内容提要：政治资金和组织效能是支撑政党发展的重要因素，也是评价政党体质的主要指标。1994年日本国会通过的政治改革四法案引入政党补助金，将中选举区制改为小选举区比例代表并立制，政党对企业团体的政治献金依赖度不断降低。派阀作为利益诱导政治的主要角色，在政治改革和小泉时代的结构改革后难以发挥作用。1999年开始的地方分权改革导致地方议员减少，自民党的地方组织被弱化。
关键词：政党体质政治改革政治资金派阀地方组织
作者简介：曲静，南开大学日本研究院博士研究生。
中图分类号：D731.3 文献标识码：A
文章编号：1002－7874(2012)01－0022－13
“政党体质”一词，常见于日本报刊对日本政党的评论性报道中。“体质”是渗透到组织中的某种性质。因此，政党体质可以定义为：政党在政治活动中从财政与组织上表现出来的性质及特征。政党作为政治活动的主体之一，其体质随着政治制度的变化而变化。日本报刊常用“金权体质”形容以政治资金为媒介展开政策过程的政党特征。日本政党的金权体质，可以归纳为献金依附型、派阀紧凑型、基层强势型。1994年日本进行政治改革，修改了《政治资金规正法》和《公职选举法》，通过了《政党助成法》和《众议院选举区划定审议会设置法》，将中选举区制改为小选举区比例代表并立制，同时强化对政治资金的监管，引入政党补助金。小泉执政时推行的结构改革，进一步打破了“政官财”之间的联系。这一系列改革经过多年实践，是否改变了政党的金权体质，引起了政党自身组织运行机制的哪些变化，将是本文重点考察的问题。
一 献金依附型向补助金依附型转变
以往，人们分析日本政党时往往将其划分为保守政党(自民党和民社党等)、革新政党(社会党和共产党等)、中道政党(公明党等)。随着20世纪90年代冷战结束和日本政党倾向总体保守化，用意识形态来界定日本政党属性的意义明显淡化。特别是1994年政治改革后，政党分化组合加剧，日本的政党格局先后出现了自民党和新进党、自民党和民主党相抗衡的两大政党与多个小党并存的态势。从1995年引入政党补助金开始，各党政治资金收入结构发生了变化，政党体质也随之变化。
1994年之前，政党除了党费和事业收入外，主要收人来源是企业团体和工会的政治献金(亦称“政治捐款”)。根据日本自治省(现总务省)公布的数据，1986年政治献金占政党总收入的50％以上；1990～1992年期间，政治献金所占比率一度超过55％，达到历史最高值。(参见图1)
共产党和公明党收入主要依靠事业，自民党和民社党收入主要依靠企业团体献金，社会党的收入则主要来自于工会献金。政党财政收入之所以呈现“献金依附性”特征，是因为《政治资金规正法》无法限制政治献金的规模。由于冷战背景，保守和革新政党对立，以日本经济团体联合会(以下简称“经团联”)为首的财界每年都向保守政党自民党捐出大量政治资金，同时获得来自自民党在政策上的“回报”。战后迅速膨胀的劳动组合，也以大量献金支持社会党。1975年修改《政治资金规正法》后，规定个人献金最高不超过2000万日元，企业团体献金根据企业资本金和员工的人数也有不同设定，最高不超过1亿日元。如此高额的资金限制无法阻止政治家设立多个团体，采用广撒网、多捕鱼的策略收集政治资金，政界和财界形成的利益联系网依然牢固。经过1989年的利库路特事件和1992年的佐川快递事件后，自民党长达38年的一党执政时代终于结束。八党联合政权一上台，就把政治改革作为内阁的主要任务。1994年，由于执政党和在野党的妥协，政治改革四法案最终得以通过。这次政治改革的影响之一，就是政党金权体质开始发生变化，由以前的献金依附型政党向补助金依附型政党转变。
1994年通过的《政党助成法》规定，在国政选举中获得2％以上选票或者拥有五名以上国会议员的政党，可以使用从国库拨出的一定款项，作为政党活动经费，以减少政党对政治献金的依赖，提高政治资金透明度。通过对日本近15年的政治资金收支报告书和政党补助金用途报告书进行分析可见，政党补助金发生了一定的变化。
(一)政党补助金在政党收入中所占比重越来越大
政党补助金自1995年开始发放以来，在政党收入中所占比重逐步增大，特别是原来几乎完全依靠政治献金的自民党，随着政治献金的减少，政党补助金成为其最稳定的收入来源。如图2所示，除公明党以外，自民党、民主党、社民党的政党补助金都占其总收入的一半以上。民主党在2003年与自由党合并后，政党补助金占其总收入的80％以上。
(二)企业团体献金逐年降低，自民党仍是接受企业团体献金的主要政党
根据2010年11月30日公布的2009年政治资金收支报告书(总务省管辖部分)，企业团体献金为27.54亿日元，比2008年减少了6.36亿日元；个人献金仅为1986年最高峰时的三分之一，为41.56亿日元；政治献金仅占全部政治资金的15.3％，与1986年的50％形成鲜明对比。(参见图1)其中，自民党的政治资金团体“国民政治协会”收到22，52亿日元，比2008年减少22％；民主党政治资金团体“国民改革协议会”收到1.22亿日元，比2008年增加4％。自民党的政治献金收入大幅减少，但是赢得选举的民主党政治献金并没有增加。从总体上看，近十年来企业团体献金呈逐年下降的趋势。(参见图3)
这是因为，在自民党长期政权下，政府一直以振兴出口、振兴产业的名义拨给企业大量补助金，并且出台了多项减免税收的优惠政策。特别是在经济高速增长期，政府扮演着协调角色，一方面修建港口、道路等基础设施，一方面鼓励各个产业成立行业协会，消弭国内产业之间的竞争，增强国际竞争力。企业则以经团联为窗口，向自民党捐出大量政治献金，以所谓“保险费”维持自民党长期政权。随着企业的发展壮大和国际竞争力的不断增强，企业对政府的依赖度不断下降，对“保险费”的缴纳金额也逐年减少。另一个原因是，日本经济长期处于低谷，增加政治献金意味着提高经营成本。新执政的民主党在政权公约中提出废除政治献金，而企业对民主党政权半信半疑，仍把绝大部分政治献金捐给自民党。
献金依附型政党向补助金依附型政党转变的影响之一，是使以往的精英协调政治(自民党精英、官僚精英、财界精英)与陈情政治(族议员与利益团体)的政策决定过程发生变化。日本学者山口二郎认为，日本正在由裁量型政策国家向普遍型政策国家转变。所谓裁量型政策。指的是没有标准和规则的政策，例如掌握权力的官僚组织左右政策，根据族议员的陈情支付地方补助金等。普遍型政策则正好相反，根据该政策，政府的行动基于标准和规则进行，例如义务教育与养老保险费用的支付，应基于一定年龄和资格提供公共服务。日本经过20世纪90年代的规制缓和、民营化改革，弱化了裁量型政策，强化了普遍型政策。2009年，民主党上台后提出排除官僚在政策过程中的决定地位，废除省厅事务次官 会议，将大臣、副大臣、政务官的“政务三役”会议作为省厅的最高决策机构。暂且不论民主党政权对官僚作用是否矫枉过正，这一举措事实上降低了裁量型政策出台的可能性，将政策模式引向普遍型政策。
二 派阀紧凑型向派阀松散型转变
补助金依附型政党的形成不仅改变了政党政策过程的决定方式，还降低了派阀对政党内部事务的影响。派阀与利益集团一样，至今还没有统一定义，但作为日本政党的特殊组织长期存在着。派阀政治是日本政党政治的一大特征。不仅曾长期执政的自民党存在派阀，而且与自民党长期对立的社会党也存在派阀。派阀政治是自民党政权利益诱导政治中的重要组成部分。
1994年政治改革前，在中选举区，自民党往往要派出两名以上的候选人参选，而维持选举地盘的费用巨大，这时仅靠政党的支持难以赢得选举，必须要有派阀做后盾。实际上，大多数选区变成了自民党议员之间相互竞争的场所。派阀有两个功能：一是筹集政治资金，二是分配政党和内阁的权力位置。从某种程度上说，自民党派阀充当了“亚政党”的角色。自民党的历史就是一部派阀斗争史。自1955年自民党成立到1993年“1955年体制”结束，派阀的发展期可以分为以下三个时代：中小派阀时代(1955～1978年)，派阀存在主流派和反主流派，政治资金是维持派阀地位的必要工具；一派独大时代(1978～1987年)，田中角荣依靠强大的政治资金资源打造了拥有参众两院114名议员的巨型派阀“田中军团”，政官财三位一体的利益分配结构也在这一时期确定下来；大派阀并存时代(1987～1993年)，各个派阀先后设立事务总长，各派阀间的沟通通过事务总长进行，打破了派阀不过问具体政策的惯例，并且都加强了对本派阀议员的管制，派阀政治进入成熟期。自民党由1955年结党初的各个松散集团，发展成为派阀紧凑型政党。1989年自民党政府引入消费税的政策过程，即是各个派阀协商一致的结果，派阀的权势达到顶点。1994年政治改革后采用小选举区比例代表并立制，并加强了对政治资金的监管，自民党派阀产生了两个变化。一是派阀规模缩小和收集政治资金能力下降。2009年自民党在众议院选举中大败，自民党各派阀的人数达到结党以来的最低潮，山崎拓、中川昭一、丹羽雄哉等派阀领袖和骨干纷纷落选，近三分之一的自民党议员成为无所属议员。企业团体献金的减少和《政治资金规正法》的严厉限制，使派阀收集政治资金的能力逐年减弱(参见图4)，依靠分配政治资金招兵买马的辉煌时代已经过去。二是派阀权力的衰弱。新选举制度和补助金依附型政党财政的形成，使推举候选人和分配政治资金的权力集中于政党本部。小泉执政时，派阀首领被排斥在内阁之外，按照派阀实力分配党政职务的惯例被打破。由于小泉首相的领导力和官邸主导政治的实行，派阀在具体政策上难以置喙。派阀收集政治资金和分配权力职位的功能遭到削弱，影响力降低，以派阀为核心的利益诱导政治逐渐衰弱。
新成立的民主党属于“派阀松散型政党”。1996年成立的民主党吸收了自民党、民社党、社会党一部分力量，组成了“集团型”政党。民主党结党之初与自民党结党时相同，存在组织形态各异的“集团”。现在民主党的“集团”大体分为支持小泽派和反对小泽派。但是，与自民党派阀发展轨迹不同之处在于，迄今为止，民主党没有发展为派阀紧凑型政党。民主党的“集团”形似自民党派阀，但在功能上与自民党派阀并不相同。在收集政治资金和组织选举方面，“集团”没有像自民党派阀一样发挥作用。根据日本总务省公布的2009年政治资金收支报告书，向总务相提出申报的民主党党内“集团”共有五个(菅集团、前原集团、野田集团、小泽集团、旧民社党系)。其中，收入最高的旧民主党系因纪念民社党成立50周年举行大型政治招待会，其收入比2008年增加了63％，为1284万日元，其他团体收入均没有超过1000万日元，拥有150多名议员的小泽集团收入仅270万日元。与此形成鲜明对比的是，自民党收入最多的町村派有4.7884亿日元，收入最少的麻生派也有5633万日元。与自民党派阀纪律森严不同，民主党的“集团”进出比较自由，一个议员可以属于几个不同的“集团”。
2010年9月民主党党首选举中，出现了以首相菅直人为首和前干事长小泽一郎为首的两大集团竞争的局面。在国会议员投票环节，菅直人获得206票，小泽一郎获得200票，最终菅直人在党员、支持者和地方议员中获得压倒性多数而成功连任党代表。与当年自民党竹下派分裂时不同，小泽一郎没有选择另立新党，这是因为选举制度和政治资金的筹集方式与过去大不相同。对严重依赖政党补助金的民主党来说，分裂后的经济来源是重要问题，派阀的凝聚力今非昔比。同样，2011年的民主党党首选举中，民主党分为支持海江田万里的鸠山小泽派和支持野田佳彦的前原菅直人等派，围绕着两大候选人的博弈几乎将民主党推到了分裂的边缘。最终，鸠山小泽集团承认了野田佳彦的首相地位，野田组阁时也特别注重党内的团结。民主党的“集团”仍将存在下去，却难以拥有像自民党大派阀时代的影响力和凝聚力。
三 基层强势型向基层弱势型转变
补助金依附型和派阀松散型政党体质的形成带来了陈情政治和利益诱导政治的式微，不可避免地影响到了日本政党的基层组织。日本政党在基层的弱化，主要表现为组织能力的减弱和支持团体的减少。政党的基层组织，主要包括政党支部、地方议员及其后援团体。自民党和民主党等主要政党在各都道府县都设有政党支部，最能体现政党基层实力的是各党在地方的议员数。地方议员在国政选举中起着连接选民和国会议员的桥梁作用，其后援团体在国政选举时可以直接转换为国会议员候选人的支持团体。日本每四年举行一次地方统一选举，除了选举地方政府首长以外，还要选出地方议会议员(都道府县、政令指定市、市町村)。1994年到2011年之间共进行了五次地方统一选举(参见表1和表2)。
由此可以看出，从都道府县议会到市议会，议会级别越低，政党色彩越淡，一般市级议会中无所属议员占绝大多数。与组织化较强的公明党、共产党相比，自民党、民主党议席数处于劣势。与自民党不同，民主党成立之初显示出基层弱势型政党的特色，缺乏有效的地方组织。民主党是由旧民社党、社会党右派、小泽派的自由党(2003年民主党与自由党合并)和其他在1994年政治改革之后出现的小党合并而成。1996年9月民主党成立以来，虽然提出“政党支部大跃进”的口号，但是到1996年底成立的政党支部仅有爱知县支部一个。社民党拒绝将合并到民主党的社会党右派所属的地方组织转让给民主党。截至2011年1月，民主党共有政党支部627个，与自民党的7352个形成鲜明对比。
政党的基层组织之所以被弱化，除了选举制度和政治资金制度的变化外，另外一个重要原因是1995年开始的地方分权改革。日本二战后长期实行中央集权的行政体制，地方自治体首长和议员虽然由直接选举 产生，但是地方大多承担事务性工作，大的决策权仍在中央政府。地方税收入只占自治体收入的30％～40％，相当部分的地方财源来自中央下拨的地方交付金和国库补助金。1999年成立的《地方分权法案》确立了健全地方财政的原则，在此基础上制定的《市町村合并特例法》开始指导被称为“平成大合并”的市町村合并工作。市町村的数目从1999年的3232个减少到2010年的1730个，2011年的地方交付税也比2002年削减了2.05万亿日元。改革不仅削弱了以补助金为媒介的陈情政治，还使自民党的地方议员大幅减少，自民党的地方支持组织被弱化。2002年末，全国共有市町村议员58251名，到2008年市町村合并末期，议员只剩34718名。其中，被合并的市町村绝大部分是人口稀少的自治体，减少的议员绝大多数是这些地方的保守派议员。国政选举时，地方议员动员自己的后援会为本党国会议员拉票助威，是国会议员与选民之间的纽带。纽带一旦失去，选举活动很难得到有效组织。此时的小泉内阁还能获得高支持率的原因之一，是通过使用宪法赋予首相的权力，迅速解散众议院，举行大选。同时，将反对改革的议员排除在候选人以外，并通过自己掌握的政党补助金资助新的候选人。结果自民党改革派大获全胜，获得480议席中的294议席，大都市圈的无党派阶层都投票支持自民党。然而，“剧场政治”难以长久维持，小泉热潮散去后，自民党政权不得不面临在野党特别是民主党的挑战。
政党由基层强势型向基层弱势型转变的另一个表现，是支持政党的行业和公共团体减少。日本政党同其他资本主义国家政党一样，分别由不同的行业和公共团体支持，代表不同阶层利益。自民党的支持团体除了战后以来一直支持自民党的日本经济团体联合会、日本商工会议所、经济同友会等财界团体外，拥有11万会员的全国邮局局长会是其最大的支持团体。但是，自小泉首相推行邮政民营化后，大部分全国邮局局长会会员退会并新成立了“全国大树会议”，改为支持国民新党，全国邮局局长会沦为只有数千人的小团体。近年来，自民党提出的削减公共开支和对自由竞争的积极态度，损害了长期依靠国家补助及公共事业支出的农业和过疏地区的利益，自民党渐渐丢失了传统的票仓。例如，2009年众议院选举中，北海道第11区的前自民党农林水产大臣、政调会长中川昭一因在任农林水产大臣期间对自由贸易政策持积极态度而落选。
2011年3月，首相菅直人和前外相前原诚司被揭出接受外国人的政治献金，暴露出民主党的支持团体鱼龙混杂的一面。民主党合并了社会党的部分人员，得到了不少业界工会的支持，比如日本劳动组合总联合会、全日本自治团体劳动组合、日本教职员组合等。另外，民主党合并的人员复杂，以获得外国人参政权为目的的在日大韩民国民团和黑社会组织山口组等边缘组织也支持民主党。虽然民主党逐渐成长为与自民党相抗衡的政党，但是没有得到财界的青睐，每年财界对自民党的献金额远远超过民主党。据2010年政治资金收支报告书显示，民主党的政治资金团体“国民改革协议会”只收到631万日元的企业团体献金，比2009年减少了95％。日本汽车协会、电机工业会、钢铁联盟分别向自民党政治资金团体“国民政治协会”捐款6030万日元、5000万日元、4000万日元。没有业界团体向民主党捐款，大规模捐款的只有龟甲万公司和京瓷公司分别向民主党捐款300万日元和100万日元。其他年度也大致如此，由此可见财界对民主党心存疑虑。
不管是长期支持自民党的财界，还是支持民主党的“草根阶层”，这些组织与政党之间的联系主要通过两种方式：一是向政党提供政治资金，二是通过本身强大的组织能力为支持的政党募集选票。伴随着政治改革和行财政改革，行业团体和劳动组合组织能力日渐衰弱。1993年到2003年，财界代表经团联停止了政治献金，2004年虽然重新开始政治献金，数额也只有先前的五分之一。二战结束初期的工会组织率曾经达到60％，到2005年末只有18.7％，100人以下的中小企业组织率更低，不到3％。不仅行业团体和工会为政党募集选票的能力近乎瘫痪，政治献金也不断下降。据日本总务省公布的1999年至2008年间政治资金收支报告书，法人捐款持续下降，个人捐款也大起大落，总体呈下降趋势。(参见图5)
政党的地方组织功能弱化带来的影响之一，是选举结果受政党竞选纲领的影响更大。自2003年民主党在众议院选举中首次提出竞选纲领以来，各党在国政选举和地方选举中无不推出竞选纲领，将日本国民关心的问题分门别类一一列出，像“政策超市”一样，将“货物”‘打包出售”。2009年众议院选举时，民主党在竞选纲领中提出高速公路免费和儿童补贴等惠民措施，争取到多数选民的拥护，并最终取得政权。但是，2010年参议院选举时，由于民主党的竞选纲领换汤不换药，国民因民主党执政一年多未能实现承诺，又将票投给了其他政党，民主党最终败北，结果是继2007年之后日本再一次出现了执政党和在野党分别控制众、参两院的扭曲国会现象。既无牢固的地方组织，又难提出振兴日本的具体政策，这正是日本政党当前面临的尴尬现实。
四 结语
冷战结束后，影响日本政策过程的国内外环境发生了诸多变化。日本既要面对全球化的挑战，又要面对国内经济泡沫破灭的现实。财界对保守政党的支持失去意识形态基础，长期受政府保护的企业获利大幅缩水，强烈要求政党进行政治改革，降低政治捐款数额，要求政治改革的呼声此起彼伏。1993年八党联合政权上台后，设想通过改革选举制度实现政策本位的选举，改革政治资金制度实现“廉价”选举，取信于民。结果虽然选举制度改变了，但由中央向地方划拨补助金的财政体系没有变化，族议员和派阀的生存土壤仍然存在。在政治改革的基础上，必须深化行政和财政体系的改革。1996年开始的省厅重组的行政改革和2001年小泉上台后深化地方分权改革、推进结构改革等，削弱了中央省厅一族议员一地方议员的陈情体系，弱化了分配补助金的裁量型政策。
1994年政治改革打出的口号之一是“净化政治资金，打垮派阀政治”。此后几次《政治资金规正法》的修改，针对政党、政治团体和政治家，从政治资金收入到支出都做出了详细规定。从历年政治资金收支报告书可以看出，政治资金流向逐渐由个人转向政党，政党收入因为设立政党补助金而趋于稳定，逐渐从献金依附性政党转变为补助金依附性政党。1993年自民党下台后，随着派阀领袖收集资金能力的减弱，自民党派阀凝聚力下降。2009年政权更替后，总裁选举变得毫无意义，派阀存在的必要性已经动摇。地方议员减少和行业团体的弱势化，打破了自民党长期存在的支持基础，民主党也难以培养地区优势。
但是，仅从政党体质的三个变化断言日本政党的金权体质发生彻底转变还为时过早。为人诟病的企业团体献金一直存而不废，某些新兴产业和容易受到全球化冲击的产业不得不继续向政党提供政治献金以寻求保护。政界与财界的联系成为有实力议员与特定行业团体的联系。企业团体献金金额下降，某些特定行业团体献金金额上升，企业献金的指向性很明显。同时，受政府政策影响较大的行业团体，如日本医师政治联盟、牙医政治联盟等团体仍每年向其支持的自民党提供大量政治献金。2009年民主党上台后，其议员举行的政治招待会明显多于在野党时代。企业是否会增加对民主党的政治献金还要继续观察，民主党的政策过程能否蜕化为自民党时期的利益诱导政治模式，亦有待于经过实践的检验。
(责任编辑：李璇夏)