案是采用政府统筹模式，养老基金的筹资由政府、集体个人三方共同负担。政府承担的费用从土地出让金收人中列支，集体承担的费用从土地补偿费收人中支出，个人承担的费用由被征地农民自愿缴纳或从征地安置补助费费中抵缴。参保的被征地农民到年龄开始领取养老金，给付方式实行缴费确定制。政府为每个参保的被征地农民建立养老保障个人账户。个人账户金按同期城乡居民一年期储蓄存款利率计息。个人（一些地区含集体）缴纳的部分划人被征地农民的个人养老账户，政府承担的部分形成社会统筹基金。这种模式考虑了各种客观因素，从制度设计上来看比较合理，但在实际运作过程中可能会出现个人账户空账和养老金筹资缺口造成的实际支付能力的不足。
1.4 失地农民的医疗保障
失地农民面临的诸多社会保障问题中，最为棘手的即为医疗保障问题。失地农民的医疗保障问题具有其特殊性。一方面，由于他们失去了土地，不再是传统意义上的以农业收入为主的农民，将他们完全划归新型农村合作医疗体系并不十分合适；另一方面，失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。因此，失地农民的医疗保障问题就处于一种被边缘化的状态，他们所得到的数万元失地补偿费，仅能够维持数年的基本生活，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。
2 失地农民社会保障存在的问题
2.1 补偿费用不合理，补偿水平低
《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿标准带有浓厚的计划经济色彩，是一种与市场无关的政策性价格。按照有关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，征用土地的安置补偿费必须专款专用，这意味着农民个人所能获得的补偿费只有地上附着物及青苗补偿费，占全部征地补偿费的极少部分，所获补偿较低。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，农民没有参与权和决策权甚至没有知情权，从而致使土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，据国家有关资料统计，被征用土地的收益分配比例是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%，补偿水平低已是一个不争的事实。
2.2 没有严格而完善的征地法律程序
征地一般要经过“申请――批准――公告――征用”这些程序，这样做有利于化解征地中的各种矛盾，保证失地农民的利益。我国各级政府对征地程序都做了明确的规定，地方也出台了具体的要求和办法。但是，有关土地征用程序的立法仅在土地管理法等法律中有模糊的规定，如仅规定了征地批准后和补偿方案确定后的“两公告一登记”程序，其他程序是否公告却没有规定，这使土地征用过程的公开性和透明度较低。除法律对征地的范围、程序等的规定不健全外，对征地补偿也缺乏法律规范，我国宪法对征地补偿没有明确的规定，也没有其它的统一立法来支撑，使土地补偿在立法上政出多门，只重视行政机关管理的方便，忽视了农民权益的保障。从土地赔偿款的分配来看，农民没有参与权和决策权，导致补偿款分配混乱。此外，对征地纠纷也没有相应的解决机制和细则，往往使纠纷无法解决，失地农民状告无门。即使有法律的规定，但因缺乏公正的司法监督，有些地方在征地与补偿也不依法办事，越权审批、任意降低补偿标准和补偿金的情况时有发生。因此，没有严格而完善的征地法律程序，失地农民的合法权益得不到真正的保障。
2.3 失地农民社会保障制度存在着弊端
失地农民社会保障制度存在三大弊端。第一，失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘群体。第二，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。从社会保障基金的来源来看，社会保障资金主要依赖于失地农民的征地补偿费，它属于保障资金的一次性存量供给，农民对于土地转让后产生的巨额增值收益几乎一无所得，这使得社会保障缺乏稳定、长效的资金来源，因此，对失地农民的保障限于“生存型”保障，而不是“发展型”保障，失地农民社会保障水平低。第三，就业保障机制不健全。失地农民的就业状况有两个特征：实现再就业普遍困难，大部分失地农民处于半就业半失业状况；以非正规就业为主，工资水平低且稳定性差。失地农民就业难，一方面是农民自身的原因，另一方面是就业岗位有限，再一方面就是就业保障机制不健全，有的尚未建立。有的地方在征地时承诺引进企业优先安排失地农民就业，但因为企业自主招工等原因不能兑现承诺。此外，对失地农民的培训体系不完善，对失地农民的培训缺乏统一规划，缺乏用前培训、按需培训和实训教学，培训面不宽。
土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。他们徘徊在城市的边缘，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无农民”，在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到有关政策待遇，是我国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为影响我国社会稳定和和谐发展中的一个不可忽视的问题。
3 建立和完善失地农民社会保障制度的对策
3.1 提高土地征收的补偿标准
土地征用补偿是征地问题的核心，为了保护农民的长远发展利益，必须制定合理的补偿标准，按市场经济规律进行补偿。我国现有的土地产值的倍数为补标准的依据显然不能真正体现土地的真正价值，所以应当以土地在市场应有的价值为基础，提高土地征收的补偿幅度。土地征收补偿款的确定不仅要补偿被征土地的现在价值和损失，还要考虑土地的未来价值以及因征地带来的连带损失，比如农民的再就业成本、物价上涨引起的风险等。土地补偿标准的确定，可以借鉴西方发达国家的做法。西方发达国家的征用补偿费包括土地使用费和土地赔偿金，前者相当于土地价值，后者是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。发达国家对征地价格的评估也是由中介机构来完成，可以有效地减少中间交易成本，遏制“寻租”行为。另外，在征地的补偿上，发达国家主要以现金补偿为主，但考虑到现金补偿时土地价格评估技术不足和物价上涨因素，一些国家也规定了现物补偿，这可以减少政府筹措资金的困难和人们的不满情绪，是一种改变补偿方式单一化的有效措施，值得我们借鉴。
3.2 为失地农民提供法律保障
由于没有独立的法律，没有相关的法律条文，征地程序没有法制化，失地农民的权益也就没有法律的保障，所以对失地农民提供法律保障，就要单独制定《失地农民社会保障法》，将土地的征用范围，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准，土地征用的程序和法律责任等以立法的形式确定下来，以保证农民享有充分的知情权。法律此外，针对目前土地产权不明晰造成的诸多问题，还应尽快使农村土地产权制度法制化，明确集体土地所有权的主体身份，从法律上控制各级政府部门对土地的征用，使农民土地权利的行使得到法律的保护。失地农民由于自身知识的局限，在征地过程和其他社会活动中，由于缺乏相应的法律知识和没有足够能力支付因寻求行政救济所需要的成本而使自己的利益受损，因此，对失地农民提供法律保障还需要为失地农民提供法律援助，建立比较完善的失地农民法律救助体系，让失地农民能真正维护自己的利益。最后，根据目前的实际情况，为确实做到维护失地农民的各种权利，应尽快以法规的形式修订失地农民的地方社保方案，以法律法规来保护失地农民的社会保障。
3.3 加强对失地农民的职业教育和技能培训，提高其就业能力
就业是民生之本，从某种意义上说，解决失地农民的就业问题实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题。长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位的竞争中处于不利地位。因此，失地农民的就业难题，根本在于加强失地农民的职业教育和技能培训，政府部门应建立较完善的就业培训体系，根据市场需求和劳动者的年龄和文化层次有针对性的安排培训内容。另外应及时转变失地农民的就业观念，使其自觉参与就业竞争。
3.4 循序渐进的建立失地农民社会保障体系
失地农民的社会保障制度应该包括养老、医疗、失业保险。以及最低生活、住房、就业保障等在内的完整的保障体系。但从目前我国的实际情况来看，一下子建立起非常完善的社会保障体系是不现实的，只能采取循序渐进的方式，一般先从养老保险、最低生活保障和医疗保障着手，实现最基本的保障，以此为基础，各地可根据具体情况，采取灵活多样的保障方式。
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