摘 要：乡镇农校是乡(镇)农民文化技术学校(或成人教育中心学校)的一种简称，亦称乡镇成校。乡镇农校是由乡镇政府主办、多方共同实施管理，主要任务是培育农民，服务农村经济社会发展的一个专门教育培训机构。我国乡镇农校最初的制度安排始于20世纪80、90年代。随着农村经济与社会的发展，以及乡镇经济类型和产业结构的不断变化，我国乡镇农校原有的制度设计不能完全适应新的形势变化，需要依据形势的变化重点从经费制度、任务与职能、管理体制等多方面进行优化，
关键词：乡镇农校；制度缺陷；优化
作者简介：雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础课部主任、教授，研究方向为职业教育政策法规、农村职业教育；赵妤（1965-），女，辽宁辽阳人，岳阳职业技术学院教授，研究方向为职业教育基本理论、高职课程教学改革；李尽晖（1968-），男，新疆教育学院副教授，博士，西北农林科技大学博士后，研究方向为农村职业教育。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）07-0028-05
乡镇农校是乡(镇)农民文化技术学校(或成人教育中心学校)的一种简称，亦称乡镇成校。乡镇农校随着农村经济体制改革的不断深入，农村经济全面发展，应运而生。关于乡镇农校的制度设计，1987年国家教委、农牧渔业部、财政部下发了《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》（以下简称《规定》），对乡镇农校的性质与任务、培养目标、教学工作、师资队伍、办学经费、领导管理、审批程序等问题进行了明确的规定，对乡镇农校的整体制度框架进行了设计。1991年国家教委又颁发了《关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》（以下简称《意见》），再次对乡镇农校的主要任务、教学改革、领导管理机构、办学经费保障、检查与评估奖励等进行强调。兴办乡镇农校对提高农村劳动者素质、增强广大农民吸收和运用科学技术的能力、加快农村经济发展与农民脱贫致富，深化农村教育综合改革等方面发挥了重要作用。随着农村经济与社会的发展，以及乡镇经济类型和产业结构的不断变化，我国乡镇农校原有的制度设计不能完全适应新形势的变化，需要进行优化和完善。因此，研究导致我国乡镇农校制度出现不适应症状的原因，探讨我国现行乡镇农校制度的缺陷，提出优化和完善我国乡镇农校制度建设的具体措施，对构建中国特色的现代职业教育体系具有十分重要的意义。
一、我国乡镇农校原有制度设计的基本架构
乡镇农校是我国改革开放以来农村教育事业发展的重要产物。1987年国家教委、农牧渔业部、财政部下发的《规定》以及1991年国家教委又颁发的《意见》，对我国乡镇农校的制度进行了总体设计，依据《规定》和《意见》的具体内容，我们认为乡镇农校制度设计的基本框架是：
（一）乡镇农校姓“教”，是一个专门的教育培训机构
乡镇农校，顾名思义是一所学校，但与承担基础教育任务的农村中小学不同的是，乡镇农校作为我国农村教育事业的重要组成部分，它是由乡（镇）政府举办和管理的以文化技术教育为主体的综合性、多功能的农村成人教育基地。作为教育机构，乡镇农校具备了教育培训机构基本的构成元素，如教师、班级、教学计划、课程（或教材）、教学形式（教学模式）、教学手段、教学评价等许多方面。《规定》明确规定：乡镇农校的教师主要由乡镇招聘，乡镇聘用的专职教师，其待遇参照普通学校同类教师或乡（镇）企业技术人员有关规定；教育部门要给乡镇农校配备少数必要的专职教师，对这些教师在职务聘任、晋级、调资、民转公、表彰、奖励和生活福利等方面，要与同级普通学校教师的待遇相同；对兼职教师应给予合理的报酬。《规定》同时指出，乡镇农校要根据不同层次的培养目标制订学校各类班级的教学计划，学习期限依据所学内容和生产生活的实际情况而定，贯彻以短期、业余学习为主的原则，学习形式要灵活多样。乡镇农校教学要贯彻理论联系实际的原则，做到按需施教，学用一致，讲求实效。要坚持教学、试验示范和技术推广相结合，充分发挥其直接有效地服务于经济和社会发展的作用。乡镇农校可结合实际需要，选用全国统编农民职业技术教育教材和其他教材，或自行编写本地适用的乡土教材。乡镇农校要创造条件，逐步采用广播、卫星电视等现代化教学手段，开展电化教育。参加培训的学员学完规定的课程，经学校或有关主管部门考试或考核合格者，按照有关规定发给相应证书。
（二）乡镇农校姓“农”，其主要任务是培育农民，服务农村经济社会发展
乡镇农校适应农村经济和社会发展，以及农村教育改革的需要而产生。兴办乡镇农校是提高农村劳动者素质、增强广大农民吸收和运用科学技术的能力、加快农村经济发展与农民脱贫致富的有效途径；是加快农村产业结构调整、发展农村经济，深化农村教育综合改革的重要步骤。可以这样说，乡镇农校主要是致富农民、发展农业、建设农村的学校。《规定》明确提出，乡镇农校要贯彻国家的教育方针和有关政策、规定，培养学员成为热爱农村，建设家乡，有理想、有道德、有文化、有纪律、懂技术、善经营的新型劳动者。《规定》同时明确了乡镇农校的主要任务是：根据当地经济和社会发展的需要，对青壮年农民、特别是对在乡知识青年广泛开展实用技术、经营管理知识的培训，有计划地对其进行初级技术教育（亦可实行或中级技术教育）；对农村基层干部、技术人员、乡（镇）企业职工进行岗位培训；对需要接受初等、中等文化教育的农村青壮年进行必需的基础教育补课；同时，还应对农民进行时事政策教育、法制教育、人口教育，开展丰富多彩的社会文化、体育和生活教育等。《意见》还同时强调，积极开展思想政治教育、文化教育和科学技术教育，特别要重视实用技术培训，大力促进农业科技成果的推广与应用，按照“三教”统筹、农（经）科教结合的原则，在当地政府领导下，积极参与实施“燎原计划”、“星火计划”、“丰收计划”等活动，使乡镇农校成为人才培训、生产示范、技术推广和咨询服务的综合性、多功能的成人教育培训中心，成为当地农科教结合的综合服务组织的一部分。
（三）乡镇农校姓“公”，由乡镇政府主办，多方共同实施管理
乡镇农校是各乡镇根据当地经济社会发展水平、教育基础和地方特点，按照省、自治区、直辖市制订的乡镇农校建制的审批程序，履行相关手续，因地制宜而建立的集人才培训、生产示范、技术推广和咨询服务于一体的成人教育培训中心，乡镇农校从办学主体、管理机构、经费来源等方面看，都具有公办教育机构的性质。
关于乡镇农校的领导管理机构以及组织管理，《规定》明确指出：乡镇农校要建立由教育、农业、乡镇企业等有关部门负责人参加组成的学校领导管理机构。由乡（镇）领导人兼任校长，配备一名懂教育管理、热爱农民教育事业、有相应的科学文化水平的干部任专职副校长，负责日常工作。符合任职条件的专职副校长应经县教育部门批准任命。学校领导管理机构在乡（镇）人民政府领导下开展工作，其主要职责是：制订办学计划；组织协调有关部门分工协作、对口办班；聘用教师；筹措并合理使用办学经费等。乡镇农校要建立教育行政、教学、财务、档案资料等管理制度，实行岗位责任制，努力提高教育质量和办学效益。教育行政部门负责乡镇农校的综合管理，有关业务部门负责各自职能范围内的有关业务工作。后来，《意见》还强调，依照《规定》的要求，在当地政府领导下，由教育、农业、科技、共青团、妇联等有关部门共同组建校务委会员。其任务是：协助政府制订当地人才培训规划和年度办学计划；制订办学、教学、学习的规章制度和村规民约；督促、检查办学情况；解决招聘教师、筹措办学经费、落实办学场所等实际问题。
关于经费来源问题，《规定》明确提出，乡镇农校的办学经费由乡（镇）从农村教育事业费附加中提取一定的比例和采用集体自筹、收取学费、勤工俭学收入补贴等办法解决。为各业务部门举办的培训班，所需经费可由各业务部门提供。
二、我国现行乡镇农校制度缺陷的缘起及表现
上世纪80年代中期至90年代初，我国结合各地乡镇农校发展的实际，对乡镇农校的制度设计进行了初步的设定。20世纪90年代以后，随着我国经济体制改革的不断深入，我国农村经济与社会生活的各方面发生了重大变化，与之相适应，我国农村教育发展的经济基础、发展方式、发展思路，不同教育形式的功能和发展的重点都发生了显著的变化。反映在乡镇农校发展上就是原有的制度设计与现有形势的发展不匹配，因而使乡镇农校制度存在一定缺陷。
（一）农村教育事业费附加在农村税费改革中取消，乡镇农校办学失去了经费制度的支撑，需要对乡镇农校经费制度进行重新设定
乡镇农校办学经费的基本来源之一是农村教育事业费附加。农村教育事业费附加是根据国发〔1984〕174号《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》的精神，于1985年开征的，凡从事农、林、牧、副、渔等业的农户，均为农村教育事业费附加的征收对象。1986年，六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。由此，农村教育事业费附加已经成为法定征收义务。农村教育事业费附加以乡（镇）为基本单位负责征收，取之于乡，用之于乡，实行专款专用，主要用于发展基础教育、改善民办教师待遇和教学设施，任何部门和单位不得挪用和平调（依据《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》可由乡（镇）按一定比例提取用于乡镇农校）。2000年，为了规范农村税费制度，理顺国家、集体和农民的分配关系，从根本上治理对农民的乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，调动和保护农民的生产积极性，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定，根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号)，我国开始推行农村税费改革，农村税费改革的主要内容为：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法等。随着农村税费改革的推进，2003年，农村教育事业费附加已经取消，到2005年，农业税这一延续几千年的“皇粮国税”也取消了。
取消农村教育事业费附加的征收，意味着我国乡镇农校原有制度设计中关于经费来源的重要基础已经丧失。按照《规定》提出，获取乡镇农校办学经费的几个途径有：乡（镇）从农村教育事业费附加中提取一定的比例，集体自筹，收取学费，勤工俭学收入补贴等。但在乡镇农校办学经费中，从农村教育事业费附加中提取一定的比例无疑是主要来源。农村税费改革以后，在乡镇农校经费制度的实际运行中，有的地方设计了乡镇农校办学经费由乡镇财政统筹安排这种制度“补丁”，但实际作用并不大。因为，随着三提五统、农业税、农业特产税逐步取消，乡镇财政固定税收收入大幅减少（仅剩耕地占用税和契税两个税种），日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入，来源不稳健、不规范。因此，要保障乡镇农校持续健康、有序发展，需要对乡镇农校的经费制度进行优化或进行新的设计。
（二）农村社会分层不断变化，农民职业的多样化、农村人口素质逐步提高，要求对乡镇农校的任务和职能进行重新定位
我国农村经济改革始于20世纪70年代末期安徽省凤阳县东部小岗村十八位农民的自发实践。30多年来，农村改革发展的伟大实践，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村社会生产力，改善了广大农民物质文化生活。随着农村经济和社会的不断发展，农民身上呈现出三种明显的变化：一是农民社会分层的不断变化。农村经济改革逐步赋予农民自由配置其所拥有的生产要素的权力。在比较利益差异的吸引下，部分农民逐步向非农产业和城镇转移，在这个过程中，原先收入相近、在社会结构中地位类似的农民，由于社会经济结构变革、区位差异、个体差异等多方面的因素，经过社会水平流动和垂直流动逐渐形成职业、收入、社会地位、声誉等方面有较明显差异且相对稳定的不同的群体，即农民分化成为不同的社会阶层。二是农民的职业分化程度越来越高。据有关资料统计，在农村经济体制改革的30多年中，在生产要素按照“比较利益”优势流动的市场经济条件下，仅有34.9%的农民仍然以农业为主要职业，大量农民从农业中分离出去，转向第二、第三产业，而且，很多外出农民从事一种以上的职业。三是农村劳动力素质逐步提高。据国家统计局农村经济社会调查司《2006中国农村住户调查年鉴》提供的统计数据显示：从1985年到2005年，农村非农从业者比重由18.1%提高到40.5%，21年间增长了22.4个百分点。同期，高中及其以上文化程度劳动者的比重由7.25%上升为13.80%，提高了6.55个百分点；若以农村劳动力的平均受教育年限计，2005年比1985年提高了2.26年；同期的文盲率则下降了21个百分点。
农民身上呈现出的上述三种变化，使得农民接受教育或培训的内外动因发生了明显改变，分属不同社会阶层、从事不同职业、具有不同文化程度的农民，由于其自身发展需要的不同，他们接受教育或培训的层次、内容以及方式都会不尽相同，这就使得，一方面，原有乡镇农校所提供的教育资源或教育培训服务，不能完全满足不同农民发展生产、改善生活的实际需要；另一方面，乡镇农校所提供的部分服务（如扫盲与扫盲后继续的文化教育等）又变得不切实际或多余。因此，乡镇农校需要重新设计和定位自己的办学任务和职能，坚持有所为，有所不为，实现与农村职业教育其他形式的错位发展，把主要精力放在办好农民需要的教育培训服务上，办好农民朋友满意的乡镇农校。
（三）条块分割，多头管理，弱化了乡镇农校的管理职能，需要对乡镇农校的管理体制进行重新架构
我国乡镇农校主要依托于乡镇政府，是一种没有固定的编制，以兼职教师为主，以服务农民、致富农村经济为主旨，师资等参照中小学管理，实际办学规模并不大的教育培训机构。从管理上讲，乡镇农校是一个十分特殊的学校。说其特殊，主要是指乡镇农校领导管理机构和组织管理架构十分复杂。从领导管理体制上看，乡镇农校的领导管理机构系多个职能部门参与且表现出明显的不匹配和不对等。乡镇农校由乡镇政府主办，镇长兼校长，副校长却由教育部门任命（中小学校长兼任常务副校长）；乡镇农校的领导管理机构（校务委员会）由分属不同业务职能的教育、农业、科技、共青团、妇联、乡镇企业等有关部门负责人参加组成。从具体组织管理来看，组成乡镇农校领导管理机构的各部门只负责各自职能范围内的工作，具体来说，教育行政部门负责乡（镇）农校的综合管理，其他有关业务部门负责各自职能范围内的有关业务工作。从整体上说，乡镇农校缺乏具体的全职管理者。
长期以来，在农民的教育培训问题上，我国农业、科技、教育等部门依据国家的有关政策，在各自职能范围内分别实施了不同的教育培训项目，逐步形成了自己相对独立的教育培训网络或培训体系，这些培训网络或培训体系对加强农业科技推广，提高农民科技素养，起到了积极的推动作用。乡镇农校这种领导管理机构和组织管理的制度设计其本意是想统筹乡镇内不同的教育资源。镇长兼任校长，其目的就是想通过乡镇人民政府的领导，加大统筹乡镇内职业教育资源的力度。各职能部门共同参加校务委员会，其目的也是想要发挥各职能部门在农民教育培训中的联动作用。然而这种由上至下的顶层设计，并没有达到预期的统筹效果，其集中表现在：由于历史上形成的条块分割，乡镇范围内各条块（业务部门）的资源（经费）并没有完全按照原定设计要求统筹到乡镇农校来，这些资源（经费）仍然由各条块掌管，乡镇农校无法统一规划与调配。另外，从干部任命的管理权限上讲，现在乡镇农校的校长（乡镇长兼任）由乡镇政府任命，属于自己任命自己，不符合程序；副校长由教育部门任命，属于管理权限上的严重错位。当前，我国教育还没有实现去行政化，再加之乡镇农校干部的产生不符合干部任命的基本程序，现有乡镇农校作为一种松散型的社会组织，实际上只充当了民间社团组织的角色。与此同时，由于乡镇农校缺乏必要的组织管理运行机制，乡镇农校原有制度设计中所确定的任务和功能并没有完全实现，其实际作用也没有完全发挥出来。目前，乡镇农校管理上存在的“条块分割、多头管理”的矛盾依然没有得到有效解决。
三、优化我国乡镇农校制度建设的具体设想
（一）建立多渠道协同保障的乡镇农校经费保障制度
乡镇农校要发展，经费是关键。当前，乡镇农校经费困难形成的原因主要有两个方面：一是随着农村教育费附加的取消，乡镇农校主要或部分经费来源的渠道已经堵塞；另一方面，各级政府部门划拨的农村各类培训的经费得不到有效合理的使用，各项促农资金发挥的功效不大。要解决乡镇农校的经费问题，必须建立起以政府投入为主导，社会及农民个人共同分担的多元化经费保障机制，从制度层面上确保乡镇农校经费有合法的出处或来源渠道。当前需要着手解决的问题有三个：一是要尽快明确县级政府对乡镇农校经费的基本保障。乡镇农校属于县域职教的重要组成部分，县级政府负有发展乡镇农校的主要责任，因此，可以明确乡镇农校的基本办学经费（含人员经费和公用经费）可参照农村中小学经费标准，纳入县级财政预算，由县级财政统筹解决，并根据情况逐年增加投入；另外，还可以进一步明确，城市教育费附加30%用于发展职业教育的部分中，应当提取适当的比例专门用于发展乡镇农校，以保证乡镇农校的正常运转。二是明确规定做好各级政府支农资金的整合工作，合理使用中央、省级财政的支农资金发展乡镇农校。近年来，各级财政按照中央统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设的要求，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，加大“三农”投入力度，中央（含省级政府）转移支付的各类支农资金比较多且增长迅速。仅就农村人力资源开发方面的经费就有很多种，如农业部门的“阳光工程”培训经费，科技部门的农业科技开发经费，劳动部门的农村劳动力转移培训经费，扶贫办和民政部门的扶贫培训经费等。如果把分散在各部门的同类专项资金整合起来，统一规划，统一组织，合理、协调地支配利用，毫无疑问地能够解决乡镇农校最棘手的经费问题，集中财力办好乡镇农校发展的大事。三是应当制定并出台相关优惠政策，运用金融、信贷、税收等手段，鼓励社会资本、个人投资等民间盈余资金积极投入到农民教育培训中，努力建立起以政府投入为主导，社会及农民个人共同分担的多元化投入机制和融资渠道。
（二）重新确定乡镇农校的任务和职能定位
乡镇农校创办初始，我国农村职业教育形式单一，整体水平不高，因此，在乡镇农校的制度设计中，我们赋予了乡镇农校更多的办学责任，乡镇农校的主要任务定得十分宽泛，致使乡镇农校在其办学过程中深感力不从心，想办的事办不到，该做的事做不好，乡镇农校处境十分尴尬。近年来，国家大力发展职业教育，农村中等职业教育事业得到蓬勃发展。尤其是“城乡统筹发展职业教育”和“大力发展面向农村的职业教育”的发展方针和发展思路的提出，大量优质职教资源开始流入农村，这不仅使农村职业教育资源供给的质量明显改善，农村人口接受职业教育的机会明显增多，更重要的是分担了原乡镇农校担负的任务，为乡镇农校重新设定自己的任务与职能提供了现实条件。在我国农村职业教育其他形式得到一定发展的基础上，乡镇农校的任务和职能要有所收缩。当前及今后一段时间乡镇农校的主要任务应该是服务（立足）“三农”（农民、农业、农村）开展培训、推广和服务工作。服务农民就是指乡镇农校要把工作重点主要放在广泛开展对农村各类劳动者的农业实用技术、农业经营管理知识的培训上，培育一大批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，同时促进农村剩余劳动力的有效转移；服务农业就是指乡镇农校要按照“培训、示范、推广、服务”的方针，结合本乡镇传统或优势（特色）产业，积极了解市场需求，了解农民的具体需要，加大农村实用技术的宣传与推广力度，并最大限度地为形成当地乡镇的特色农业、特色经济发展服务；服务农村就是乡镇农校要紧紧围绕和服务振兴农村经济和社会发展这个大局，引导农民改变落后、陈腐的观念，引领一批先富裕起来的农户拓宽经济发展眼光，帮助农民培养正确的经济意识，增强农民抵御金融风险的能力；积极引导农民调整农业产业结构，发展粮食生产和其他农产品的深加工，把乡镇农校建设成为农村新文化的传播阵地，农村经济发展的孵化基地，社会主义新农村建设的重要载体。
（三）以统筹的视野理顺乡镇农校管理体制
乡镇农校是一定历史条件的产物，其本身是一个涉及农业、科技和教育等不同领域，具有综合办学职能的一个教育培训机构。乡镇农校这种特殊的办学身份，使得由农业、科技、教育等单个部门来具体实施管理显得十分困难。但继续沿袭现有的管理体制和管理模式，亦无法加强对乡镇农校的管理。因此，我们认为应该跳出乡镇的视野来考虑乡镇农校的管理体制，需要用城乡统筹的眼光来重新审视乡镇农校的管理架构。当前，最理想的办法就是以统筹县域职教资源，加强县级职教中心建设为契机，建立“政府统筹、教育牵头、部门参与、中心实施”的县域职教管理体制，以此来理顺乡镇农校的运行与管理。县级职教中心作为以县级骨干职业学校为龙头（又称为“牵头学校”），县域内其他职业技术学校、部门培训机构和乡镇农校等为成员单位组成的职业教育与职业培训机构，它应该具有统领县域职业教育的作用。乡镇农校在县级职教中心的整体运行架构下，保持相对独立性。乡镇农校由乡镇政府主办，但日常管理可以由教育部门直接负责，考虑乡镇农校工作任务和业务职能的综合性，作为乡镇政府而言，可以成立一个以农业副乡（镇）长牵头，包括教育、劳动、民政、科技等部门分管负责人在内的定期联席会议制度，统筹规划、分年确定乡镇农校的发展目标和任务。而一些专项的农业科技推广、农民教育培训项目，可由县级职教中心向乡镇农校下达任务，由县级职教中心实施业务上的统筹管理。这样能够尽可能克服以往条块分割、多头管理、职能交叉、力量分散、统筹乏力的状况，有利于形成农民教育培训工作的合力。
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责任编辑 肖称萍