根据《中华人民共和国档案法》(下 称《档案法》)第二十四条规定，“在利用档案馆的档案中”，有“损毁、丢失属于国家所有的档案”、“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案”或“涂改、伪造档案”的违法行为的，“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款”；“企业事业组织或者个人”有违反《档案法》第十六条、第十七条规定，“擅自出卖或者转让档案”或“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人”的违法行为的，“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款，有违法所得的，没收违法所得”。根据这一规定，档案行政管理部门对档案违法行为人可以实施的行政处罚种类包括警告、罚款和没收违法所得3种。在这3种行政处罚中，警告与没收违法所得并不涉及处罚裁量幅度的问题，而罚款则有处罚裁量幅度的问题。《中华人民共和国档案法实施办法》(下称《档案法实施办法》)第二十八条又进一步明确规定，《档案法》第二十四条规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下，这实际上授予了档案行政管理部门较大的行政处罚裁量权。
为了规范行政裁量权的行使，减少和避免行政执法的随意性，200B年5月12日发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出，“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行”。为了落实国务院的规定，中央和地方行政机关纷纷掀起了制定行政裁量基准的高潮。针对现有行政裁量基准存在的诸多问题，国务院法制办公室发布的《关于规范行政裁量权的指导意见(征求意见稿)》要求进一步规范行政裁量基准，并明确提出，“制定裁量基准应当合理划分裁量阶次，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，运用数学模式等方式，将裁量因素与阶次划分有效结合”。到目前为止，国家档案局尚未制定统一的档案行政处罚裁量基准。现行的档案行政处罚裁量基准主要是省、市档案行政管理部门制定的。从大部分省、市档案行政管理部门的实际情况来看，我国的档案行政处罚裁量基准制度还存在着诸多问题，需要予以全面检视。
档案行政处罚的裁量因素应全面、具体、明确
合理行政是依法行政的基本要求之一，它要求行政机关行使自由裁量权必须符合法律目的，排除不相关因素的干扰。规范档案行政处罚裁量权，建立档案行政处罚裁量基准制度，首要问题就是对档案行政处罚的裁量因素作出正确的界定。从不同地方制定的档案行政处罚裁量基准来看，对档案行政处罚裁量因素的理解有较大的差异。有的仅以档案违法行为涉及的档案的价值、数量作为档案行政处罚的裁量因素，如《河南省档案行政处罚裁量标准(试行)》；有的以档案违法行为涉及的档案的价值与数量、档案的损毁程度轻重以及修复难度大小作为档案行政处罚的裁量因素，如《佛山市档案行政处罚自由裁量权细化标准》}有的除以档案违法行为涉及的档案的价值与数量、档案的损毁程度轻重以及修复难度大小作为档案行政处罚的裁量因素以外，还考虑当事人的过错程度(故意或者过失)以及当事人赔偿损失的情况，如《浙江省档案行政处罚裁量参照执行标准》，有的还以档案违法行为的危害后果作为档案行政处罚的裁量因素，如《辽宁省档案局行政处罚自由裁量权指导标准》。然而，档案行政处罚的裁量因素，并非可由档案行政管理部门任意规定，必须根据法律、法规的相关规定及其体现的精神予以明确，而且应当具有相对的统一性。目前，我国不同地方对档案行政处罚裁量因素的理解存在如此大的差异，显然有必要进行检讨。
关于档案行政处罚的裁量因素，《档案法实施办法》第二十八条已有明文规定，即档案行政处罚中的罚款数额“根据有关档案的价值和数量”确定。依据字面含义，档案行政处罚只需考虑档案违法行为涉及的档案的价值与数量即可。惟法律的解释应探求法律条文的真意，并不得拘泥于文字，作孤立的文字解释。在理解某一法律条文时，必须置身于整个法律秩序寻找问题的答案。关于行政处罚的裁量因素，作为行政处罚领域一般法律的《中华人民共和国行政处罚法》(下称《行政处罚法》)已经作了原则性的规定。《档案法实施办法》属于行政法规，在效力位阶上低于《行政处罚法》。因此，在对《档案法实施办法》关于行政处罚的规定进行解释时，不能无视《行政处罚法》的存在，而必须作出符合《行政处罚法》的解释，以避免破坏法律秩序的统一性。《行政处罚法》第四条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据这一规定，在规范档案行政处罚裁量权时，应当全面考虑所有与档案违法事实、性质、情节及社会危害程等相关的因素。因此，不仅档案违法行为涉及的档案的价值与数量必须作为档案行政处罚的裁量因素，档案违法行为造成的危害(包括造成的档案的损毁程度轻重以及修复难度大小，以及对社会利用档案产生的影响等)、档案违法行为的形态(预备、未遂、中止、既遂)、档案违法行为人的主观过错情况(故意或者过失及其程度)，甚至档案违法行为采用的手段、档案违法行为的动机与意图、档案违法人违法后的态度及表现(是否有消除或者减轻违法行为危害后果、积极赔偿损失等行为)等亦应作为档案行政处罚的裁量因素。其中，档案违法行为涉及的档案的价值与数量以及档案违法行为造成的危害大小可以作为档案行政处罚的主要裁量因素，其他裁量因素亦不应忽视。为了确保档案行政执法人员在作出行政处罚时能够充分考虑这些因素，并排除不相关因素的干扰，档案行政管理部门在制定细化、量化的档案行政处罚裁量基准时，应当根据《行政处罚法》第四条的规定及其体现的精神，对档案行政处罚的所有裁量因素作出具体、明确的规定。显然，我国很多地方制定的档案行政处罚裁量基准，对档案行政处罚裁量因素的规定并不完全符合《行政处罚法》的规定，应当予以修正。
合理划分档案违法行为与处罚裁量阶次
行政处罚裁量基准的设定原理是根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等因素，把法律、法规、规章规定的违法行为与相应的处罚种类、幅度分别划分为若干个违法行为阶次与处罚裁量阶次，然后将所划分的违法行为阶次与处罚裁量阶次，按照“过罚相当”的原则――对应起来，从而达到细化、量化行政处罚裁量权的目的。因此，合理划分违法行为与处罚裁量的阶次，是科学制定行政处罚裁量基准制度的关键所在。一般而言，法律、法规、规章规定的行政处罚裁量空间越大，需要划分的违法行为与处罚裁量阶 次就应当越多。在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量空间确定时，划分的违法行为与处罚裁量阶次越多，每一阶次下的行政处罚裁量空间就越小。因此，行政机关在制定行政处罚裁量基准时，必须尽可能地多划分一些违法行为与处罚裁量阶次，才能更好地细化、量化行政处罚裁量权，从而达到有效规范行政处罚裁量权行使，减少行政执法随意性的目的。
目前，我国各地在制定档案行政处罚裁量基准时，也都针对各种档案违法行为的处罚裁量划分了一定的违法行为与处罚裁量阶次，但各地之间有一定差异。有的地方对档案违法行为的处罚裁量划分的阶次均为3个，如《湖南省档案行政处罚裁量权基准》；有的地方对档案违法行为的处罚裁量划分的阶次均为4个，如《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》《河南省档案行政处罚裁量标准(试行)》；有的地方对不同档案违法行为的处罚裁量划分的阶次也不同，有的为3个，有的则为4个，如《辽宁省档案局行政处罚自由裁量权指导标准》《浙江省档案行政处罚裁量参照执行标准》，有的地方针对不同档案违法行为的处罚裁量划分的阶次呈现多元化，有3-8个不等，如《甘肃省档案行政处罚自由裁量细化执行标准》《重庆市档案行政处罚裁量权基准》。总体来看，大多数地方制定档案行政处罚裁量基准时划分的违法行为与处罚裁量阶次为3－4个。
档案行政处罚罚款的裁量幅度为，“对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下”。依《档案行政处罚程序暂行规定》第二十三规定，对单位作出五万元以上罚款，对个人作出三千元以上罚款，属于《行政处罚法》第四十二条规定的“较大数额罚款”行政处罚。无疑，档案行政管理部门的行政处罚裁量空间是比较大的。与此相适应，档案行政管理部门在制定档案行政处罚裁量基准，对档案违法行为的处罚裁量进行细化与量化时，需要划分的违法行为与处罚裁量阶次就应相对多一些。一般来说，建立行政处罚裁量基准制度时需要划分的违法行为与处罚裁量阶次应当不得少于3个。如果划分的违法行为与处罚裁量阶次过少，行政处罚裁量基准制度就会形同虚设，难以有效地发挥作用。行政处罚裁量基准制度，主要是通过最大限度地控制或减少行政执法人员裁量空间的方式来达到促进行政机关依法公正、高效行使行政处罚职权的目的。要最大限度地控制或减少档案行政执法人员的行政处罚裁量空间，在制定档案行政处罚裁量基准时，对档案违法行为的处罚裁量就有必要尽可能地多划分一些阶次。根据行政处罚裁量基准的制定原理及其目的，考虑到档案行政处罚的裁量空间大小以及档案违法行为的具体特点，档案行政管理部门在制定档案行政处罚裁量基准时，对档案违法行为的处罚裁量至少应当划分为5个以上违法行为与处罚裁量阶次。目前，大多数地方制定的行政处罚裁量基准仅划分3个或4个违法行为与处罚裁量阶次，明显有些偏少，应当根据情况适当予以增加。