摘要：我国中央政府与地方政府之间由于利益的差别与冲突，当地方政府在面对中央政策时为了维护本地区的利益通过“虚假行政”、“上有政策，下有对策”等方式歪曲中央政策，使中央政策落空。为了有效实现中央政府的宏观调控，必须要转变中央与地方之间的这种关系，实现两者之间的合作。这对于我国高效行政，转变政府职能，建设服务型政府具有重要意义。
关键词：中央政策 利益 执行偏差 有效执行
在我国，公共政策执行结果的现实状况往往与中央政府的意图大相径庭，政策目标的偏差、扭曲乃至完全落空等政策阻滞现象比比皆是，中国公共行政与公共政策学界对于公共政策执行阻滞现象的分析可谓汗牛充栋。道德风险致使政策执行阻滞不可避免地存在于政策执行过程中，而道德风险产生的根本原因，就在于中央政府和地方政府之间基于自身利益而选择的博弈策略；央地之间的博弈具有“斗鸡博弈”的特点，具有层级关系的各级地方政府之间的博弈符合“智猪博弈”的特点，而同级地方政府之间的博弈则属于典型的“囚徒困境”模型，政策执行本身可以看作是政策制定者和政策执行者之间的交易过程，是组织在业务旅行过程中发生的交易，是一种组织现象。
一、我国中央政策无法落实的表现形式
在中央政策的执行过程中，各级地方政府普遍存在偏离中央政府政策宗旨的行为，具体表现形式为：
第一，教条主义。一些政府部门在执行政策过程中，在忽视本地区实际情况、未领会中央政策精神实质的情况下盲目照搬政策，不仅没有很好地促进当地经济的发展，还会造成一些负面影响。
第二，有的政府部门对上级政策采取观望或犹豫不决的态度，制定一些表面化的政策以迎合上级，实际并没有严格落实，拖延时间，使政策错失执行的最佳时机，影响了执行效果。当政策与政府部门的利益相背离时，地方政府就会偷梁换柱，阳奉阴违。
第三，“做表面文章，截断政策内容：政策执行过程中，政府部门不作为，仅做表面文章，未落实具体的措施，使政策执行浮于表面，流于形式，或者象征性地选择政策的某些部分执行；政府部门根据自己的利益需求，对政策的精神实质和内容进行曲解或取舍，有利于自己的就执行，不利于自己的就不执行，导致全局的政策不能得到贯彻落实，甚至出现与上级政策宗旨相背离的政策绩效。”
二、造成中央政策执行困境的原因
现在我国一个比较普遍的现象是“中央政策出不了中南海”，造成这种现象的原因主要表现为以下几个方面。
1.中央与地方的利益侧重点不同，存在利益冲突，是中央政策执行困境出现的根本原因。马克思说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。公共政策的制定者也是如此，西蒙的有限理性原则认为决策者在做决策时会受到主观因素的影响，特别是个人利益或组织利益的影响，而“政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体的利益”，而“政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差异性，往往制约着地方政府公共政策的执行力”。当中央政府的政策损害到当地政府或者相关利益主体的既得利益时，往往会受到来自利益受损者的抵制。
2.在对待中央政府的创新政策时，很多地方政府往往采取观望和寻找纰漏“打政策的擦边球”的态度。在面对具有创新性的政策时，地方政府持有传统的“不求有功，但求无过”的工作态度，不愿意做“出头鸟”，“导致很多创新性的想法被扼杀在摇篮中，造成体制僵化、毫无特色的集体贫困；也可能通过增强自己的谈判能力和谈判技巧，说服中央政府，在夹缝中生存，打擦边球，或者冒险在体制外寻求生存”。
3.政策执行机制不完善。政策执行环境是不断变化的，但各级地方政府的政策执行机制并没有做出相应的调整和完善，我国在政策的执行过程中存在着民众参与不足、监督乏力、责任不明确、信息不畅等现象，并且我国的政策执行缺乏充足的政策执行资源的支持，这些都影响了政策的有效执行。
4.政策执行人员素质不高，影响政策执行的效率和质量。在我国未实行公务员制度前，进入政府机构往往是靠人情和血缘，致使我国政府人员的素质处于比较低的水平。即使在实行了公务员制度之后，根据我国现行的《公务员法》，只要公务员不犯什么大的错误，一般不会被解雇，并且按照工龄来晋升，使公务员抱着“不求有功但求无过”的心理进行工作，使政府部门缺乏竞争机制。
5.缺乏有效的政策执行监督体制。由于政策在执行过程中具有较大的弹性空间，因此必须要有一整套完善的监督机制保证政策的有效执行。我国的人大代表都是临时性的，当人大会议接受之后他们又回到自己的工作岗位上，日常性的工作由人大常委会来处理，缺少专业性的常任代表，因此我国人大的监督职能形同虚设；我国的审计监察机关实行双重领导体制，不仅要对上级审计监察机关负责，还要对同级政府部门负责，在财政上受其制约，缺少独立性，出现“同级监管不了，上级监督不着”的尴尬局面，成为同级政府的附属品，这样就无从实现审计监察机关对政府工作全面有效的监督；政府工作的公开度、透明度低，存在暗箱操作，与公民之间没有建立流畅的信息沟通渠道，大众传媒被政府控制，是政府的耳喉，不利于发挥公众和大众传媒的监督作用，使政府缺乏约束力。
三、破解中央政策执行困境的建议
1.按照民主集中制原则，在保证中央政策目标统一性的前提下，照顾地方合理利益。合理划分好中央与地方在决策权、财政权、人事权、资源配置权等方面的职权，做到职、责、权相对应，中央政府应减少对地方政府政策执行的干预，使地方拥有一定的自主权，给地方留有一定的决策空间，因地制宜。同时对因为中央政策的执行而利益受损的地方政府进行合理的补偿，制定科学合理的补偿标准和评估体系，防止地方政府谎报、虚报骗取补贴。
2.建立完善的激励和约束机制。在行政系统中建立一套完善的监督约束体系。第一，可以设立一个独立的监督部门，只对上级监督部门负责，财政由国务院直接拨款，不受同级其他机构的影响和制约，保证监督的独立性、有效性和真实性。第二，实行电子政务。将政府的工作展示给公众，供公众随时查阅，使政府的工作在公众的监督下进行，增加政府工作的透明度，同时政府信息公开化也有利于中央监督地方政府的政策执行情况。第三，建立完善、科学的绩效评估制度。“建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最大程度地避免信息的截留、失真”，保证评估结果的全面、科学，根据评估结果对其进行评估、进行奖惩。
3.改善中央政策的执行环境。建立完善的信息沟通渠道，提供完善的网络平台供公民参政议政，提高人民群众对中央政策的认同度。美国行政学家里格斯认为：“一国政府观念和政府模式的确立，必须根植于该国的行政生态环境，行政生态环境直接决定着政府行政的生态性、适应性”。良好的行政环境是推进公共政策有效执行的“润滑剂”，中央政府可以利用现代发达的网络系统以及大众传媒，广泛宣传中央政策的内容、目标，加强与群众的沟通，使群众熟悉政策内容，使公共政策的执行取得绝大多数人的理解和支持，尽可能消除政策执行障碍，最终实现公共政策的价值目标。
4.实行自下而上的“诱致性制度变迁”的政策制定过程。“在这一过程中实现中央与地方的激励相容，即实现中央与地方的利益相同，地方政府执行的中央政策是地方政府自主选择或者经历参与博弈的结果，从政策制定合法性的源头上解决政策认同和政策预期的问题”。
5.将地方政府执行中央政策的成效与地方政府官员的政绩挂钩。制定完善的可操作性的评估、问责细节，明确官员在政策执行过程中的权力和责任及奖惩标准，明确中央政策的执行与官员的切身利益密切相关，政府官员必然会对其十分重视，运用各种办法执行中央政策，争取良好的政绩。
6.培养和提高政府官员的伦理意识和执政能力，组建高素质的政策执行队伍。伦理决策取决于公职人员的伦理性和责任信念，具体地说，“我们用以评价政策制定过程的标准应该是，过程是否趋向于产生良好的公共政策，用以识别的标志是过程中的热心公益精神是否达到适当高度，以及过程是否培养我们的尊严和品格。”地方政府在面对中央政策与地方的利益冲突时应该要从整个社会的角度出发，分清孰轻孰重，对伦理情势具有感知力，做出合乎伦理的判断。“政策执行人员长期处于工作的一线，不仅需要了解公共政策的实施情况、手段、可行性范围，还要去把握目标群体的需求”。
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