[摘要]当前，检察委员会制度面临诸多质疑。对检察委员会的成因解析表明，检委会通过集体决策的方式保障法律的统一实施，弥补个体检察官的“知识不足”，是我?检察机关整体独立的必然途径，是法律监督权内部分权的需要，有助于防止检察权滥用。我?应当进一步改革完善检察委员会制度，更好地实现其职能。
[关键词]检察委员会；民主集中制；检察权；法律监督权
[作者简介]唐莹玲，四川大学公共管理学院博士生，四川成都610064；广西警官高等专科学校法律系讲师，广西南宁530022；谢小剑，江西财经大学法学院副教授、硕士研究生导师，博士，江西南昌330032
[中图分类号]DF0 [文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2012)01－0051－05
我?检察院和法院都采取民主集中制的组织原则。两大司法机关分别设立集体行使权力的内部机构：审判委员会和检察委员会。与审判委员会受到前所未有的质疑相比，我?检察委员会制度明显幸运得多，尽管如此，仍然有观点认为检察委员会采取间接审批案件的方式，限制了检察官的个体积极性，违反了要求个体对案件直接感受与审查的司法理性，提出废除检察委员会。另有观点认为，我?存在过于向检察一体化倾斜的问题，强化检察官的权力和责任将是今后我?检察制度改革的一项重要内容。为此，应当废除检委会讨论决定案件的制度，由检察官独立行使自由裁量权。针对这些否定意见，有学者已经撰文予以充分的批驳圈，但是，仍有必要研究检察委员会制度产生的内在机理，从正面揭示其存在的价值，为检察委员会制度的进一步改革提供宏观的视野。
一、保障法律统一实施的必要手段
任何?家要想实现?家的富强，首先必须保障法律的统一实施，这已经成为各?历史经验普遍遵循的轨迹。我?已经提出建设法治?家的理念，亚里士多德概括法治的精要为：有良好的法律，并使这种法律得到普遍的遵守。法治社会的良法应当是一个形式科学、结构严谨、和谐统一、完善且完备的体系。法律统一是构筑良法体系的逻辑前提，是法治社会的基本前提，是形成法治共识的思想底线，是缔造法治文明的经验总结。然而，在当今中?，法律不统一构成了法治社会建构的巨型瓶颈。因此，我?迫切需要法律的统一实施，以体现法律的平等性，实现法治。检察行为也是如此，必须依据统一的标准，如果每个检察官采取不同的标准，就会导致司法实践的重大差异，就不可能实现司法平等。
法律统一包括两个层面，一方面，应当通过立法机关制定在全?范围内统一实施的立法来实现；另一方面，立法机关的立法无法即时应对复杂、多变的社会问题，必须赋予执行机关一定的自由裁量权，通过灵活、具体的政策来实现对社会的治理，从而广义上法律统一也包括政策的统一，比如，在刑事诉讼中对未成年人的特殊刑事政策、宽严相济的刑事政策，等等。从某方面来看，政策的统一实施本身也是法律统一实施的重要体现。相对不起诉中起诉必要性、逮捕必要性的考量，既是政策考量，同时也是相对不起诉、逮捕等法律的实施。在现代各?，基本上已经完成制定在一个宪法框架内统一适用的法律，立法文本的统一性已经不成为一个大的问题，问题在于刑事政策的统一。当然，政策的“统一”是一个相对的概念，不可能、也没有必要达到与“法律统一”相同的程度。
对法律文本的实施而言，司法实践与立法不同。是以个案实践为前提，司法官必须根据个案的情境寻找立法试图表达的公平和正义，这就是司法过程的性质。检察官的素质参差不齐，自然会导致类似的案件由不同的检察官处理会产生不同的法律后果。即使明确的法律对不同的检察官来说，也存在因理解的不同而导致适用的差异；即便是相同层次的检察官在办理类似案件的时候，由于检察官手中有一定的自由裁量权，在该范围内尺度难免不统一。比如，对于案件事实是否符合刑法中的犯罪构成，尽管立法非常明确，但是实践中常会出现适用的困难，改变罪名的现象在司法实践中随处可见。因此，由于司法实践以个案为依据，而个案中的实践者又是不同的司法官，如果不同的司法官采取不同的标准，必然造成法律实施的不统一，这时必须设置保障法律统一的机制，包括上诉机制、判例机制、合议机制，等等。而检察委员会无疑也是保障法律统一的司法组织机制，其可以通过纠正检察官违法滥权而保障法律的统一实施。
同时，检察机关在司法实践中面临的更大难题是如何运用检察裁量权实现刑事政策的统一。因此，检察活动迫切需要保障政策统一的决策制度。统一检察政策的最好方式无疑是将检察政策的制定权和实施权归于单一的检察机关的内部机构。如果检察政策的制定权主体过多，每个检察官都可以去制定并实施其所期望的检察政策，全?有20多万位检察官必将导致政策的高度不统一，出现五花八门的检察政策，这会使统一政策实施不可能。于是，确立统一的检察政策必须解决由谁制定检察政策的问题。
我?检察机关的性质是法律监督机关，宪法明确规定检察机关独立于行政机关行使职权，这决定了我?不能如?外一样由司法部长来制定统一的检察政策，但检察长个人行使检察权也会因为权力过分集中而导致权力滥用。所以，我?采取民主集中制，由检察院的内部机构――检察委员会制定符合本地区的检察政策，并使个案的行使符合既定的检察政策，这是确实可行的，也十分必要。因此，检察政策的决策权不应是单个的检察官，而应当是统一的机构――检察委员会。
更为关键的是，除了法律与政策之外，司法实践中还需要协调各种利益，检察机关还需实现法律实施的社会效果，即平衡法律效果与社会效果的统一。某些案件的社会效果可能需要突破现有的法律和政策，其正当性面临质疑。但是，怀着“同情的理解”的心态，我们会发现这是无法避免的，就如同?外的法官也需要在特定个案中突破现有法律和判例，创造新的判例，实现公平与正义。处于社会转型时期的当代中?，这种现实主义的需求更显迫切。但是，这种权力同时又是一种极易滥用的权力。显然，与其将权力赋予单个的检察官，不如将其统一收归于一个建立在民主集中制基础上的集体组织，于是检察委员会应运而生。
同时，检察委员会讨论决定的案件，可以纠正检察官在个案中违反检察政策的行为，对以后的类似案件能起到一定的示范作用。因此，在统一司法尺度和保证法律统一方面，检察委员会制度可以发挥重要的功能。
二、弥补个体检察官“知识不足”的自然需求
近年来，随着司法机关对司法干部培训工作的重视，司法人员的素质有了一定的提高，2005年“全?检察官中具有大学本科以上学历的，从12724人增加到77686人；具有硕士研究生以上学历的，从216人增加到4690人”网。但职业化、专业化、高素质的司法队伍还远远没有建立起来，我?检察官的整体素质还有待提高。
一方面，检察官学历为本科的比例并不高。时 任?家检察官学院的刘佑生教授指出，?家为了改善司法队伍的职业素养，采取一些措施，一些在职的检察官通过远程教育、函授教育等取得法律专科、本科或法律硕士学历。但是与法官、检察官职业素养的要求相距仍然甚远。
另一方面，检察官中第一学历为法律本科的更低，一些地区的检察官并未受过正规的法律教育。近几年来检察机关的人才存在严重的流失，有的地方甚至难以为继。而且，我?检察官的配置非常不均衡，高素质的检察官集中在发达城市。在偏远山区、经济发展落后、生活水平较低的基层司法机关，人才匮乏严重，边远地区和基层检察院的检察官素质实在令人堪忧。
既然普通检察官在实施法律过程中有可能因为知识上的欠缺滥用检察权，那么，能否由检察长个人的知识与经验保障法律的正确、统一实施呢?事实上，我?检察长的任命同样不需要具有精深的法律知识和实践经验。检察长个体的知识同样无法应付检察业务中的重大决策。我?的《检察官法》第十三条将初任检察官与检察院的检察长、副检察长的任职区分，前者必须通过?家统一司法考试，唯独规定正、副检察长不需要通过司法考试就可以任命。实践中，选拔检察长时，非常强调检察长的政治职能，要求政治素质首先要过硬，其次才是专业素质，不少检察长从乡长、县长或其他行政官员中提拔，而其中许多人并不精通法律。来自最高人民检察院的数据显示，地方各级检察院正副检察长中。法律专业的占57.7％。而所谓法律专业中也有许多并非接受过严格的法学教育。
同时，正如现实主义法学思想大师霍姆斯所言“法律的生命不是逻辑，而是经验”，检察业务工作作为司法工作的一环，许多检察决策都需要具备足够的司法经验。而在我?，一方面，检察长属于检察院内部变动最大的岗位，与普通检察官不同，检察长并非终身职业，法律规定检察长采取选举制，有一定的任期。不少检察长从其它部门调入，并无丰富的司法经验，缺乏经验积累，也就是说。担任检察长职务并不需要较高的法律专业知识和司法经验，决定了其无法独立成为检察业务重大问题决策的唯一承担者；另一方面，我?担任检察官只需通过司法考试，而没有较长的“司法研习”的实践培训环节，而一旦充任检察官往往很快就成为案件的承办人，甚至成为大案、要案的承办人，而此时却缺乏足够的司法经验积累，无法承担重大案件、重大事项的决策重任。
可见，无论检察官个人还是检察长个体都可能因为“知识不足”。在应对丰富多彩的检察实践时，在众多的重大疑难、复杂情形面前，无法合理决策。
然而，检察委员会制度可以通过民主集中制，博采众长，以少数服从多数的原则，发挥民主议事功能。保障决策科学的重要方法。“检察委员会的优越性，在于它可以贯彻集体领导的原则，充分发扬民主，集思广益，做出正确的决定，避免检察长个人决定问题可能发生的主观性和片面性。”挑选一些同时具有较高法律专业知识、较多法律实务经验的检察官组成一个集体，共同承担重大案件、重大事项的决策重任，通过检察委员会对办案进行指导和监督，解决法律中的疑难问题，发挥检察院的集体优势和整体智慧，弥补检察官个人的知识、经验和执法能力的不足，能够为检察机关充分把握法律精神、评估政策的实施效果提供有价值的观点和形成正确的决策。
三、我?检察机关整体独立的必然途径
我?检察机关并不独立于人大和党委，检察机关要接受两者的领导和监督。尽管理论上其与行政机关同属“一府两院”，地位相当，但是其地位实质上并不如行政机关处于权力的中心。我?的检察机关和法院在?家机关中的实然地位远不如其它?家，这就不可避免增加了依法独立行使检察权的难度，提高了外部不当干预的风险。如何防止检察机关在行使检察权时免受外部不当干预，增强其抗腐防变能力。一直以来是检察机关组织建设中的重大问题。笔者认为，在我?司法现状下，保持检察机关的整体独立是保持检察相对独立的切实可行的方式。
检察长也许会被寄望于能够对抗外部干预，但是我?检察长承担了更多的公共责任，对检察长的独立性保障不足，决定了无法依靠检察长来对抗外部干预。我?检察长是选举产生的，其任免基于党委和人大的信任。我?《检察官法》第十二条规定，“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免”，“须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。人大及各级官员都认为检察长承担了较大的政治责任，为了实现检察长的责任，每年检察长要向人大作工作报告。而且，实践中许多地方的人大开展了检察长向人大述职的制度。这进一步弱化了检察长的独立性，试问此等形势之下如何抵抗外部干预?
如果检察长都无法独立于外部政治主体，寄希望于个体的普通检察官显然是不现实的。因此，我?对司法机关独立行使职权的理解上与?外存在巨大的差异。我?宪法规定，检察机关和法院整体独立行使检察权、审判权，检察官个体并不是独立行使检察权的主体，采取整体独立而非个体独立的司法模式。这种整体独立的体制必然要求由集体而非个体来对重大问题进行决策，与此相对应的是，在检察机关内部设置一个集体行使检察权的内部组织――检察委员会，以实现依法独立行使检察权，是当然的选择。
地方政治机关由于传统观念的影响，习惯于把检察院看成是受制于地方政府的一个部门。打招呼、批条子的现象还较为普遍。因为检察委员会实行一人一票的民主集中制，所以，任何一个检察官受到压力都可以以自己个人无法决策为由来推脱地方政府的行政压力。重大、疑难、复杂个案的最终决定权掌握在检察委员会，个案的承办检察官显然因此得以缓解直接面对外部干预的压力。可见，具有较高行政级别的、较高业务素质的检察官群体组成的检察委员会显然能更有效地抵抗外部干预。因此，在法制环境较差、对检察官的法律保护不充分、外部干扰较多的环境中，建立检察委员会制度能在一定程度上增强其对抗外部干预的能力，有利于以检察院整体的力量抵御外部对检察活动的干扰。
四、法律监督权内部分权的独特需求
我?《宪法》第一百二十九条将检察机关定位为“?家的法律监督机关”。法律监督指人民检察院运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权。追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，保障?家法律在全?范围内统一正确实施的专门工作。法律监督有二层职能，不但要监督法律的实施，更要监督“全?范围内”法制的统一。
域外各?检察权多以公诉权为核心，而我?为配合法律监督职能，检察机关拥有许多其它?家不具有的监督权限。比如，由于检察机关独立于行政机关，取代其它?家的司法部长成为刑事政策的制定者。被赋予监督行政机关的更大权力。对侦查机关的立案监督、侦查监督，特别是?外由法院行使的许多重要权力，在我?也基于法律监督职能而赋予检察机关行使，，最为典型的是批准逮捕权。同时检察机关具有对法院的审判监督权，检 察机关不仅拥有对刑事案件的抗诉权，而且有权对民事、行政案件抗诉，检察机关的抗诉必然导致二审程序或审判监督程序的启动，且必须以开庭的方式进行。对于侦查机关、审判机关的违法行为。有权发出纠正违法通知书等。可见，我?检察机关的法律监督地位导致其权力扩张。
正是因为有了如此大的权力，作为法律监督权的检察权从其产生之日起，就注定受到许多质疑。最大的忧虑在于检察机关的法律监督权是否会变成不受控制的权力，产生“监督者如何接受监督”的难题。相反，域外各?检察权从属于行政权或兼有行政权与司法权，并无我?由法律监督地位带来的强大职能，不需要通过检察委员会来分解权力。
在这种质疑之下，检察机关的内部分权成为维持乃至强化检察机关法律监督权的正当途径。只有检察机关内部分权之后，检察机关对外较为强大的法律监督权才不至于产生较大的危险。所以，我?检察监督具有程序性的特点，虽然有监督权，但无最终处分权，监督权主要通过启动法院的审查程序，通过法院的实体处分权来实现。
但这还不够，更为重要的分权方式是单个检察官不能成为检察权的绝对行使主体，由个体检察官――无论是检察长还是检察官，拥有如此强大的法律监督权都非常危险，将重大问题的检察权分散给数个检察官是有效的方式。因此，在赋予检察机关法律监督地位的同时，应当在检察机关内部实现分权，而检察委员会制度无疑也是通过集体行使权力的方式来平衡强大的法律监督地位带来的权力滥用的风险，这样强大的法律监督权既不掌握在检察官手中，也不掌握在检察机关内部的长官――检察长手中，而是由一群高级别的检察官来行使，实际上，这达到了检察委员会全体成员分权行使法律监督权的目的。
五、防止司法腐败的当务之急
司法腐败已经成为我?司法制度建设中非常严重的问题。相对于西方的“陌生人”社会，我?是个熟人社会，或者说是“面子社会”。许多人办事情习惯于拉关系、走后门，在发生矛盾时，他们不是依靠法律来保护自己的合法权益，而是千方百计通过各种渠道向检察人员送礼行贿，企图打通关节，使检察人员作出有利于自己的处理，许多案子刚接手，双方说情人就接踵而至，真是“案子刚进门，双方都托人”。尤其在基层法院，狭小的地域所形成的熟人社会使这种现象的滋生具备了丰厚的土壤，以致造成关系案、人情案、金钱案屡禁不止，成为产生司法腐败的土壤和温床。同时，司法权力制约不足，一些检察人员也希望通过权力寻租获得非法收入。
几千年来，我?封建社会一直沿袭司法与行政高度合一的体制，为防止司法腐败，我?逐步形成了数个行政长官共同研究处理重大案件的做法。“汉朝遇有重大案件时实行宰相、御史大夫、廷尉等高级官吏共同审理，称为‘杂治’”，“唐代时形成了三司会审制度，遇有特别大案件，由大理寺、刑部、御史台三机构的长官大理寺卿、刑部尚书、御史中丞共同审理，即‘三司推事’，至明清两代，形成了一套较为完的会审制度，主要包括三司会审、九卿会审、秋审和朝审”。相对于西方?家法官独立行审判权而言，这种集体行使司法权、集体研究决策的传统对我?司法决策机制产生了较为深远的影响。
检察委员会实际上借鉴了该决策方式，以防止司法腐败。对希望秉公办案的检察官而言，可以以检察委员会的决定为由摆脱说情。对期望权力寻租的检察官而言，正如苏力先生在《基层法院审判委员会制度的考察及反思》一文中认为，审判委员会制度，特别是基层法院审判委员会在现今中?的具体?情下具有合理性，因为审判委员会组成人员比独任制和合议制组成人员更难被贿赂和买通，从而有助于防止司法腐败或司法不公。而检察委员会制度也是如此，由于采取集体行使权力的方式，更难被贿赂和买通，能一定程度上防止司法腐败。
[责任编辑：舒生]