摘要：高龄老年津贴是老年津贴的一种，是主要针对高龄老年人发放的具有褒扬性质的福利项目。目前，我国高龄老年津贴制度未实现全国统一，各地高龄老年津贴的发放带有较大的随意性，无论是名称还是保障内容，各地均存在较大差异。而且，高龄老年津贴项目定位不清，内容交叉重叠。因此，应着手进行高龄老年津贴制度改革并对中国高龄老年津贴制度进行新的设计。具体体现在：统一高龄老年津贴的资格条件，提高高龄老年津贴的管理层次，统一高龄老年津贴标准计算方法和调整方法，建立工作机制；整合老年保障制度，将高龄老年津贴与最低养老金进行剥离；建立高龄老年津贴的财政分担机制，减轻人口老龄化高、经济欠发达地区的财政负担。
关键词：老年社会福利；高龄老年津贴；养老保障
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0084-08
一、引言
老年津贴是指针对老年群体的特殊情况而建立的一种福利补偿项目，这种项目不以缴费为前提，只要符合年龄条件或其他资格，就可以享受，通常以现金(包括各种形式的消费券)和服务的形式出现。老年津贴制度不受收入、财产和就业等条件限制，清晰明了，易于理解和接受，具有很强的社会公平效应，虽然在保障水平和覆盖范围两个方面无法与养老金相提并论，但是对于低收入群体和无养老保障群体的作用却非常巨大，因而成为养老保障体系的重要组成部分。高龄老年津贴是老年津贴的一种，是主要针对高龄老年人(通常是指80岁及以上的老年人)发放的具有褒扬性质的福利项目，目的在于提高高龄老年人的生活质量，倡导敬老尊老的社会风气。
国外对于老年津贴制度的研究有相当丰富的文献，这些文献多侧重于老年津贴制度的缓贫效果、老年人和残疾人的健康状况改善以及对儿童健康和教育产生的影响等方面，但由于建立高龄老年津贴的国家较少，因而对高龄老年津贴的研究文献也相对较少。在国内，部分学者对国外及港台福利制度的研究有部分内容涉及到老年津贴制度，也有少数学者对内地老年津贴制度进行了考察和分析，提出建立高龄老年津贴的构想。宁夏回族自治区出台全省统一的高龄老年津贴制度，再次引发了社会各界对建立高龄制度的必要性和紧迫性的思考。高龄老年津贴制度已成为老年社会福利中的一个热点问题。针对现有养老保障制度的不完善现状，部分学者提出建立非缴费型的老年津贴制度和普惠型的高龄津贴制度。但是，当前中国高龄老年津贴制度研究仍然处于零散的状态，制度设计不甚清晰；同时高龄老年津贴与非缴费性老年津贴的关系也没有得到很好的论述。本文拟对中国高龄老年津贴制度的发展现状进行描述，并对其进行制度设计。
二、高龄老年津贴制度发展现状
1 高龄老年津贴制度的建立
中国在很早时期就建立了老年优待制度，对高龄老年人实施特别保障，虽然当时并未出现“高龄津贴”一词，但是其作用和目的与现在的高龄津贴完全一致。1973年，香港地区建立了具有现代形式且结合中国传统敬老尊老文化的高龄老年津贴。香港的高龄老年津贴分为普通高龄老年津贴及高额高龄老年津贴两种。普通高龄老年津贴的对象为65-69岁老年人，申领人需要经过财产及收入审查；高额高龄老年津贴的对象为70岁或以上老年人，申领人不用经过财产及收入审查。在台湾，65岁以上的中低收入老人可以获得生活津贴，另外，在台湾“国民年金”中，65岁及以上的被保险人，可每个月领取一定数额的老年津贴，而不必缴任何费用。
自20世纪80年代始，我国部分地区针对百岁以上老年人发放高龄老年补贴，后来逐步扩大到80岁以上老年人。随着老龄化社会的到来，高龄老年津贴问题再次引起社会关注，各地政府加快了建立老年津贴的步伐。2008年10月，北京市老龄工作委员会办公室、北京市公安局、北京市民政局和北京市财政局联合印发《北京市高龄老年人津贴发放办法》，对90岁以上高龄老人发放高龄老年津贴。2009年5月，宁夏回族自治区政府印发《自治区人民政府办公厅关于建立80岁以上低收人老年人基本生活津贴制度的通知》，对80岁以上农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，按月发放基本生活津贴。截至2009年5月，北京、天津、黑龙江、上海、云南、西藏、宁夏等7个省市自治区在省级层面建立了80岁以上高龄津(补)贴制度。山西省长治市，内蒙古自治区呼和浩特市、锡林郭勒盟、二连浩特市，江苏省南京市、无锡市、镇江市，安徽省铜陵市，山东省青岛市、东营市，湖北省武汉市、黄石市、宜昌市，湖南省张家界市，广东省深圳市、佛山市，重庆市江北区、巴南区、荣昌县，贵州省贵阳市，青海省海西州等在地级层面建立了80岁以上高龄津(补)贴制度。更多地区以县为统筹单位建立了高龄老年津贴制度，大部分地区能做到按月发放。
2009年6月，民政部下发《民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》(民办函[2009]151号)，要求各地结合当地实际，加快制定有关政策措施，尽快探索建立高龄老人津贴制度。随后，大多数省市开始探索建立高龄老年津贴制度，越来越多的高龄老年人享受到高龄老年津贴。截至2010年底，全国共有576.4万高龄老人已按月领取高龄老年津贴。但是，从总体上看，全国领取高龄老年津贴的比例还比较低(见表1)。造成这种现象的原因有两点：一是各地对老年福利津贴制度的认识不够，重视不足，地方政府投入不足；二是当前各地实行的制度基本都设置了一定的年龄限制，基本上只有年龄偏高的老年群体才能领到福利津贴，再加上只是小部分地区实行试点，该项制度的覆盖面非常有限。
2 高龄老年津贴的资格条件
各地在探索高龄老年津贴制度的过程中，根据当地的实际情况，制定了不同的资格条件。归纳起来，享受高龄老年津贴的标准主要有两个方面。
一是最低年龄。从最低年龄条件看，各地的制度规定相差较大。截至2009年12月，全国以60岁为最低享受年龄的地区有12个，以65岁为最低享受年龄的地区有2个，以70岁为最低享受年龄的地区有8个，以75岁为最低享受年龄的地区有5个，以80岁为最低享受年龄的地区有41个，以85岁为最低享受年龄的地区有4个，以90岁为最低享受年龄的地区有77个，以95岁为最低享受年龄的地区有13个(其中有一个为98岁)，以100岁为最低享受年龄的地区有134个(见表2)。
二是户籍条件和收入条件。从户籍条件看，绝大多数地区将领取高龄老年津贴的条件设定为本市(地区)户籍，只有少数地区未进行此项条件的设定，还有少数地区要求在本市(地区)居住达到一定年限。从收入条件看，大多数地区并不对个人或家庭的收入或财产进行设定，具有普遍性，但是也有少数地区对低龄老年人(通常为70岁以下)的领取资格附加收入调查，如要求具有最低生活保障资格，或者是“五保对象”和“三无对象”。如宁夏回族自治 区规定：农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，可享受“高龄老人津贴”待遇；城市低收人家庭是指家庭共同生活成员人均月收入低于当地最低生活保障线150％的家庭；五保供养对象、已享受城乡最低生活保障待遇、领取离退休金的老年人，不再享受“高龄老人津贴”。哈尔滨市规定：尚未纳入基本养老范畴的“五七工”、“家属工”、已享受最低生活保障和遗属补助的老人和“老委主任”等3类年龄在80周岁以上，户籍在哈尔滨市城区的高龄老人，可享受无基本养老金高龄老人津贴。
三、高龄老年津贴制度存在的问题
1 高龄津贴的名称和内容欠规范
目前，高龄老年津贴制度仍未实现全国统一，目前还没一部中央层面上的法律法规来规范全国的老年福利制度，并对其实施进行指导和约束。这就使高龄老年津贴的发放带有较大的随意性，无论是名称，还是保障内容，各地均存在较大差异。
首先，高龄老年津贴的名称五花八门。如河北省称之为“保健补贴”，黑龙江省称之为“特别优待补贴”，上海市称之为“营养补贴”，安徽省和福建省称之为“长寿保健补助金”，江西、山东、广东、四川等省称之为“长寿补贴”，重庆市、甘肃省称之为“生活补贴”，陕西省称之为“生活保健补贴”。一些高龄老年津贴制度发展相对成熟的地区，对高龄老年津贴的认识较为深刻，采用津贴这一名称；而一些制度发展相对滞后和不规范的地区，对津贴和福利的认识不深，用老人“慰问金”的形式及名称来发放高龄老年津贴，这在一定程度上将老年人应当享受的福利权利看成是政府的一种恩赐，这会导致高龄老年津贴制定的随意性，不利于高龄老年津贴制度的可持续发展。
其次，高龄老年津贴项目定位不清，内容交叉重叠。目前，部分地区建立了非缴费性养老金制度，但是目前对于非缴费性养老金与高龄老年津贴的关系没有做出明确界定，实际操作中也未能很好地区分“高龄老年津贴”和“非缴费型养老金”两个概念，一些地方甚至简单地把“非缴费型养老金”当做并替代“高龄老年津贴”来实施，不仅给高龄老年人发放津贴，还把低龄老年人纳入其中，最终导致针对高龄老年人的褒扬性津贴变成普惠的基础养老金。事实上，非缴费型养老金属于救助性的基础养老金。对于基础养老金来说，其定位应当是提供最低养老金，是养老金制度的重要组成部分。但当前各地探索建立的非缴费型养老金制度定位为“慰问金”性质的临时补贴，不但水平低，而且不连续，无法实现非缴费型养老金所应当起到的作用。
最后，对高龄老年津贴的受助资格定位不清晰，将褒扬性的福利制度降低为选择性的社会救助制度。这主要表现为，一些地方对高龄老年津贴实施家计调查，要求受助者个人或家庭的收入或财产低于划定的标准。从国外和我国香港、台湾的经验来看，高龄老年津贴更多具有褒扬性和鼓励性的作用，目标是为了让老年人过上更加体面、有尊严的生活，以答谢老年人对社会的贡献，蕴含更多“敬老”之意，而非帮助老年人脱离贫困。但从我国各地实践情况来看，这项政策更多是用来弥补最低生活保障制度的缺陷，解决高龄老年人生活贫困问题。这在一定程度上与最低生活保障的内容和作用重叠。除此之外，还有部分地区对受助者的身体条件做出规定，如不能自理或者达到一定的残疾等级。这种规定是将高龄老年津贴定位于老年护理津贴。
2 高龄老年津贴的保障水平偏低
从全国统计数据看，2009年，实施高龄老年津贴的地区，发放标准最低的地区只有8元／月，最高的地区达到1000元／月，后者是前者的120多倍。从高龄老年津贴保障水平的分布看，大多数地区高龄老年津贴标准在100元／月以下，每月50元以下的地区仍然占到28％，每月100元以下的地区占到62％，每月300元以上的地区只占5％(见表3)。从整体水平看，全国各试点地区的高龄老年津贴标准远低于当地城镇最低生活保障标准。例如，北京市东城区给4类特殊老人每月发50-250元；广东省惠州市对95-99岁老人每人每月发100元。这些标准远低于该地区的最低生活保障标准水平(北京市东城区2009年12月城市最低生活保障人均支出水平为365元，广东省惠州市2009年12月城市最低生活保障人均支出为167元，农村最低生活保障人均支出水平为100元)。不仅如此，发达地区的高龄老年津贴标准也并不高于不发达地区。如在我国经济最为发达的珠三角地区，东莞、珠海、佛山、深圳、肇庆等市以及广州市白云区建立的老年津贴标准为80-89岁普遍在每人每月100元左右，甚至还有50元的标准；90-99岁的高龄老年津贴普遍在150元左右；100岁以上普遍在200元左右。上述有些标准低于宁夏回族自治区高龄老年津贴标准。
从各地的制度看，各地确定高龄老年津贴标准的方法主要有三种：第一，以“看菜吃饭”的方式确定标准。即根据地方财政预算确定高龄老年津贴标准，而且高龄老年津贴的预算往往是靠“挤”出来的，数量十分有限。第二，以“慰问”的方式确定标准。即在逢年过节时，给老年人发放“慰问”性质的老年津贴，而且往往以当地的“红包”为标准确定高龄老年津贴的标准。第三，以最低生活保障为依据确定标准。如宁夏回族自治区规定，年龄在80-89岁的城市低收入老年人每人每月按当地最低生活保障标准发放；年龄在80-89岁的农村老年人每人每月按当地最低生活保障补助水平发放；年龄在90－99岁的城市低收入老年人、农村老年人每人每月按当地最低生活保障标准的130％发放；年龄在100岁以上的城乡老年人一律按每人每月300元标准发放。相对于“看菜吃饭”和“慰问”两种方式，以最低生活保障标准确定老年津贴比较科学。但是，高龄老年津贴与最低生活保障是两种不同性质的社会保障项目，其目的完全不一样，参考最低生活保障标准往往导致高龄老年津贴标准降低。
从各地的实践看，各地均没有建立科学的高龄老年津贴调整机制。随着居民收入的快速增长，高龄老年津贴占居民收入的比例呈现快速下降的趋势(见表4)。
3 未建立高龄老年津贴的财政保障机制
各省市高龄老年津贴的财政分担比例存在较大差异。如宁夏回族自治区规定，高龄老人津贴所需资金由自治区、市、县(市、区)政府财政预算资金及其他资金解决，自治区财政按照最低生活保障资金的分配比例对市、县(市、区)予以补助，差额部分由市、县(市、区)财政自筹。广西壮族自治区南宁市规定，高龄老年津贴按项目由市级财政和区县财政分担，百岁老人的寿星津贴由市财政进行全额预算安排；90-99岁老人的寿星津贴由各县区财政进行预算安排。江苏省南京市拟建立的高龄老年津贴规定，百岁老人的长寿营养补贴费用由市财政承担；90-99岁老年人的长寿营养补贴需费用由区县政府承担；80-89岁老年人长寿营养补贴由区县承担所需费用。云南省根据州(市)财政困难程度和省 级财政给予适当补助的原则，按照80-99岁和百岁两个年龄段，区分不同情况进行补助。对于80-99岁的老年人，省级按照每年人均120元测算，对曲靖市和红河州补助40％；对楚雄州和大理州补助50％；对昭通市、普洱市、保山市、临沧市、丽江市、文山州、西双版纳州、德宏州补助70％；对怒江州和迪庆州补助100％；经济条件较好的昆明市和玉溪市自行解决，省财政不予补助。省级按月人均50元的标准，对全省所有的百岁老人发放长寿补助。还有部分地区养老服务经费目前尚未纳人财政预算，省各级财政预算中都没有“社会福利”的专项科目，开展养老服务的经费主要依靠福利彩票公益金。
由于没有国家法律、规章制度等一定的强制规定，大多数实行高龄老年津贴制度的地区未将高龄老年津贴纳入财政预算，仅依靠地方政府的自觉性来实施管理。只有少数地区明确规定了高龄老年津贴的财政分担机制。如在资金配比方面，宁夏回族自治区要求区、市、县三级政府将“高龄老人津贴”纳入各级财政预算，列入社会救济专项资金支出科目，自治区财政按比例对县(市、区)予以补助。天津市居家养老服务政府补贴所需资金，由市、区(县)财政按1：1比例承担。除此而外，大部分地区未进一步明确各级财政的分担机制，这使得高龄老年津贴的资金来源无法得到有效保障。
四、高龄老年津贴制度改革
1 规范高龄老年津贴制度
高龄老年津贴既不是一种收入型老年津贴(收入型津贴通常以贫困者为保障对象)，也不是一种服务型津贴(服务型津贴通常以失能者为保障对象)，而是一种褒扬性津贴，其目的在于鼓励长寿，形成敬老、尊老的社会风气，因而受益资格只能以年龄为主要条件。年龄越高，受益水平越高。规范高龄老年津贴制度主要从以下几个方面人手。
(1)统一高龄老年津贴的资格条件。该资格条件主要包括年龄条件和户籍条件两个方面。在年龄方面，虽然中国有句古语“人生七十古来稀”，也就是说，到了70岁应该算是高龄了，但是在今天人口寿命普遍延长的社会现实面前，高龄标准也相应推后。根据预测，我国80岁以上人口的比例到2020年会超过2％，人数达到3067万。笔者以为，以s0岁作为高龄的起点比较合适。在户籍方面，由于高龄老年津贴制度中涉及到地方财政的出资，而且高龄老年津贴的管理以地方管理为主，因此户籍仍然是领取高龄老年津贴的一个重要条件。
(2)提高高龄老年津贴的管理层次。目前各地在实践高龄老年津贴时，采取归地管理原则，由区县、市(地市)一级管理高龄老年津贴。这种管理层次易造成高龄老年津贴制度的千差万别以及保障标准的巨大差异。因此，建议将现有的高龄老年津贴管理层次提高至省(自治区、直辖市)级。省级管理的优势体现在两个方面：其一，省级财政具有较强的分配能力，有利于克服区县及地市级财政短缺的劣势，从而有利于缩小省内高龄老年津贴保障水平的差距；其二，有利于促进老年福利在省内的流动，维护流动老年人的福利权利。
(3)统一高龄老年津贴标准计算方法和调整方法。高龄老年津贴是一种福利制度，其保障水平相对较高。但是由于我国目前经济发展和人民生活处于较低的水平，建议制定适中水平的高龄老年津贴标准时，应以当地的最低生活保障标准为参考依据。考虑到目前最低生活保障标准的管理权在区县一级、全国多达几千个的现实情况，建议以省级平均最低生活保障标准(分为省级农村平均最低生活保障标准和省级城镇平均最低生活保障标准两种)作为参考依据计算高龄老年津贴标准，这样有利在全省范围内统一高龄老年津贴标准。同时，为达到高龄老年津贴制度所追求的“老而尊”的目标，应分年龄段设置不同的高龄老年津贴水平，年龄越大的高龄老人，其享受的高龄老年津贴标准应越高。
(4)建立高龄老年津贴的工作机制。目前各地高龄老年津贴的工作机制有一定差别，有些地方由老龄工作委员会办公室负责，有些地方由民政部门负责。建议统一高龄老年津贴的工作机制，全部由民政部门负责管理、经办，津贴直接打人老年人的卡中。工作经费由省级及以下各级政府分担。
2 整合老年保障制度，严格区分最低养老金、非缴费性养老金和高龄老年津贴
最低养老金是养老保险制度的重要组成部分，它是为没有参加养老保险制度或参加养老保险制度但是享受的养老保险待遇未达到法定最低标准的老年人建立的一种最低收入保障制度，属于社会救助的范畴。非缴费性养老金是为没有能力参加养老保险的老年人提供的收入保障制度，属于社会救助的范畴。非缴费性养老金制度起源于丹麦，随后英国、瑞典等欧洲国家先后建立了非缴费性养老金，到20世纪中叶，部分发展中国家也开始建立非缴费性养老金制度。虽然最低养老金和非缴费性养老金都属于社会救助的范畴，但是两者还是有一定差别的。首先，两者的保障对象不同。最低养老金的保障对象是未参保者和养老保险待遇未达到法定最低标准的参保者；而非缴费性养老金的保障对象有所区别，有些国家以全体公民为保障对象，有些国家则以未参保者为保障对象。其次，两者的待遇不同。最低养老金的待遇通常较低，以维持退休老年人的基本生存；非缴费性养老金的待遇则有高有低。
老年津贴制度属于福利的范畴，是在解决老年基本生存之后的提高老年生活质量、倡导尊老敬老社会风气的一种福利制度，它应独立于最低养老金、非缴费性养老金和养老保险制度之外，并与上述项目一起构成多层次的养老保障体系。也就是说，是否应该享受高龄老年津贴，不应以是否参加了养老保险、是否享受最低养老金等为前提条件。
在我国，到目前为止，还没有建立最低养老金制度，但是在建立新型农村养老保险制度之前，部分省市探索了非缴费性养老金制度。如上海市先后于2006年和2008年发布文件(《上海市人民政府关于将本市城镇高龄无保障老人纳入社会保障的通知》、《人力资源社会保障局等关于完善本市城镇老年居民养老保障若干问题处理意见的通知》)，对未享受基本养老、医疗以及征地养老待遇的老年居民给予养老保障待遇；2007年，北京市政府发布文件(《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》)，对年满60周岁且没有享受到社会养老保障待遇的城乡老年人发放福利养老金；天津市也建立了类似制度。另外，江苏、浙江等省份虽然没有建立全省统一的非缴费型津贴，但地市或区县一级已开始建立老年津贴制度，如杭州市余杭区、萧山区，宁波市鄞州区、东钱湖旅游度假区都建立了老年津贴制度。甚至部分不发达省份的地市、县区也开始建立非缴费型养老金制度，如鄂尔多斯市东胜区、青海省祁连县、山西省忻州保德县、临汾市襄汾县、陕西省咸阳市杨凌示范区、内蒙古自治区准格尔旗、吉林省通化市东昌区等。建立农村新型养老保险制度、城镇居民养老保险制度之后，未参加养老保险的公民越来越少，非缴费性养老金的保障对象也会逐步 减少。但是，由于缴费标准、缴费年限的区别，退休老年人的待遇会存在很大差距，甚至有些农村老年人的养老保险待遇不足以维持基本生活。因此，建议取消非缴费性养老金制度，建立最低养老金制度，建立具有中国特色的五支柱养老保障模式(见表5)。其中最低养老金处于养老保险体系的底层，起着“最后的安全网”的作用。最低养老金的基金来源于税收，由政府财政全额负担，个人和雇主均不缴费。凡是中华人民共和国的公民、达到法律规定的退休年龄、未参加任何养老金制度或者参加了社会保险但未达到法定最低标准者均符合最低养老金的条件。等条件成熟后，也可将最低养老金转化为国民年金制度。
3 建立高龄老年津贴的财政分担机制
鉴于老龄化发展速度快和老年人基数大的社会现实，我国建立高龄老年津贴的财政支出定然较多。那么，建立高龄老年津贴可能导致多少财政支出?笔者对此进行测算。假设高龄老年津贴分为80―89岁、90岁及以上两个年龄段，假设2011年的高龄老年津贴分别为200元、250元，高龄老年津贴标准的增长幅度为8％，则财政支出预测见表6。
由于各地区老龄化程度和财政收支状况存在较大差距，因此建立全国统一的高龄老年津贴制度必然造成各地区之间的财政负担有所不同。在没有2009年和2010年80岁以上老龄人口数据的情况下，笔者采用2008年80岁以上老龄人口数据对各省市财政负担进行测算。假设2008年80岁以上老年人口的平均高龄老年津贴为200元／月，则各省市的财政负担测算如表7。
测算结果表明，建立全国统一的高龄老年津贴制度后，各省市的财政负担差距非常大。广西壮族自治区高龄老年津贴占财政收入的比重达到4.5％，而北京只有0.4％。为了更清楚地了解这一制度给不同地区造成的影响，笔者将全国划分为三类地区：高龄老年津贴占财政收入的比重达到或超过2.5％的省市为高负担地区，处于1％－2.5％的省市为中等负担地区，低于1％的地区为低负担地区。全国平均负担水平为1.8％。
由上述计算可知，单靠地方政府建立高龄老年津贴制度，会给大部分省市造成一定的负担。但是如果建立适当的财政分担机制，则地方政府的支出会大大减轻。事实上，如果加上中央财政收入，2008年全国财政总收入已达到61330.35亿元，高龄老年津贴支出占全国财政总收入的比例则下降至0.8％。而且由于财政收入增长速度快于高龄老年津贴支出，这一比例呈逐年下降趋势。
因此，建立高龄老年津贴的财政分担机制，其基本原则应该是根据各地经济发展不同，确定不同的分担比例。经济越发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越多；经济越不发达，地方财政对高龄老年津贴支出分担就越少。
五、结语
从全国的经济发展条件来看，当前建立适度的高龄老年津贴制度的条件相对成熟，同时也显得非常必要和紧迫。各地方政府必须正视并且重视这项制度建设，将其列入重点实施工程和任务，并根据自身经济发展状况建立力所能及的老年津贴制度。从各地建立高龄老年津贴制度的情况看，制度建立的首要障碍是认识问题，而非财政问题。财政能力相对有限的省份和地区也要重视老年津贴制度的建设规划，不能因为财政能力的局限而把本地区老年人的权利置之不顾。老年津贴制度的建立是必要的，首先要充分认识这项制度的意义，然后建立适应本地区经济发展状况的制度及机制，在调整机制相对健全的情况下，随着经济条件的不断改善再增加对老年人的津贴补助水平，形成良性循环，以促进各地区老年津贴制度健康发展。
在完善老年津贴制度的过程中，要进一步明确政策的定位及目标。由于社会救助和社会保险体系的不完善，当前的老年津贴政策目标定位之一是通过对老年人提供高龄老年津贴来缓解老年人贫困问题，并进而提高老年人的晚年生活质量及尊严。等社会救助和社会保险体系完善之后，老年津贴的定位则应趋于单一化，即以提供生存质量为目标。在发展老年津贴制度时，要恰当处理和解决实际操作问题。全国性的统一的高龄老年津贴起步要低，要兼顾地区差距，要建立财政转移制度；同时，应鼓励地方政府根据财力适当建立其他补充性的老年津贴制度。在发展老年津贴制度时，要统筹兼顾，做好规划，正确处理好生活收入型福利、医疗保健福利、居家养老和社区服务、机构养老服务、老年人优待及特殊老年人群体的社会福利关系。只有综合考虑各个项目的发展及先后顺序以及各个项目之间的关系，才有可能从总体上达到老年社会福利所预期实现的效果。生活收入型福利的发展不是独立的，应当从老年社会福利事业的整体发展高度出发，才可以形成相对合理及成熟的制度政策。
注释
①数据来源于全国老龄工作委员会办公室：((,2010年中国老龄事业发展统计公报》，全国老龄委办公室门户网站，http：／／www．cncaprc．gov．cn／info／15042．html．②李本公：《中国人口老龄化发展趋势百年预测》，华龄出版社,2006年，第84页。