【摘要】党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），拉开了新一轮土地制度改革序幕，本文选取文登市作为山东威海市县域经济代表，对其开办农村土地承包经营权和宅基地使用权(以下简称“两权”)抵押的情况进行分析，认为目前“两权”抵押贷款面临规模经济效率低下、缺少法律保障等主要障碍，并提出相关政策建议。
【关键词】县域金融 两权 抵押贷款 探析
一、“两权”抵押贷款开展情况
随着十三届三中全会通过《决定》，农村土地确权、登记、颁证工作即将展开，“两权”流转市场也将随之建立和完善，大批的土地承包者将通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式依法取得“两权”，发展多种形式的适度规模经营，这既给县域金融提供了新的服务对象，又给县域金融如何开办“两权”抵押贷款带来了新的课题。
文登市共有金融机构10家，其中涉农金融机构4家，据调查，全市只有农村信用社开办了几笔土地承包经营权抵押贷款，宅基地使用权抵押贷款业务所有机构均未开办。截至2011年上半年末，农村信用社共办理土地承包经营权抵押贷款1920万元，抵押率为50-60%，贷款用途主要用于支持冷风库苹果收购。金融机构开办“两权”抵押贷款难问题比较突出。
二、县域开办“两权”抵押贷款面临的主要障碍
（一）规模经济效率低下、土地资源整合力度不够
目前文登仍存在规模经济效率低下、土地资源整合力度不够、仍以家庭承包责任制种植的现状。农户融资模式单一，农户小额贷款是主要的融资方式，在此条件下，很难实现农户种养业的高收益性和种养业的规模经济。
（二）缺少法律保障，贷款风险掌控难
土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。”我国《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。农民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房产和地产是密不可分的，农民的住宅是不能用作抵押的。农民住宅转让受限制、一户农民只能有一个宅基地，其住宅只能向无房的本社（质）村民转让。这样金融机构开办“两权”抵押贷款业务缺乏法律保障，贷款风险过高。
（三）办理确权手续难，缺少有效证明
在涉农贷款中，农户宅基地、承包土地、自住房屋因绝大多数无产权不能办理抵押登记，必须先取得由房地产登记机关颁发的房屋权属证书，提交抵押登记申请书、借款及抵押合同，集体土地使用证等，共有房屋还须提交《房屋共有权证》才能办理，这也给“两权”抵押贷款带来不便。
（四）缺乏必要的价值评估，抵押物处置变现难
一是土地承包经营权权属不明晰，易引起土地纷争。二是土地评估机构缺乏，土地价值难界定。导致农村房产价值评估困难、费用高、时间长，难以实现抵押贷款。三是流转市场不健全，抵押土地难变现。双方权益难以得到法律保护，一旦贷款逾期，贷款抵押物处置困难。
（五）保险保障机制不完善，市场风险难把握
农业抵御自然灾害的能力弱，现阶段农业保险业务尚未全面展开，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。
（六）缺少上级部门指导，业务推广难
由于土地承包经营权抵押贷款业务尚处在尝试阶段，目前仅在全国有限的几个省份进行试点，且以地方性文件的形式获准开展，金融机构上级行并未出台具体的业务细则，县域金融机构在执行中会遇到很多操作性、技术性难题。
三、政策建议
面对人口城镇化、经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素的流转为基础的“两权”抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。要破解诸多不利因素的制约，更需各方的积极推动，以实现土地使用价值最大化，在金融更好地支持“三农”发展和自身实现良好效益之间架起一座“金桥”。
（一）加快立法,明确“两权”抵押范畴
建议有关部门把农民土地承包权和宅基地使用权具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的权益，确保现有土地承包、使用关系保持稳定并长久不变，为县域金融进入奠定法律保障。一是抓紧修订、完善相关法律法规和政策，使农民享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许农民将“两权”作抵押进行融资;二是认真做好确权登记颁证工作以登记的方式公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）规范操作程序,切实防范风险
开展土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款是一种全新尝试，因此，要出台相关配套政策和措施，制订有效的管理办法和操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度，做好规避贷款风险的充分准备。
（三）做好价值评估工作，加快“两权”流转
首先应依托土地局和土地管理所等职能部门尽快建立专门的评估机构，建立完善县域农村土地价值评估市场建设。二是要优化农村土地经营和使用权。
（四）加快风险补偿和保险保障制度建设，提高金融介入的积极性
府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，对金融机构出现的处置亏损和不良贷款给予适当弥补;保险部门应设计开发出有关“两权”权抵押贷款的保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险。
参考文献
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