【摘 要】 伴随着1999年以来我国高校的大幅扩招，高校背负了沉重的债务，部分高校负担沉重，甚至影响到学校的正常发展。文章在分析总结高等教育巨额债务的现状、成因及评价、防范、化解的实践基础上，对我国高校债务的防范和化解的长效机制做了探讨，以期促进高等教育事业的持续健康发展。
【关键词】 高校债务； 债务化解； 长效机制
1999年高校扩招以来，我国高校招生规模连年攀升，高校毛入学率由1998年的9.8%迅速上升到2009年的24.2%，实现了高等教育精英化到高等教育大众化的跨越，满足了人民大众接受高等教育的需要，为我国经济社会发展提供了重要的人才支撑。但与此同时，高校债务问题不断浮出水面，引起了社会各界的高度关注，如何防范和化解高校债务风险已迫在眉睫，学术界对此进行了大量的理论研究，政府部门也进行了一系列有益的实践探索。
一、我国高校债务的现状
1999年以前，高校普遍受财务制度“量入为出、收支平衡”预算编制原则的影响，高校债务较少，高等教育规模也比较稳定，高校基建主要依赖于政府的拨款。随着1999年高校扩招，“银校合作”逐渐兴起，高校从银行借入大量的贷款，以满足扩招带来的校园基本建设需求。高校贷款集中形成于1999年到2004年间，并逐渐引起政府部门和外界的关注。2004年审计署对教育部等中央部门直属的18所高校债务、投资等情况进行了审计调查，发现：至2003年末，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年末增长45%，其中基本建设形成的债务占82%。
2011年，审计署在第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》中对地方高校债务规模进行公布，截至2010年底，1 164所地方所属普通高校有政府性债务2 634.98亿元。公告还显示，当年借新还旧偿债额为542.47亿元。有95所高校存在债务逾期现象，逾期债务为27.18亿元。由此不难看出，我国高校债务规模巨大，负担沉重，甚至部分高校影响到学校的正常教学。高校负债问题已成高校发展过程中不容忽视的重要问题。
二、我国高校债务的成因分析
（一）高校扩招
在1999年，为提高我国高等教育的毛入学率，推进积极的财政政策以及缓解社会就业压力，我国开始大力发展高等教育，高校招生规模大幅度上升。1999年1月国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》的通知中明确提出了“到2000年，高等教育入学率达到11%左右，到2010年，入学率接近15%”的目标。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出，“通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的百分之九提高到百分之十五左右。”
在实践中，这两个文件都得到了较好的贯彻，1998年全国普通本专科招生数为108.36万人，1999年迅猛上升为159.68万人，增长47.36% ，到2010年则上升为661.76万人，是1998年的6.11倍。2010年全国各类高等教育总规模达到3 105万人，高等教育毛入学率由1998年9.8%上升到26.5%。高等教育规模发生了历史性的变化，实现了高等教育精英化到大众化的转型，超前完成了两个文件中设定的目标。
（二）财政投入不足，政府默许、鼓励高校借贷
1.财政投入不足
1993年2月中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”的经费保障措施，但事实上，1993年以来到2010年均未达到这一目标。并且在1999年高校连续大幅扩招后，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例并无大幅度提升，而且财政收入占高校总收入的比重不断下降。教育部教育发展研究中心主任张力指出，我国政府预算内教育经费占教育总投入的比重，从1994年的80.5％下降到2006年的40.8％，“一路锐减”。当财政投入无法满足高校扩招带来的巨大资金需求时，高校只能通过其他途径来解决扩招带来的资金需求。
2.政府默许、鼓励高校借贷
政府自身在财政投入不足的同时，为了解决高校为扩招所导致的巨大的资金需求，为高校通过银行贷款提供了一些政策导向，默许、鼓励高校向银行负债，以满足校园基建所需的庞大的资金需求。1999年，李岚清在第三次全国教育工作会议上以《深化教育改革，全面推进素质教育，为实现中华民族的伟大复兴而奋斗》为题所作的报告中明确指出“还要从各地实际出发，积极运用财政、金融和税收政策，引导社会力量增加教育投资，鼓励社会力量投资办学和集资助学。”1999年银校合作开始流行，并迅速在全国推广。同时，1999年，国家利用国债资金支持高校发展，并要求地方政府和学校配套，而且根据配套资金、银行贷款和其他配套资金来源的落实及到位情况，拨付国债专项资金。变相要求、鼓励无力提供配套资金的高校通过银行贷款筹集配套资金。
此外，各省、市、区政府为了解决政府一时无法满足扩招所带来的巨额财政投入，把部分教育基本建设拨款改为贷款贴息，鼓励高校利用银行贷款，加大筹资力度，加快项目建设，改善办学条件。
（三）普通高校教学评估
为了保证高校扩招后的教学质量，改进教学工作，教育部从2003年开始启动五年一轮本科教学水平评估工作，评估工作以“以评促改、以评促建、以评促管、评建结合、重在建设”为原则。教学评估确保了高等教育在飞速发展的前提下办学条件的进一步改善，为高等教育发展作出了重要的贡献。但是在财政投入不足的情况下，高校为了达到评估所设定的诸如师生比、图书馆、实验室等系列指标，顺利通过教学评估，高校只能通过向银行借入资金，改善办学条件，以顺利通过本科教学评估。
三、正确评价高校负债对高等教育发展的作用
高等教育在财政投入不足的情况下，通过负债发展确保了政府扩招政策顺利实施的同时，也保证了高等教育的质量，使高等教育取得了跨越式的发展，这一点必须给予客观评价，不能因为极个别高校存在的一些问题而抹杀整体高等教育发展的成就。
（一）为经济社会发展提供了有力的人才支撑
1999年扩招以来，高等教育规模不断提升，到2010年全国各类高等教育总规模达到3 105万人，在校生规模位居世界第一，使我国从人口大国向人力资源强国转变成为可能。以毕业生数为例，1998年普通本专科毕业生为82.98万人，研究生毕业生为4.7万人，到2010年则分别对应为575.42万人、38.36万人，分别增长5.93倍、7.16倍。高校教育造就了大批高素质的就业者，提高了整体劳动者的素质，为我国经济社会又好又快发展提供了有力的人才支撑，为经济社会发展发挥了重要作用。
（二）为高等教育长远发展打下了坚实的基础
我国高校债务主要集中用于教学设施、生活设施建设方面，这是一个基本的事实。高校债务的增长伴随着高校教学条件的不断改善，高校的校舍面积、教学科研仪器设备、图书资料均有成倍的增加，以校舍建筑面积、教职工数为例，1999年普通高等学校校舍建筑面积17 525万平方米，到2010年则上升为74 604万平方米，增长3.26倍；1999年普通高等学校教职工106.51万人，到2010年普通高等学校教职工215.66万人，增长1.02倍。高校债务带来的高校基础设施的持续改善为高等教育快速发展发挥了基础性的作用，并将为高校的长远发展打下坚实的物质基础，与此同时，高校师资队伍快速壮大，培养、储备了一大批优秀中青年人才，将为我国高等教育长远发展打下坚实的人才基础。
（三）高校债务过高、背负压力过重
高校通过借入债务，在扩大招生规模、提高办学质量、提升办学层次的同时，也背负了过重的债务，偿债压力较大。
经调研显示，债务规模跟扩招规模和基建规模呈明显的正相关关系，相当多的高校无法如期还本，只能勉强按时还息，还有部分高校被迫通过压缩办学成本、降低教师待遇、缓缴住房公积金甚至长期拖欠工程款等措施来维持学校的运作。如果高校沉重的债务压力得不到缓解，势必会导致优秀师资队伍流失、教学质量下降等不利于高等教育健康发展的严重后果，甚至产生一些不利于社会稳定的因素。
因此，政府和高校必须采取切实可行的措施，防范和化解高校债务，以确保高等教育持续健康发展。
四、高校债务的防范和化解
高等教育作为一种准公共产品，不具有盈利性，受教育者只愿意承担一部分成本，而提供公共产品是政府的基本职能，因此政府有义务做好高校债务的防范和化解工作，切实加大财政投入，落实对高等教育的投入责任，提升国民的整体素质，实现中华民族的伟大复兴。
（一）高校债务防范和化解工作的实践
1.高校债务防范实践
在高校债务规模不断增大的过程中，相关政府部门及银行采取了相应的风险防范措施。为了满足扩招的需要，在默许、鼓励高校向银行借贷的同时，政府部门也就债务对高校的影响给予了高度关注，并适时出台了一系列措施，以防范可能出现的债务风险。例如，1999 年，“银校合作”兴起之时，教育部即下发《关于部属高校“银校合作”问题有关意见的通知》，指出“银校合作”属新兴事物，要做好研究工作，并提出了原则性意见；2004年，随着高校债务进入还本期，高校债务风险不断显现，引起政府的高度关注；同年7月，教育部、财政部联合印发《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》，并随文公布了高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型，意图通过合理确定贷款额度、风险指数来防范债务风险；同年12月，教育部又下发《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》，建立贷款审批制度进一步规范直属高校贷款行为。与此同时，各省有关主管部门也相继出台了一些管理规定，以规范高校的贷款行为，防范债务风险。
银行方面，加强对高校债务的风险评估和预警也对高校债务的风险控制起到了一定的作用。国家出台了控制高校收费总额等系列措施，使各家商业银行开始意识到高校贷款的风险问题。2004年底，中国工商银行总行开始出台了有关教育贷款的控制管理办法，设计了数学模型来测算高校负债发展的上限。在2005年初，江苏大学在快速扩张过程中出现资金短缺，于是向工商银行江苏分行申请贷款，而工商银行江苏分行对江苏大学授信与融资风险做了一次测算，认为已经达到7~8亿元的警戒线，如果江苏大学再增加贷款，学校就会面临偿债危机，所以工行的授信评审部门打回了江苏大学的贷款申请。正是由于这次贷款遭拒使江苏大学避免陷入到债务的危机之中，同时工商银行江苏分行通过银团贷款以及土地置换的方式解决了江苏大学的资金困难问题。
如上所述，在1999年到2007年之间，政府对高校债务的管理是在确保扩招的前提下，力图通过控制贷款用途、确定贷款规模、建立贷款审批制等手段使高校债务规模可控、风险可防。这一期间，政府及银行对高校债务的管理侧重于防范，对高校债务的规模及投向等方面做了较好的规范，取得了一定的成效。
2.高校债务的化解
2007年前后高校债务集中进入还本期，资金压力骤然加大，债务风险凸显，引起了当年两会的高度关注。时任教育部部长周济在两会上表示要认真对待高校现存的贷款问题，这些问题将会得到逐步解决；2007年12月，陈至立在教育部直属高校工作咨询委员会第十八次全体会议上讲到 “要把高校负债等问题提到议事日程上来”；同年，教育部建立了各省高校贷款信息上报机制，全面掌握高校贷款信息。这些都标志着中央政府逐步着手启动高校债务的化解工作。
同期，广东、浙江等地根据当地情况，出台了系列化解高校债务的措施，取得了较好的成效，引起各地广泛关注，并为全国的高校化债积累了有益的经验。2006年，浙江采取的主要措施是安排新校区建设专项补助，对土地超过办学需要量的，原则上应将老校区进行置换，置换收入应优先用于归还建设贷款；2007年，广东则将高校经政府贴息的教学设施贷款余额一次还清。
2009年教育部工作要点明确提到“开展化解高校债务风险工作”，并与财政部在中央高校实施了高校债务化解工作。2010年，财政部、教育部下发了《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，建立地方高校化债奖补机制，以引导地方政府和高校化解债务风险，这标志着中央政府正式启动全国范围内的高校债务化解工作，高校化债步入新的阶段。
在中央的政策导向下，各省市相继出台了一揽子化解高校债务风险的政策措施。主要措施可以归类为：（1）设立专项资金，建立化债奖励机制，引导高校积极化解债务；（2）大幅提高生均定额标准，加大财政投入，将部分增量经费用于归还银行本金；（3）鼓励处置闲置、低效利用土地，处置收入用于偿还债务；（4）要求学校统筹资金，按学费收入一定百分比偿还债务；（5）建立严格的贷款审批制，未经政府部门同意，不得贷款。
部分高校把银团贷款、土地置换和短期债务改长期债务等方式结合起来，综合解决高校债务问题，比较典型的案例有：
江苏省苏州大学通过银团贷款，较成功地实施了债务重组。由于银团贷款具有融资额度大、期限长，由提供贷款的几家银行共同承担风险，贷款收益也由几家银行共同分享等特点，对于贷款规模较大的学校，可由一家银行牵头，由5~ 7家银行组建银团，共同承担学校贷款。工商银行作为苏州大学银团贷款的牵头单位， 共7家参贷银行与苏州大学签订了9.12亿元的银团贷款， 贷款期限为7年， 5年固定资产贷款及部分流动资金贷款， 通过时间换空间，即土地置换的方法，分散贷款风险， 暂时缓解了学校建设时期的偿贷压力。银团贷款具有优化贷款结构，调整存量贷款期限，缓解还贷压力，降低资金链断裂的风险的功能。
也有高校通过短期贷款改为长期贷款的方法缓解了债务困难。南昌大学利用国家开发银行贷款12 亿元实施“短改长”项目，还款的期限延长至16 年。另外，交通银行、建设银行、农业银行与江西师范大学签订协议，为其提供总额12 亿元，还款期限15 年的债务重组银团贷款；上海浦东发展银行与陕西省教育厅签署了协议，为陕西省高校提供15亿元的中长期贷款，用于置换高校新区建设中的短期借款，改善高校债务偿还期限结构。
总体而言，中央和各地相继出台的高校债务风险化解政策措施具有财政投入力度较大、各方责任明确、奖补机制导向等特点，具有较强的可操作性、针对性，能够有效化解债务风险，同时，银行与高校之间的创造性的合作方式也有利于促进高校债务危机的化解。但目前的债务化解的方法也存在一些问题，比如，各地化债较少分析高校负债规模，导致过度负债的高校分配的化债资金多，这样在一定程度上会鼓励高校过度负债，不利于长期防范化解高校债务风险。因此，在解决目前债务的基础上，还应寻求高校债务防范和化解的长效机制。
（二）构建高校债务防范和化解工作的长效机制
化解高校负债不仅要解决目前高校债务沉重的现实困难，还要从长远上构建高校债务防范和化解的长效机制，加大政府财政投入、科学规划管理，并增强高校的自我生存和发展能力，解决高校目前的经费短缺的局面，最终促进我国高等教育的持续健康发展。
1.落实财政投入责任、完善高校财政拨款体制
首先，要加大对教育的投入。高等教育为我国经济社会发展提供了重要的科研、人才等支撑作用，但是，长期以来我国对教育投入不足，截至目前，也没实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的4％。必须逐步明确各级政府财政投入要求，合理分担，明确责任，加大对财政教育投入力度的考核，确保财政投入，为高校发展提供经费保障，减少高校对银行贷款的依赖。国家应强化教育投入法律的制定与执行。目前高等教育投入不足的一个重要原因是对相关政府的教育支出行为约束不够，而教育作为一种准公共品，政府应成为主要的供给者，对教育的投入是政府必须履行的责任，所以，应对政府的教育投入进行立法，保证教育投入的总量达到一定水平，同时，通过各级人民代表大会约束各级政府的教育财政支出行为。
“生均综合定额加专项经费”是政府安排高校预算的主要形式，这种模式有利于发挥高校办学自主性，但也存在高校获得经费的数额主要来源招生数，而与教学质量关联性较小的问题。这就导致部分高校单纯扩大办学规模，可以获得更多的财政拨款，而致力于提高教学质量、加强内涵建设的高校由于投入成本偏高，财政拨款相对较少，陷入财务困难的境地。应逐步改进现行的拨款机制，将高校的办学层次、软硬件设施、服务社会能力等指标作为高校经费预算的核心指标，引导高校进行内涵建设，深化教育教学改革，改善人才培养质量。
其次，要理顺中央和地方政府的财政关系，保证高等学校的经费来源。目前，地方政府财权与事权不对应，地方政府所支配的资金有限，在官员晋升考核方面，主要考察地方GDP的增长情况，所以地方政府往往把财政支出更多地用于促进地方经济建设方面，而对于教育等公共服务领域的支出倾斜力度不够大，并且，地方高校所得到的财政支持力度尤其不足。为保证地方高校能得到足够的财政支持，第一，应改进官员绩效考核办法，转变仅以GDP作为指标的官员绩效考核办法，应把对教育的支持纳入到考核指标体系中；第二，完善财政分权制度，做到财权与事权相一致，使得高校财政投入的主体有相应的财政实力；第三，应改进中央的转移支付制度，使得高等教育经费在各地区和各高校的分布达到适度均衡。
2.科学规划教育发展，提升管理水平
我国高等教育发展水平已进入大众化阶段，政府应根据我国人口结构、人口发展趋势、产业发展等因素科学规划教育事业发展。经历了1999年至2006年招生规模大幅上升的过程后，近几年高校在校学生数量的增长速度逐渐减缓，2007年至2010年在校生数的年平均增长率为6.4%，远低于2000年至2006年期间22.78%的年平均增长率。在在校生增长速度放缓的情况下，部分高校仍注重规模的扩张，盲目建设新校区，必然造成资源浪费，背负沉重的债务负担；同时人才结构还应适合我国产业发展、经济建设的需要，结构失衡同样是对人才、社会资源的一种浪费。因此，政府应制定科学的发展规划，适当控制高等教育规模，推动高校注重内涵建设。
高校存在预算软约束是引发高校不合理负债的重要内在原因，逐步改进对大学领导的考核机制，将校领导防范债务风险能力纳入任前考察，离任审计，对忽视债务风险、超承受能力建设的责任人要追究责任、严肃处理。同时，引导、鼓励、指导高校改进内部运作机制，实现决策的民主化、科学化，从根本上杜绝形象工程、政绩工程。
3.广开渠道，多元化筹集办学经费
高校应利用自身科研、人才等优势密切与政府和企业界合作，积极参与产学研项目，不仅可以提高科研水平和美誉度，还可以使企业深受与高校合作的收益，增加对高校的投入力度，为高校科研投入更多的研究经费。
向社会、校友募捐是国外高校筹集资金的重要途径，为高校发展发挥了重要的作用。例如哈佛大学2007年捐赠基金规模高达349亿美元，国外高校募捐的能力由此可见一斑。事实上，这是基于高校对募集捐赠的重视和规范化的运作模式。再如纽约大学设有专门募集机构，并将捐赠目标分解到院系，不仅使募捐任务更为具体，更可以使学院密切师生关系，重视人才培养，促进学生成才。但我国高校基本没有健全的募捐机构、机制，校长们也普遍淡漠募捐，高校校长们必须认识到经费是高校成为一流大学的重要前提，募集资金是校长的重要工作。
发行教育彩票能够募集到稳定的公益资金。福利彩票和体育彩票发行多年，积累了丰富的经验，政府应将发行教育彩票提到议事日程，为筹集教育经费增加新的途径。
4.实施“创业型大学”的发展战略
高校拥有很强的科学研究能力，而高校中的科学研究可以与工商产业相结合，创造出价值，从而进一步支持大学的研究和发展。欧美的创业型大学便是积极寻求大学中科研成果的转化，进而扩充大学的科研经费。而其中的典范就是斯坦福大学。
在二战结束后，斯坦福大学的学费收入不断下降。尽管在1946―1947 学年，学费收入占总收入的60％，1952 年降到了47％。同时由于低利率和持续的通货膨胀，来自捐赠的实际收入也不断减少。从1940 年到1950 年，私立大学中捐赠收入占总收入比例从29％降到16％，斯坦福大学也遇到了相同的困难。为了解决大学发展的经费问题，斯坦福大学努力把大学中的科学研究与对社会的应用和服务相结合，从而大大促进了大学的发展。首先，斯坦福大学积极与政府和军方合作，二战结束后，斯坦福大学借鉴麻省理工学院的合作研究模式， 把其他院校曾参与战时研究中心的返校教师集中起来， 于1945年成立了第一个研究中心――微波实验室，并得到了联邦研究基金的永久资助。其次，斯坦福大学努力与企业相结合，通过建立斯坦福研究所，专门处理企业资助的研究项目。企业为大学提供研究资金进行以应用为背景的基础研究，并对大学的研究进展持续跟踪，同时，大学让教师或研究人员担任企业的顾问，让具有研究经验和才能的学生参加企业的研发活动。再次，斯坦福成立了专门的创业服务机构，成立于1970 年斯坦福的技术授权办公室就是其中之一。其主要职责可以分为内外两部分：对内，鼓励教师公布研究发明， 评价该发明的市场价值，申请专利保护，并对具有较大商业潜力的发明寻求买家；对外，积极与企业建立联系。
目前，我国高校的许多知识资产未能被“激活”，专利实施率低于全国平均水平。在2001年至2005年间，全国高校专利授权量8 389项、专利实施量1 910项，专利实施率仅22.8% ，而全国平均水平约30%。同时，高校科技成果流失比较严重，统计显示，近30%的高校存在科技成果流失现象，或被窃取，或随人员流动而流失，18.1%的高校无专门的专利管理机构，10%的高校没有制定知识产权管理制度。因此，在目前的情况下，高等学校应充分利用自身的资源优势，注重科学研究的应用，推进学校创业风气的形成，形成学校内部的创业体系，与政府及企业相结合，一方面促进学校科研的发展，另一方面为学校的发展创造良好的资助条件。
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