2011年，我国城市人口历史上首次超过农村人口，占到人口总数的50％以上，使我国的城镇化水平上了一个关键的台阶。这是具有历史意义的进步，标志着中国的城市化、“现代化”建设进入一个新的发展阶段，也预示着在未来10年到20年内，我国社会的“整体转型”将进入一个复杂的“制度安排”阶段。目前，我国城市的建设和管理与农村的建设和管理有着显著的“趋同化”趋势，因此，如何从制度安排上破解城乡建设和管理的“二元化”困局，搞好深化改革的顶层设计，协调城乡共同发展，让全国人民共享改革开放的成果，是未来中国改革发展的重大议题。
诚然，随着我国经济社会的发展、国家财力的增强，国家对“三农”问题越来越重视，国家对“三农”的投入有了很大的提高，各种强农惠农政策的力度也不断加大。但是，由于农村人口多、底子薄、差异大的现状客观存在，“三农”问题仍然是中国实现现代化最艰巨的任务。因此，面对现阶段中国发展的现实，适应中国城市化快速发展和城乡发展趋同化的客观要求，我们必须转变发展观念，改变解决“三农问题”的基本思路，寻求实现中国社会“整体现代化”的制度路径，从根本上解决“三农”问题并推进中国的现代化水平在未来10年上一个新的台阶。
面对我国农村社会经济发展中出现的一系列新问题、新矛盾，要破解“三农”困局，关键的环节有两个：一是改变观念，把“三农”问题的解决提高到关乎中国的现代化成败的战略高度来认识；二是把解决“三农”问题的临时性、阶段性的“政策性安排”，改变为长期性、稳定性、刚性的“制度安排”。通过“战略”和“制度”两个层面开拓解决“三农”问题的出路，化解“三农”问题的症结，为实现中国社会的“现代性”提供价值和制度支撑。
中国的现代化、城市化进程加快的一个重要后果，就是农村人口向城市的转移，在未来10年到20年，这种人口转移将面临着一个不可避免的高峰期。我们必须在谋划未来改革发展的战略设计时从观念上引起高度重视，把“城市化”作为解决“三农”问题的一个重要契机来把握，使有序的人口转移，与生产性转移、服务性转移、消费性转移、人口的质量和素质的提升、社会的稳定和谐等，通过“现代性的制度安排”有效地协调起来。
未来中国要真正繁荣富强，实现持续的稳定与发展并成长为一个高度“现代性国家”，其基本前提或关键就在于正确处理“三农”问题。而“三农”问题的解决，一个根本出路就是推进城市化进程，并在这一进程中防止“转移人口”的“二次贫困化”，真正实现城市化过程中人们的生活质量与水平、人口素质的根本性提升。否则，不但中国目前以“城乡二元化”为主要特征之一的贫富差距可能会持续拉大，甚至城市本身也由于人口的涌入形成新的“贫困阶层”，并因为不同阶层新的矛盾与裂痕而陷入“拉美陷阱”或“印度困局”，最终导致发展的放缓乃至停顿，使社会现代化难以实现。
我们知道，所谓“拉美陷阱”，是指在上个世纪70年代，一些拉美国家因贫富不均、两极分化严重，以及“过度的城市化”等发展中的问题，不仅在城乡社会的“结构转型”中没有解决其农村农业农民问题，反而使拉美各国陷入了更为棘手的“城市危机”之中。所谓“印度困局”，是指印度农业产业没有足够的吸引力去阻止富裕农场主进城的脚步，导致大批农民失地失业，农村破败，农业乏力。有人提出，通过政策来提升农产品价格，从而让农民们更能获利，进而增强农村的吸引力。可这样做很容易导致通货膨胀，让城市的居民难以接受。这两种情况的后果大家都可以看到，既使农村失去了发展的资源与动力，又使城市周边形成大量的“贫民窟”，结果使整个社会发展陷入混乱、矛盾、冲突，陷入“发展陷阱”的泥潭。
“拉美陷阱”和“印度困局”的“发展教训”，应当成为中国解决“三农”问题、推进城市化进程的前车之鉴。“三农”问题如果处理不好，一方面既容易造成大批的失地农民，造成大批没有现代技能和现代观念的农民；另一方面也会造成我国城市化障碍。这样，就会严重制约当代中国的现代化进程，严重影响现代化的实效，形成新的社会不稳定性并进而危及党执政地位的巩固。
因此，解决“三农”困局的出路，是要从战略高度来思考，要下决心推进“社会结构性改革”。从发展全局、发展整体来谋划和推进“制度转型”。可以说，仅依靠所谓的政策扶持已经不能从根本上解决“三农”问题了。农业、农民、农村要想从根本上摆脱发展困境，只有寄希望于更为根本制度的变革。也就是说，要通过制度形式来实现“三农”困局的突破，要在未来10年、20年之内，特别是“十二五”期间，通过制度变迁、整体改革来实现农村富余劳动力的有序、有效转移，来实现整个“城镇化”的顺利推进。结合我国现代化发展的实际情况，从制度改进的角度统筹规划解决“三农”困局，实现城乡的共同繁荣，我以为有三项制度改革必须加快推进。
首先，要加快推进户籍制度改革。改革的目的是“让人流动起来”。换句话说，要在全国普遍推行居民制度，逐步取消户籍制度，不再让户口成为农民自我发展、自我提升、自我转移的障碍。我们户籍制度如果实现改革，一方面可以为我们一直推进的“公共服务均等化”扫清“制度障碍”，使城乡居民都能均等地享受到政府提供的教育、医疗、社会保障等基本公共服务，缩小城乡生活质量差距，增强政府威信和整个社会的凝聚力；另一方面，会摆脱户籍对农民身份的限制，使人口的自由流动获得制度保障，让农民的生存和发展有更大的发展空间。
目前，随着信息化、数字化技术的发展，特别是大型计算机的开发与使用，使我们国家现在已经具备了取消户籍制度、实行居民制度的技术条件，对全体居民实现“数字化”管理成为可能。十三亿多人口，通过信息化、数字化等技术手段，使身份证、医疗证、社会保障等各种证件都可以放到一卡通里面。在全国推行居民制度之后，劳动力的动态、有序流动就成为可能，既可以实现社会的动态稳定，增强社会的活力与创造力，又可以使居民个人的生活质量与水平得到提升，获得稳定感和安全感。居民制度使一个人在一个地方工作、生活，就可以在当地户籍处备案，变为那个地方居民，这既可以极大地提升社会福利的均衡度，使全国人民都可以均衡享有国家发展成果；也可以增强居民的幸福感和尊严感。
其次，要加快推进土地制度改革。与户籍制度改革相联系，土地制度改革也是破解“三农”困局的一项基本制度安排。简单地讲，土地制度改革就是要“让地转起来”。即通过合理的“制度安排”让土地的“资源财富”变为“资本财富”。目前，我国实行的是土地国有或集体所有制度，农民基本被牢牢地固定在土地上，使土地资源和农民的能动性都很难发挥自身的最大效益。
土地制度改革最根本的“制度设计”就是“资源”向“资本”转换的“地票化”。换句话说，就是要适时在全国大规模地推行“地票制度”。地票制 度总的来说可以概括为“土地国有、个人使用、使用权允许转让”。这就是说，地票制度不改变土地的国有性质，不改变土地的所有权，只是“使用权”可以转让，目的是防止土地资源浪费和由此引发的腐败，提高土地资源的使用效率。实行地票制度后，由于转让的只是土地的使用权，所有权还是国家，国家可以通过建立国家一级的“地票银行”来管理和监督“土地使用权的转让”过程，并获得相应的“土地交易税”，县乡一级可以建立“地票交易所”，具体完成交易过程。当然，土地“地票制度”是一项复杂的“制度设计”过程，需要进一步认真研究，但大的方向是有利于我国的现代化发展。土地“地票化”以后，一方面可以彻底改变农民与农村土地的“固有联系”，使农民转变为“市民”成为可能，因为农民可以通过使用权转让普遍富裕起来，带着“资本”进城；另一方面，土地的有序转让可以增加民间投资向土地的投入，提高土地的使用效率，减少土地的浪费，减少权力对土地的侵占，把土地财富直接转让给农民。同时，地票化在明确各种土地的用途以后，也可以加大对国有土地的开发利用，保证农业用地的18亿亩“红线”。“地票制度”是解决“三农”问题的关键环节之一，从我国目前的技术水平来看，实行地票制度的技术条件现在已经具备，我们在搞北斗卫星网，2011年底就覆盖全国，为全面推行“地票制度”提供了技术支持。
最后，要加快推进城市化进程。破解“三农”困局的一个重要突破口就是清除“城市化”的制度障碍，“让城自动建起来”。从人类文明史、社会现代化等更为宏观的角度看，一个城市建立和发展是一个“自然”过程，是经济社会自然而然发展的结果，而不是人为规划的结果。如果一个城市没有居民的基本生产、生活条件，这个城市盖再多的房子，也没有人愿意待在那里。我个人认为，当代中国城市发展的关键在于增加城市的数量，让那些产值、财政收入、城区面积、人口数量、管理模式等都符合现代城市管理要求的县镇实行“城市化”管理。
这些年，我国城市化速度虽然发展很快，但人口基本都集聚在一些中心城市。受现有政策和规划的限制，一个经济发展很好的县镇很难变成一个市，按照城市来管理。例如，广东、江苏、浙江等省的不少城镇，加上外来人口的话，人口之多，财政收入之巨，完全可以实现自我管理、自我服务，应该实行城市化管理模式，使人口就近、方便、廉价地向城市转移。因此，今后我们应该考虑下放城市的审批权限，由地方省级人大根据本省的经济社会发展的实际情况，具体研究制定本地区的城市化标准，规划和决定本省的城市数量与规模。根据西方发达国家城市化的经验，城市的发展是社会现代化、扩大就业、促进服务业扩张的重要渠道，是居民之间相互服务、自我管理、扩大消费、共同提升生活质量的重要平台。我国长期以来第三产业发展缓慢，一个重要原因就是受到城市数量的限制，新世纪经济快速发展的十多年间，城市数量一直保持在上世纪90年代的大约660多个，几乎没有变化。因此，不管是发展大城市，还是发展中小城市，都需要首先放开城市审批权，让那些已经具备建立城市条件的县、镇，转换为城市化管理模式。
总之，面对我国现代化、城市化快速发展的现实，要从根本上解决“三农”问题，就是要从战略层面思考社会发展全局，从制度改革、社会结构重构人手，充分利用数字化、信息化等现代社会的管理技术，按照“以人为本”的和谐社会的发展目标，有序有效地加快推进制度层面的改革。把破解“三农”困局与城市化有机地结合起来，从根本上实现中国社会的“现代性”。
(作者：国家行政学院公共管理教研部教授)
(本文责任编辑 史小今)