［摘 要］近年来，针对社会管理面临的突出问题，辽宁省各地区各部门积极创新实践，创造出了不少好的经验。在诸多好经验之中，沈阳市和平区“数字和平”建设在加强信息化建设、提升社会管理效能和服务质量方面做出了可喜的探索，为我国大城市市辖区社会管理创新与信息化应用实现有机结合在理论和实践上提供了颇具参考意义的范例，值得加以关注和探讨。
［关键词］辽宁省；社会管理创新；信息化建设
［中图分类号］Ｄ６０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００７２－０５
一、背景和实施思路
随着信息技术的产生、发展和越来越广泛的运用，信息时代已成为社会发展的大趋势。党的十六大把推进信息化建设作为全面建设小康社会的一项重要任务，党的十六届三中全会《决定》中第一次提出了发展电子政务的要求。党的十七大会议报告在论述发展社会主义民主政治时，明确提出要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”，增加决策透明度和公众参与度；要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，这不仅表明民主决策要更多地依靠信息化，更明确了“社会管理”和“公共服务”也是电子政务的重要职责。
在中央及各级政府的大力倡导下，在和平区面临社会管理相关问题的实际需求下，２００７年，为全面实现进入全国城市中心城区前列的目标、加快推进电子政务和公共服务信息化建设、为广大人民群众创造一个崭新的生活方式、使每个居民都享受到巨大的数字“福利”，和平区委、区政府明确提出要切实把信息化建设放在全区经济和社会发展的优先地位，为此和平区特地引进留美归国计算机博士并由其负责成立了“数字和平”管理办公室，专门负责全区的数字化城区建设工作，至此“数字和平”建设开始启航。
“数字和平”的实际建设过程不像大家通常想象的仅仅做个政府门户网站这么简单，而是包括一系列的涉及硬件、软件的整体规划和统筹设计，是一个非常复杂、庞大的系统。“数字和平”建设是在构建现代化信息综合平台基础上全面整合全区的信息资源，形成以数字化与多媒体为根本特征的、集区域经济发展、城区综合管理、社会事业服务和服务型政府建设于一体的信息共享与综合体系。“数字和平”是实现社会事业服务、阳光政府建设、经济信息综合、数字安保体系四大领域的全面升级，实现现代城市向未来数字城市转变的重大战略构想。通过依托信息和网络技术，通过政府的组织行为，用信息化、数字化的手段来处理、分析和管理整个城区，加强和改善对城区的综合有效管理。
“数字和平”建设预定分为三个阶段：
１．全面提升阶段（２００８年）。２００８年全面提升和平区基础网络系统和各项应用系统的应用水平和服务质量，完善覆盖全部四级以上街路、重点部位、重点社区的数字视频监控系统，建成区内各级党政机关专用办公局域网。
２．重点推广阶段（２００９―２０１０年）。在２００９、２０１０两年间，以加强和完善全区的数字化管理工作为目标，建立一个适应“新和平”发展需要、集国内外高新技术信息、资源共享的大型科技数据库和科技信息网，面向企业、面向产业、面向研发开展社会化公共科技信息服务平台。从宽度上，做到使用范围更广，打造数字社区、数字小区、数字家庭；从深度上，要吸收国际上更先进的数字、网络技术，学习更先进的数字城市管理经验。
３．全面普及阶段（２０１０年以后）。随着和平区基本完成内部办公自动化，互联网将为重新构建政府、企业、居民三者之间的互动关系提供一个全新的载体和平台。和平区“数字和平”建设工作将更加强调政府服务功能的发挥和完善作用，包括政府对企业、居民的服务及政府各部门之间的相互服务。２０１０年以后，和平区要全面实行数字化，在全区打造六大数字化内容：（１）数字社区；（２）数字城管；（３）数字教育；（４）数字执法；（５）数字政府；（６）数字和平人。
“数字和平”建设的信息系统结构按纵向层次可分为基础层、管理层、展示层和应用层四个层次，如下图所示。
二、主要做法和经验
三年来，和平区政府积极推进“数字和平”建设。建设过程紧紧围绕全区的发展目标，始终坚持以需求牵动、注重实效为原则，以推动和平区经济又好又快发展为重要着力点，以服务全区居民、保障和改善民生为落脚点和根本出发点，工作取得了良好进展。同时通过不断的探索和研究，总结出一些符合自身发展的经验，主要有以下几点：
１．领导重视，组织保障是“数字和平”建设的关键所在。“数字和平”建设，出自于区党政领导的科学决策，在牢牢把握科技兴区这一战略发展目标的前提下，紧密结合全区建设、管理与服务的实际需求，强化组织领导，组建强有力的组织机构，即由常务副区长亲自负责的“数字和平”建设领导小组，把“数字和平”建设列入党委和政府重要的工作日程，作为全区的一项重点工作来抓，取得了明显的工作成效。由此不难看出区委、区政府的高度重视和有力的组织保障是和平区能够全方位、大力度地推进信息化建设的关键所在。
２．政企共建，多元投资是“数字和平”建设的基本思路。“十一五”期间“数字和平”建设采取政府主导投入与企业资金技术支持相结合的方式，拓宽建设的投资渠道和技术来源，推动了各项系统工程建设工作的稳步进行。具体体现在：一是政府主导投入，主要通过区财政筹措、设立“数字和平”建设专项资金、各部门争取上级专项经费等方式；二是对不同的实际项目采用不同的建设方式。对有市场前景的项目，尽量采取市场化的运作模式，政企共建，精诚合作、共谋发展，实现政府与企业的互利共赢，减少财政投入，降低成本，在提升系统技术含量和服务水平的同时，打造“高效、智慧、和谐”的发展环境，为推动和平区经济又好又快发展做出了应有的贡献。
３．整体推进，突出重点，务求实效是“数字和平”建设的重要方针。整体推进，务求实效是行之有效的工作方针。“数字和平”建设在逐步推进过程中，注意抓重点、求实效、分阶段、有步骤地推进，逐年做好重点项目计划，在网络、信息基础平台等基础设施先行的前提下，以应用促进各项基础数据的收集和积累，以社区医疗卫生等重点公共服务项目为突破口，加快面向应用、面向需求的信息化项目建设。在全面打造阳光政府建设的同时启用数字视频监控系统，并且以若干社区为重点，探索建立特色服务系统，完善社区服务功能，初步形成社会事业综合服务体系框架，切实体现政府“执政为民”的服务职能。
４．统一规划，资源共享，控制成本、提高效益是“数字和平”建设的关键环节。规划是建设的前提，标准规范是建设的依据。“十一五”期间，“数字和平”建设从实际出发，始终坚持标准统一、资源共享、联合共建、整体发展的建设原则，并制定了《“数字和平”建设项目运行环境标准》、《全区内外网网站建设与管理实施方案》、《涉密通信、办公自动化和计算机信息系统管理制度》等一系列规章制度和标准规范，逐步建立和健全信息化建设机制。此外，在各系统建设过程中，坚持全区“统一规划、统一建设、统一管理”的“三统一”原则，实现了视频监控系统、城市协同服务信息系统、多媒体协同办公系统（ＯＡ系统）的联合共建，三个系统共用视频监控系统网络，节省了系统的运营费用和网络租赁费用，在节约成本的同时有效提升了运营效率，促进了资源共享。
“数字和平”各业务信息系统立项论证和设计过程中，对系统的运营成本控制给予高度的重视，特别是对一些具体项目的功能论证过程中，摒弃那些投入资金多，实用性不强，以及后期使用费用明显增加的一些功能。通过这样对建设成本和使用成本进行论证分析，对系统功能控制、调整、取舍，实现了利用２０％的成本来完成８０％的功能，达到了最佳投入产出比。如视频监控指挥中心，从设计伊始就未将其定位为一个专门的视频监控指挥中心，而是考虑到硬件资源、空间资源的共享，定义为全区的视频会议的多媒体会议中心，该中心不仅是沈阳市委视频会议在和平区的节点，也是和平区视频会议的会议中心，还是和平区多媒体会议中心，这样形成一个空间多种用途，防止设备与空间专用造成的浪费
５．健全机构，加强跨部门协调是“数字和平”建设的实施基础。建立以加强协调为目的的“数字和平”建设领导小组，该小组是集规划、研究、管理、监督和协调于一体的数字化执行机构。同时，建立专家顾问组，充分挖掘企业和高校的智力优势，创建能够广泛吸纳各种力量参与“数字和平”建设的机制，探索建立“外脑”管理制度，健全信息化建设工程监理体制。加强各部门协调沟通，使全区上下拧成一股绳，形成整体合力，保证“数字和平”信息化建设工作有计划、分层次、有步骤地开展。
三、实施成效
经过几年的不懈努力，和平区全区信息化基础设施建设得到进一步完善，为“十二五”时期的深入发展奠定了坚实基础，“数字和平”建设的稳步推进，不仅体现了现代化政府的社会服务职能，也为全区经济增长和产业结构升级提供了重要的驱动力。“数字和平”建设的突出亮点是：
１．建成领跑全省、领先全国的基础信息平台即真三维多媒体地理信息系统，体现了“数字和平”发展的全新理念。和平区建成辽宁省首家真三维多媒体地理信息系统（３ＤＧＩＳ），相比于二维地理信息系统，真三维多媒体地理信息系统可以对整个城区进行高真实性、可视化、多角度的仿真，更能为提高城区建设和管理水平提供强有力的基础信息支持。３ＤＧＩＳ建设过程中，和平区在保证系统效果的同时，注重控制开发成本，与沈阳市其他城区建设精度相同二维地理信息系统建设经费三、四百万元相比，和平区３ＤＧＩＳ建设经费仅为１００余万元。３ＤＧＩＳ作为全区综合信息共享核心基础平台，将人口信息、企业信息、街路门牌信息等数据纳入其中，初步实现了信息资源统一管理及共享，为城市规划和管理提供了大量直观的基础资料，推动了城区建设发展；为经济信息提供了科学有效的管理方式，促进了经济的持续健康发展。同时还为政府决策提供了数据支撑，提高了政府决策精准度及行政能力。
２．搭建覆盖率全国领先的“和平区模式”网络基础平台，为新型阳光型政府建设夯实网络基础。通过近几年的建设，和平区率先在全省开创“和平办公”新模式，政府多媒体协同办公平台已经搭建起诸如协同办公、网上报修、教育培训等等系统。此外基于技术成熟的无线通信网络，利用手机终端，和平区率先着手启用了移动办公平台，该平台集成了电子沙盘、公文审批、在线监察等丰富功能，突破网络局限，实现了多媒体系统办公平台、移动办公平台和短信平台的互联互通，推动政府办公的科学化、高效化和规范化，为随时随地查阅信息，科学决策提供了新途径，有助于进一步提高政府工作效率和服务水平，有力推进了服务型政府建设，开启了和平区无线办公的新时代。
３．公众服务信息化应用不断拓展，立足民生切实提高居民数字福利。和平区率先在全省实现了社区卫生服务信息化管理，在社区居民、社区医生、社区医院和卫生行政部门之间搭建了一条高速信息通道。集预防、诊疗、保健、健康教育服务、计划生育服务五位一体的和平区社区卫生服务系统也已全面投入运行。由此，沈阳成为继北京和上海之后，全国第三个实现社区卫生服务信息化管理的城市。社区卫生服务信息系统为驻区居民建立全面的健康档案，并进一步完善了居民健康数据的共享机制，为保障社区居民健康提供最大的信息便利。居民无论就诊于其中任何一家服务中心或服务站，都可以即时得到居民既往病史和治疗经过的记录。同时，系统还将社区居民每次的诊疗记录记入健康档案，辅助社区门诊医生为居民提供第一时间日常保健和基本医疗服务。
再以城管工作为例，如今和平区大到城区中的占道经营、违章搭建、街巷卫生等顽症，小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、停车场、电话亭等公共设施的安全与完整都尽收区协同服务指挥中心的眼底。指挥中心配备了１００多名协管人员，全天实时查看区内公共场所状况，如果发现路面垃圾堵塞、井盖损坏、路灯不亮等问题，协管人员利用移动执法终端记录事件并通过ＧＰＳ定位系统定位事件地点，发回区指挥中心，相关部门会在第一时间发现并把问题解决掉。协同服务系统自运行以来，已累计受理上报事件８３３５６件，可立案数量６６９９７件，可立案率达８０．３７％，大量城区管理问题得以及时发现、及时处理。
此外，在社会治安方面。近几年来，和平区动态视频监控系统在社会治安防范和打击犯罪方面起到了积极作用。２００７年至２０１０年，和平区综治办积极开展社会治安动态视频监控系统建设，协调公安分局、区数字办等相关单位先后完成公安分局监控中心、区政府监控中心、２４个派出所分中心的建设，基本实现全区主要街路、公园、广场、重点社区、重点部位的全覆盖。目前，在公安分局监控中心和２４个派出所监控室能监控到２００个画面及全区公共区域画面。利用视频图像资料侦破的刑事案件７３６起；侦破的治安案件２３１８起；救助服务、民事纠纷等１５７３件。通过数字和平的建设，和平区全区刑事案件发案年平均下降１０％，治安案件年平均下降２０％。
四、存在问题
虽然“数字和平”建设取得了很多成绩，但在推进过程中仍然存在一些问题，还有待进一步的改进和提高。
１．理念问题是“数字和平”建设面临的最主要困难。“数字和平”建设已经启动近三年，但区内一些部门仍存在对“数字和平”理念认识不够充分，对“数字和平”工作内容及职责不了解，对“数字和平”建设重视程度不够，热情不高，主动参与意识不强等问题，导致数字办公室在全区开展“数字和平”建设工作中得不到积极配合。而且“系统建设的最终目的是应用”这一理念也没有得到充分的认识和重视，导致目前和平区很多已建信息系统得不到有效的推广，在建的信息系统建成后也同样面临推广难的问题。
２．资源整合难是和平区全面实现信息共享的最大阻力。信息资源整合是指将和平区全区范围内分散的信息资源集中起来，通过各信息系统的组织和加工，更加有利于管理、利用和服务。资源整合是数字化建设的根本，信息系统开发建设过程中应遵循“统一规划，统一设计”的原则，将各单位信息在不违反法律法规的前提下进行整合。和平区现有信息系统已将数字城管系统与视频监控系统，数字城管与安全生产，网上审批等管理职能有效结合。但由于部分单位的特殊性质，所利用和收集的信息资源受国家、省、市的垂直管理或者受法律的保护（受法律保护的数据政府也无权整合），增加了资源整合、信息共享的难度。此外信息部门所有、特定信息产生的利益化一方面导致信息对外封锁，另一方面信息又非法流出，譬如个人通讯号码或个人信息等外泄。
３．数字化人才薄弱是“数字和平”建设的最不利因素。当今时代，人才已成为最重要的战略资源。只有实施建设高素质的人才队伍，才能应对高科技的信息化发展环境，才能不断提高电子政务管理水平，实现政府信息化又好又快发展。因此，人才队伍建设问题尤为重要，需要进一步完善人才的选拔机制，保障选拔的人才能全身心地在专业技术岗位上施展才华，实现政府信息化人才“引得进、育得出、留得住、用得好”的目标。
五、对未来信息化建设工作的思考
和平区“数字和平”建设工作起步仅三年，尽管和过去相比，已经取得了一些技术层面的、基本的进步，曾经享用和正在享用已建成信息化成果的政府公务人员和社会公众也对“数字和平”有了一些实证层面的认知和思考，但与信息化建设所蕴含的广阔前景相比目前还处于初级阶段。仅仅停留在和平区“数字和平”建设这个层面内来考虑公众社会生活数字化的未来视角似嫌过窄。如果能够从不同的角度和更高的层面来看待政府信息化问题，可能会有更多收获。
实践证明，加强信息化建设，提升社会管理效能和服务质量不仅仅是一种理念上的诉求，更应是一种实践的必需。政府信息化建设的确可以降低社会服务成本，提高社会管理效能。而且公众对政府社会管理效能和所提供的社会服务的要求已经远远超出政府所能供给的能力。当前政府信息化建设已经到了一个“瓶颈期”即需要破题阶段。如果要进一步发展完善信息化建设，在以下几个方面需要作出更多变革：
１．认清节点，真正以城市为中心。国家、各部委、各省都不应该强调单向的纵向统一、一致建设，而应强调标准、规范和接口的统一。目前国内没有真正适用于某一个行业或某一个领域的信息化规范标准，这带来极大的资源和精力的浪费。国家应该尽快建立统一的标准，进一步规范信息化建设，从国家层面通过法规形式来制定数字化建设规则并规范整个国家信息化管理体系。就目前我国实际来看，城市应该扛起信息化建设主力这面大旗，各省内部的各厅局可以作为一个分节点，但真正的总节点应该是大中城市，这样一个定位应该毫不动摇。
２．当前一些地方政府对公众诉求关注的还不够，这导致政府信息化建设最终目标的缺失。今天社会管理的问题是什么？公共服务的难点在哪里？如何更加集中地反映公众诉求并且真正确保公众各项诉求信息畅通起来是各级政府在信息化建设过程中必须加以解决的问题。必须将提升社会管理效能和信息化建设更加紧密的结合在一起。
３．政府信息化工程建设人员绝对不能只是单纯的技术人员，因为该类技术人员缺乏对政府事务深入全面的了解，过于专注技术层面往往忽略信息化建设真正的本质和服务对象。合格的政府信息化建设人员必须能够分析公众的各项社会需求并在政府信息化建设过程中加以体现，只有既了解信息化建设的技术，又了解政府运作过程和公众需求的人员才会对信息化建设的进程有更合理的把握。如何培养此类人才是各地方各部门必须考虑的问题。
参考文献：
［１］中共中央．关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［Ｍ］．北京：人民出版社，２００３．
［２］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［Ｍ］．北京：人民出版社，２００７．
责任编辑 侯 琦